汪杜宇

摘 要：在各方力量的推動(dòng)下，十二屆全國人大三次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改立法法的決定。此次《立法法》的修改有很多亮點(diǎn)，但也存在一些問題，筆者將從立法法修改的不足方面淺談自己的拙見。

關(guān)鍵詞：立法法；立法法修改；優(yōu)勢(shì)；不足

一、立法法修改的時(shí)代背景

《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）頒布實(shí)施15年來，盡管這次修改只是部分修改，仍然算是首次大修，融入了黨的十八大、十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)的改革理念和法治思想，充實(shí)了科學(xué)民主和良法善治的新時(shí)代內(nèi)涵。本次修改有不少呼應(yīng)時(shí)代背景的亮點(diǎn)值得細(xì)述并深挖其背后蘊(yùn)含的全新法治理念，以便更好更準(zhǔn)確地理解和執(zhí)法新法。

科學(xué)立法、保障改革是新時(shí)代背景下全部立法的根本要求和首要任務(wù)，是良法之治的基本水準(zhǔn)和應(yīng)有境界，也是《立法法》的亮點(diǎn)所在。根據(jù)科學(xué)立法的指引，串起的內(nèi)容主要包括：完善了《立法法》目的條款；公開征求意見；明確法律規(guī)范的可執(zhí)行性；，并非一般的部分修改，而是涉及該法重要內(nèi)容的修改。擴(kuò)大權(quán)力與限制權(quán)力是圍繞科學(xué)立法、保障改革這條主線而展開。在這次《立法法》修改中，擴(kuò)大權(quán)力主要表現(xiàn)在：發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，尊重人大代表的意見；擴(kuò)大公眾民主參與立法，重視回應(yīng)公眾建議；大力推進(jìn)立法公開，將其納入立法原則并豐富公開方式。但是，令人遺憾的是，本次《立法法》的修改仍然存在一些問題。

二、立法法修改的不足

（一）立法內(nèi)涵和外延方面

即使修改后的《立法法》在立法的內(nèi)涵和外延方面仍存在著明顯的缺陷，這凸顯了修法的頂層設(shè)計(jì)欠缺、整體建構(gòu)不足。第一，只有我國立法外延的列舉，而沒有關(guān)于立法內(nèi)涵的界定。這是《立法法》修改前就長期存在的一個(gè)重大缺陷，這次修改也未能進(jìn)行有效彌補(bǔ)。這一缺陷的直接后果是，在我國找不到一個(gè)判斷某項(xiàng)行為或活動(dòng)是否需立法的確切、明確和法定的標(biāo)準(zhǔn)，理論上沒有“立法性文件”與“非立法性文件”之分，實(shí)踐中分不清是在立法還是在釋法，不僅讓理論陷入迷惑，更使實(shí)踐不知所措，其結(jié)果是許多層級(jí)低、效力低的政權(quán)機(jī)關(guān)和規(guī)范性文件越權(quán)制定行為規(guī)范，嚴(yán)重影響法律統(tǒng)一和權(quán)威，也嚴(yán)重侵害公民合法權(quán)益。需要指出的是，僅僅列舉我國的法律形式，試圖從外延上來限定我國立法活動(dòng)范圍，難以達(dá)到目的。

一方面，修改后的《立法法》幾乎剝奪了規(guī)章的實(shí)質(zhì)立法權(quán)，嚴(yán)格來講，按照修改后的《立法法》，規(guī)章已不能納入我國立法范圍。另一方面，試圖以列舉法律形式的方面界定立法范圍，必然讓《立法法》直接排斥對(duì)其他規(guī)范性文件的規(guī)范和約束，以免人們也將其他規(guī)范性文件誤認(rèn)為立法。

與此相關(guān)同時(shí)也較為重要和獨(dú)立的問題是，在這次修法中也未得到徹底解決。憲法明文規(guī)定的諸多公民基本權(quán)利，沒有被納入法律保留范疇，難以防止來自地方權(quán)力機(jī)關(guān)或政府機(jī)關(guān)的立法侵害。比如公民言論自由權(quán)利，正隨政府機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息的嚴(yán)加管束而受到越來越多的限制，這至少與民主發(fā)展和時(shí)代進(jìn)步不符。從現(xiàn)有規(guī)定來看，我國的授權(quán)立法制度采取狹義內(nèi)涵，即僅指全國人大及其常委會(huì)將專有立法權(quán)依法授予國務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)行使的制度。這從條文位置就可以清楚地看出來?，F(xiàn)行《立法法》只規(guī)定了授權(quán)國務(wù)院的內(nèi)容。這使得后面關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的規(guī)定。

（二）立法權(quán)限劃分方面

立法法要求對(duì)立法權(quán)限有較明確的劃分，但這次修改仍然比較模糊，人大主導(dǎo)立法條款的位置也并不妥貼。“人大主導(dǎo)立法”是一項(xiàng)全國性的要求，針對(duì)所有有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)而言的，并非僅指全國人大及其常委會(huì)。而修改后的《立法法》卻只作了限于“全國人大及其常委會(huì)”的表述，不僅降低了十八屆四中全會(huì)決定關(guān)于此內(nèi)容的層次和統(tǒng)攝性，也縮小了《立法法》這一條款的統(tǒng)轄范圍，不能給地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法以應(yīng)有的立法支持。應(yīng)把“人大主導(dǎo)立法”條款寫入“總則”，統(tǒng)領(lǐng)中國的全部立法活動(dòng)，而不只是全國人大及其常委會(huì)立法。

（三）具體執(zhí)行和操作性方面

本次修改的內(nèi)容存在缺少針對(duì)性和可執(zhí)行性等問題，這需要《立法法》更加規(guī)范和嚴(yán)格的約束和制約。這些決定了這次修法必須以解決這一嚴(yán)重問題為基本導(dǎo)向，從制度體制機(jī)制等多方面進(jìn)行健全和完善，以最大限度地避免和糾正這一問題。同時(shí)第82條第5款、第6款次序不當(dāng)。該條第6款明顯是關(guān)于地方政府規(guī)章一般性限制規(guī)定的，將現(xiàn)行第5款和第6款的順序顛倒一下，同時(shí)一般性禁止內(nèi)容也應(yīng)與部門規(guī)章相同。

《立法法》作為我國的一部憲法性法典，理應(yīng)邏輯嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，語言文字表達(dá)明確、精準(zhǔn)。然而，若從法典的邏輯結(jié)構(gòu)和法律條文表達(dá)方面進(jìn)行審視的話，修改后的《立法法》依然存在明顯問題，應(yīng)該在已有的優(yōu)勢(shì)下彌補(bǔ)現(xiàn)有立法法的不足。

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（作者單位：南昌大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌 330031）