薛巖

摘 要：近幾年來(lái)，隨著世界局部地區(qū)動(dòng)蕩不安，產(chǎn)生的大量難民已經(jīng)成為各國(guó)面臨的重要議題。聯(lián)合國(guó)難民署作為世界上致力于解決難民問(wèn)題的國(guó)際組織，其身份象征和功能作用一直備受矚目。本文主要回顧聯(lián)合國(guó)難民署成立的歷程，在肯定聯(lián)合國(guó)難民署在解決難民問(wèn)題發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也試圖對(duì)它面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)進(jìn)行初步探討。

一、回顧聯(lián)合國(guó)難民署成立的歷程

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際社會(huì)難民問(wèn)題嚴(yán)重。為了盡快解決難民危機(jī)，1950年12月14日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)第428（V）號(hào)決議決定成立難民事務(wù)高級(jí)委員辦事處。辦事處于1951年1月1日開(kāi)始運(yùn)作，計(jì)劃為期三年，隨后解散。7月28日，聯(lián)合國(guó)制定《關(guān)于難民地位公約》，為協(xié)助難民及制定基本章程奠定法律基礎(chǔ)[1]。

成立之初，聯(lián)合國(guó)難民署面臨首個(gè)緊急任務(wù)。那時(shí)蘇聯(lián)與匈牙利革命之間爆發(fā)沖突，滋生了大量難民。盡管意識(shí)形態(tài)上的沖突一直籠罩全球，但是聯(lián)合國(guó)難民署還是從人道主義出發(fā)，公正的解決了這場(chǎng)危機(jī)。難民署的貢獻(xiàn)與作為，不僅為自己贏得了良好的聲譽(yù)，同時(shí)也獲得了世界各國(guó)對(duì)其地位的普遍認(rèn)可。

聯(lián)合國(guó)難民署致力于幫助第三國(guó)家反對(duì)殖民主義和帝國(guó)主義的斗爭(zhēng)。1958年，聯(lián)合國(guó)授權(quán)聯(lián)合國(guó)難民署幫助解決阿爾及利亞在反對(duì)歐洲殖民主義、爭(zhēng)取民族獨(dú)立斗爭(zhēng)中出現(xiàn)的難民問(wèn)題，這是難民署首次向第三世界國(guó)家提供難民救助[2]，標(biāo)志著難民署在難民保護(hù)和人道主義援助方面開(kāi)始了更廣泛的全球性任務(wù)。1959年，聯(lián)合國(guó)呼吁成員國(guó)為解決難民問(wèn)題協(xié)同努力，并將該年定為“國(guó)際難民年”，此舉意味著難民問(wèn)題正式成為全球性議題。難民署的職責(zé)也開(kāi)始逐漸擺脫冷戰(zhàn)時(shí)期意識(shí)形態(tài)的桎梏，認(rèn)識(shí)到南北差距所導(dǎo)致的新的問(wèn)題領(lǐng)域，并致力于做出不懈的努力。

60年代聯(lián)合國(guó)難民署的主要任務(wù)是援助非洲和亞洲地區(qū)。聯(lián)合國(guó)難民署采取就地安置的措施，保證盡量不給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)困擾。截至1969年底，聯(lián)合國(guó)難民署的全球項(xiàng)目基金約2/3都用于解決非洲問(wèn)題[3]。70年代，聯(lián)合國(guó)難民署在幫助非洲進(jìn)行難民遣返工作的同時(shí)，在大西洋的另一端，拉丁美洲的阿根廷、智利等國(guó)家開(kāi)始出現(xiàn)政治動(dòng)蕩。例如，1971年智利的阿連德政府被推翻后，涌現(xiàn)大量難民。然而，最為嚴(yán)重的情況發(fā)生在印度支那地區(qū)，為了援助戰(zhàn)爭(zhēng)造成的300萬(wàn)難民，聯(lián)合國(guó)難民署開(kāi)始在東南亞地區(qū)成立辦事處。

90年代以來(lái)，雖然國(guó)際形勢(shì)的總體保持和平與發(fā)展，但是局部地區(qū)沖突不斷，戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁發(fā)生。然而，難民問(wèn)題也不再僅僅是不發(fā)達(dá)地區(qū)的專(zhuān)屬，一些歐洲國(guó)家也涌現(xiàn)了難民潮。這個(gè)時(shí)期聯(lián)合國(guó)難民署的任務(wù)尤為艱巨。他們要求幫助難民逃離沖突地區(qū)，并為他們提供救濟(jì)措施；利用所學(xué)知識(shí)幫助國(guó)內(nèi)流離失所者，并為無(wú)國(guó)籍人民發(fā)揮積極作用。援助范圍的擴(kuò)大意味著承擔(dān)的責(zé)任更多。進(jìn)入到本世紀(jì)后，不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題使得聯(lián)合國(guó)難民署備受考驗(yàn)，但無(wú)論如何，聯(lián)合國(guó)難民署仍然是解決難民問(wèn)題主要力量。

截至目前，聯(lián)合國(guó)難民專(zhuān)員辦事處已經(jīng)有9700多名工作人員，他們分布在126個(gè)國(guó)家奉獻(xiàn)力量，為6，000多萬(wàn)名難民及其他需受關(guān)注的人士提供保護(hù)。同時(shí)，約有88%的工作人員在前線項(xiàng)目點(diǎn)工作，并往往位于困難和危險(xiǎn)的地點(diǎn)。截至2016年，機(jī)構(gòu)所需的資金預(yù)算從成立之初的30萬(wàn)美元增加到了65 億美元[4]。

二、聯(lián)合國(guó)難民署援助難民的特點(diǎn)

聯(lián)合國(guó)難民專(zhuān)員辦事處由聯(lián)合國(guó)大會(huì)和經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)共同管理。難民署難民事務(wù)的高級(jí)專(zhuān)員由聯(lián)合國(guó)大會(huì)選舉產(chǎn)生，并接受聯(lián)合國(guó)設(shè)立的執(zhí)行委員會(huì)監(jiān)督。聯(lián)合國(guó)難民署主要包括五個(gè)部門(mén)：難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員辦事處、國(guó)際保護(hù)部、行動(dòng)部、交流和信息部、人力資源管理部。

聯(lián)合國(guó)難民署保護(hù)難民具有兩大特點(diǎn)。第一，提供具有法律意義上的保護(hù)。根據(jù)1951年《公約》的第1A條第2款對(duì)“難民”一詞的界定，難民指的是因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于其一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見(jiàn)解的原因遭到迫害而留在其本國(guó)之外，并且由于此畏懼而不能或不愿返回或受該國(guó)保護(hù)的人。在此意義上，無(wú)國(guó)籍人也可能是難民，其“本國(guó)”（即國(guó)籍國(guó)）當(dāng)理解為“以前經(jīng)常居住國(guó)家”。對(duì)于具有多重國(guó)籍的人，僅在其他國(guó)籍無(wú)效（即其他國(guó)籍國(guó)不為其提供保護(hù)）時(shí)，才可被認(rèn)為是《公約》之下的難民[5]。由于當(dāng)時(shí)國(guó)際環(huán)境所限，《公約》中對(duì)難民僅僅限制在1951年前成為難民的人。伴隨著其他地區(qū)難民不斷涌現(xiàn)，促使難民署的工作開(kāi)始向第三世界擴(kuò)展。難民的范圍也在1967年的《議定書(shū)》中得到修訂，將難民定義擴(kuò)大到全世界難民均可適用。

基于《公約》和《議定書(shū)》的規(guī)定，聯(lián)合國(guó)難民署確認(rèn)了難民保護(hù)的基本原則。一是“不推回”原則。主要含義是不得將難民驅(qū)回到其將面臨危險(xiǎn)的本國(guó)或他國(guó)。它包含一個(gè)前提，即如有正當(dāng)理由認(rèn)為難民足以危害所在國(guó)家安全，或者難民已被確定判決認(rèn)為犯過(guò)特別嚴(yán)重罪行并構(gòu)成對(duì)該國(guó)社會(huì)的危險(xiǎn)，則該難民不適用“不推回”原則。二是臨時(shí)避難原則。針對(duì)大量難民涌入他國(guó)尋求避難，他國(guó)不得將其拒之門(mén)外，且有義務(wù)提供臨時(shí)保護(hù)。三是人道主義與國(guó)際合作原則。這項(xiàng)原則要求東道國(guó)以普遍的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待難民，并為他們提供基本權(quán)利。在對(duì)制造難民的國(guó)家進(jìn)行譴責(zé)的同時(shí)，也要對(duì)一些不依法對(duì)待難民的國(guó)家予以警告[6]。難民危機(jī)發(fā)生后，其牽一發(fā)而動(dòng)全身的連鎖效應(yīng)需要各國(guó)政府、非政府組織以及跨國(guó)組織等機(jī)構(gòu)相互合作。在聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、世界衛(wèi)生組織、國(guó)際紅十字會(huì)等機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)下，難民危機(jī)能夠獲得有效治理。

聯(lián)合國(guó)難民署的首要目標(biāo)是保障難民的基本權(quán)利及福祉，而最終目的是幫助他們找到長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決方案，讓難民重獲尊嚴(yán)并在和平環(huán)境中重建他們的生活。在這些目標(biāo)之下，聯(lián)合國(guó)難民署保護(hù)難民的第二個(gè)特點(diǎn)就是為難民提供三種解決方案：自愿返回；融入本土；重新安置。自愿返回是指難民在自由和知情的前提下決定安全并有尊嚴(yán)地返回原籍國(guó)，使他們重新得到自己國(guó)家的保護(hù)。融入本土是讓難民融入庇護(hù)國(guó)（地區(qū)），使他們得到庇護(hù)國(guó)（地區(qū)）政府的保護(hù)。重新安置是讓難民合法地在第三國(guó)家定居并得到法律和人身保護(hù)，其中包括與其他公民一樣享有民事、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利。但是，這樣的安排并不意味著他們獲得一項(xiàng)權(quán)利，難民署也不能保證所有被核實(shí)的難民能夠得到安置。目前，根據(jù)難民署統(tǒng)計(jì)，在世界各地的1440萬(wàn)難民中，只有不到1%的難民獲得重新安置[7]。不僅如此，源于每一個(gè)安置國(guó)對(duì)安置申請(qǐng)的接受標(biāo)準(zhǔn)有所不同，安置的過(guò)程也十分漫長(zhǎng)[8]。

三、聯(lián)合國(guó)難民署存在問(wèn)題與挑戰(zhàn)

聯(lián)合國(guó)難民署作為世界上最重要的人道主義援助組織，伴隨世界局部沖突不斷，產(chǎn)生大量難民對(duì)難民署提出了更高的要求。

第一，經(jīng)濟(jì)上的入不敷出成為難民署急需應(yīng)對(duì)的首要問(wèn)題。

根據(jù)2015年最新數(shù)據(jù)顯示，聯(lián)合國(guó)難民署共收到34億美元，其中大部分來(lái)自于政府和歐盟捐款，只有1.3%來(lái)自聯(lián)合國(guó)的行政預(yù)算[9]?？梢哉f(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家提供了巨大的資金支持為援助難民做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，近些年來(lái)，面對(duì)國(guó)際危機(jī)事件不斷增多的事實(shí)，也對(duì)難民署的經(jīng)濟(jì)狀況提出了挑戰(zhàn)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署發(fā)布的2016年《全球趨勢(shì)報(bào)告》顯示，2015年，平均每分鐘有24人被迫逃難，比十年前平均每分鐘6人增長(zhǎng)了4倍。截至2015年，全球共有6530萬(wàn)名流離失所者。如果按照全球74億人口來(lái)計(jì)算的話，其中每113個(gè)人當(dāng)中就有一名尋求庇護(hù)者、國(guó)內(nèi)流離失所者或難民。面對(duì)持續(xù)增加的難民人數(shù)，聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員菲利普.格蘭迪表示，目前全球有更多的人正因戰(zhàn)爭(zhēng)及迫害而流離失所，這情況非常令人擔(dān)憂，但危害著難民的因素同時(shí)也在倍增[10]。

難民不斷增加需要聯(lián)合國(guó)難民署提供更多經(jīng)濟(jì)支持。數(shù)據(jù)顯示，2015年難民署總支出約33億美元，其中難民項(xiàng)目支出占據(jù)90.7%。以地區(qū)為例，中東和非洲的難民形勢(shì)最為嚴(yán)峻。援助非洲地區(qū)占據(jù)難民項(xiàng)目支出的33.4%，中東和非洲北部地區(qū)占據(jù)35%，其他用于全球支援項(xiàng)目

等[11]。不僅如此，早在2014年，在敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，烏克蘭局勢(shì)以及埃博拉疫情等人道主義危機(jī)下，聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織就已經(jīng)釋放出了“資金危險(xiǎn)”信號(hào)。去年10月，聯(lián)合國(guó)難民署再次發(fā)布通報(bào)稱(chēng)，為更好的向全球各地的難民以及被迫流離失所者提供有針對(duì)性的支援和保護(hù)，計(jì)劃到2020年將現(xiàn)金援助增加一倍[12]。

第二，雖然難民署可以實(shí)現(xiàn)對(duì)難民的法律保護(hù)，但是保護(hù)范圍十分有限。根據(jù)1951年簽訂的《關(guān)于難民地位的公約》以及1967年的修訂案，文件中明確給出了對(duì)難民身份的定義，并規(guī)定了難民享有的待遇。但從國(guó)際法理的角度來(lái)看，有些內(nèi)容還存在很多漏洞。在這種情況下，當(dāng)其他國(guó)家采取符合自己利益的措施或做出適合自己的法律規(guī)定時(shí)，聯(lián)合國(guó)難民署也無(wú)可奈何。

第三，民粹主義席卷全球，給難民安置工作帶來(lái)挑戰(zhàn)。近幾年來(lái)，恐怖主義事件頻繁發(fā)生，給全球安全蒙上陰影。以歐洲地區(qū)為例，僅去年一年，歐洲就發(fā)生了至少四起恐怖主義襲擊事件，造成數(shù)百人傷亡。一些極右翼民粹主義者聲稱(chēng)難民應(yīng)該為恐怖主義負(fù)責(zé)。他們將難民與恐怖主義、非法移民等聯(lián)系在一起，認(rèn)為大量的難民涌入，不僅破壞了地區(qū)的安全環(huán)境，還給自己的人身安全帶來(lái)了隱患。民眾不甘于屈服現(xiàn)狀，一方面，他們紛紛利用自己手中的權(quán)力選出信賴(lài)的政治領(lǐng)導(dǎo)者；另一方面，他們迫使領(lǐng)導(dǎo)者頒布措施限制難民入境。

新一輪的限制難民入境的做法深刻的影響著聯(lián)合國(guó)難民署的工作議程。面對(duì)這種現(xiàn)實(shí)局面，難民署該如何有序推進(jìn)難民安置工作；該如何與接收難民國(guó)家取得合作；該如何分配已經(jīng)飽和的難民人數(shù)；這些難題都是聯(lián)合國(guó)難民署以及其他難民接收國(guó)所共同解決的。

[參考文獻(xiàn)]

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[4] http：//www.unhcr.org/cn/143-people.html，最后訪問(wèn)時(shí)間2017年3月15日.

[5] http：//legal.un.org/avl/pdf/ha/prsr/prsr_c.pdf，蓋伊·古德溫–吉爾，牛津大學(xué)萬(wàn)靈學(xué)院.

[6] 方華，《難民保護(hù)與歐洲治理中東難民潮的困境》，西亞非洲，2015年第6期.

[7] http：//www.unhcr.org/solutions.html，最后訪問(wèn)時(shí)間2017年3月15日.

[8] http：//www.unhcr.org/cn/191-durable-solutions.html，最后訪問(wèn)時(shí)間2017年3月15日.

[9] http：//www.unhcr.org/hk/285-financial-reports.html.

[10] http：//www.unhcr.org/cn/3089-global-forced-displacement-hits-record-high.html，最后訪問(wèn)時(shí)間2017年3月15日.

[11] http：//www.unhcr.org/hk/285-financial-reports.html，最后訪問(wèn)時(shí)間2017年3月16日.

[12] 姜濤，http：//xueshu.baidu.com/s？wd=paperuri%3A%287b51012c388d441ac64419ddf21fb2e1%29&filter=sc_long_sign&tn=SE_xueshusource_2kduw22v&sc_vurl=http%3A%2F%2Fwww.cssn.cn%2Fhqxx%2Fhqwx%2Fhqwxnews%2F201412%2Ft20141223_1454120.shtml&ie=utf-8&sc_us=7407809793460608067，參考消息網(wǎng)，2014年12月23日.

（作者單位：中共中央黨校，北京 100091）