俞慰剛

一、日本的城市管理體制

日本是一個(gè)城市化率極高的國家，在城市行政管理領(lǐng)域大致可分為3個(gè)系統(tǒng)：地方自治政府系統(tǒng)、企業(yè)系統(tǒng)、社會組織系統(tǒng)。3個(gè)系統(tǒng)的組織很多直接使用“城市管理”這一名稱，如地方自治政府設(shè)有城市管理課；企業(yè)方面如“××城市管理有限公司”；社會組織主要以自治會、行業(yè)協(xié)會等形式出現(xiàn)開展活動。

（一）地方自治政府城市管理機(jī)構(gòu)主要職責(zé)

地方自治政府城市管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)有所不同。比如，東京都的城市管理工作主要由都市整備局負(fù)責(zé)，其所管理的職責(zé)有有關(guān)城市整備的基本事項(xiàng)；關(guān)于城市規(guī)劃；關(guān)于住宅與環(huán)境整備；關(guān)于城市中心區(qū)街道的整備；關(guān)于建筑方面的事項(xiàng)等等。此外，東京都的建設(shè)局也承擔(dān)城市的建設(shè)管理工作，其所管理的職責(zé)主要是道路、河流、公園、綠地以及相關(guān)的土木工程等。而中小城市自治政府則一般設(shè)有“城市管理課”。比如，島根縣安來市城市管理課的主要工作是：關(guān)于市道及法定外公共物品占用許可以及工程施工認(rèn)可；市道的確認(rèn)、變更及確認(rèn)；關(guān)于市道及橋梁等的登記整備；有關(guān)道路、橋梁及河道的維護(hù)管理；有關(guān)城市公園及綠地的管理事項(xiàng)；公園、綠地的維護(hù)管理。岐阜縣瑞穗市城市管理課的主要工作是：住宅的建設(shè)管理及駐海地開發(fā)事業(yè)的事前協(xié)議等；道路、河道、公園、公營住宅、境界確認(rèn)、地籍調(diào)查及室外廣告等；停車場、自行車停放點(diǎn)的管理，以及廢棄自行車、違章停車等的對策制訂。具體而言，設(shè)定禁止自行車停放區(qū)域；設(shè)置收走的自行車存放點(diǎn)；管理室外廣告；受理自費(fèi)修建道路的施工；在城市公園舉辦活動；物件的擺放（變更）、占用；普通河流中設(shè)置建筑物（改建或拆除）；私有土地界限劃定；設(shè)置室外廣告物（申請室外廣告要向市長提出申請，在許可的情況下才能進(jìn)行安裝）；自行車停放等的申請；管理城市公園、市營住宅的物業(yè)；確認(rèn)所建房屋等管理工作。

（二）城市管理的部分職能由企業(yè)承擔(dān)

日本有一部分城市管理的職能是由企業(yè)來承擔(dān)的，也因此不少公司的名稱就取其“××城市管理有限公司”，比如新城市管理股份公司、中央城市管理股份公司、西宮城市管理股份公司等等。這些企業(yè)雖然以城市管理為名，但主要業(yè)務(wù)大多為大樓、商鋪、停車場等的物業(yè)管理；也有部分企業(yè)同時(shí)經(jīng)營住宅和土地買賣，參與規(guī)劃和管理，比如西宮城市管理股份公司的業(yè)務(wù)范圍是停車場的經(jīng)營與管理、店鋪的租賃管理、市場調(diào)查，以及西宮醫(yī)療聯(lián)盟委托的管理工作、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)代理等。而城市管理服務(wù)股份公司的業(yè)務(wù)除大樓管理外還承擔(dān)空氣環(huán)境測定、水質(zhì)測定、病蟲害處理、區(qū)域保安等職能。

（三）社會組織的功能

從社會組織的角度看，據(jù)日本埼玉縣2006年民間非營利組織情況調(diào)查表明，在埼玉縣1300多個(gè)民間團(tuán)體中，從事“城市社區(qū)建設(shè)管理活動”、“城市社會安全活動”等的組織將近三分之一。其他區(qū)域也是一樣。比如為了城市居民的安全，從2004年開始，山形縣天童市市民自發(fā)組織，在天童車站前設(shè)置24小時(shí)值班的青色燈民間崗?fù)ぃ溆袑Ｓ玫乃{(lán)色頂燈巡邏車。這些民間團(tuán)體關(guān)注城市交通、社會安全，并與地方政府聯(lián)合建立了定期聯(lián)絡(luò)協(xié)議會議制度，及時(shí)反映區(qū)域道路的交通等問題。此外，有些城市的歷史建筑保護(hù)工作也由民間團(tuán)體承擔(dān)。比如2006年京都市成立了“京町家街道重建基金會”，由財(cái)團(tuán)法人“京都市景觀·街道重建中心”運(yùn)營管理，除京都市自治體政府出資一部分外，大部分資金來自企業(yè)和個(gè)人捐贈，資金運(yùn)作所得利潤用于老房子的修繕保護(hù)。這些組織雖然沒有直接參與老城區(qū)的城市社會管理，但是對保護(hù)城市歷史建筑、監(jiān)督和拆除違章搭建發(fā)揮了重要作用。

二、日本城市管理的有關(guān)法律法規(guī)

日本的城市管理主要依據(jù)有關(guān)政府法律和地方法規(guī)條例等進(jìn)行，如《建筑基準(zhǔn)法》、《道路交通法》、《福岡市屋臺指導(dǎo)要綱》、《輕犯罪法》等等。以下，本文就相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度作一簡單介紹。

（一）《建筑基準(zhǔn)法》

《建筑基準(zhǔn)法》是1950年5月頒布的法律，到2008年為止，50多年來先后修改了43次。

在第一章的“總則”中，《建筑基準(zhǔn)法》對建筑設(shè)計(jì)工程的監(jiān)理、建筑物的建造等相關(guān)的申請與確認(rèn)、違章建筑物的對應(yīng)措施等都作了非常詳細(xì)的規(guī)定。比如，該法的第5條第4款規(guī)定，在選擇建筑設(shè)計(jì)師時(shí)必須要有一級建筑師的資格，而且工程監(jiān)督也必須是有建筑師資格的。第6條規(guī)定，建筑物在建造前，建筑用地、建筑物的規(guī)劃或者是改建擴(kuò)建的規(guī)劃等文書必須提交有關(guān)部門進(jìn)行審核并獲得批準(zhǔn)后方能進(jìn)行施工，以此控制違章建筑物的出現(xiàn)。

（二）違章搭建

關(guān)于違章搭建，在一些地方政府的城市管理課中設(shè)有違法建筑問題的專管部門，市民發(fā)現(xiàn)問題后可以向該部門報(bào)告（除非與公共利益直接相關(guān)，一般地方政府機(jī)構(gòu)對違章建筑立案是要有告發(fā)人的，立案后自治政府應(yīng)當(dāng)就此進(jìn)行調(diào)停或由當(dāng)事人提請司法機(jī)關(guān)進(jìn)行仲裁）。針對違章搭建這一嚴(yán)重的社會問題，廣島市頒布了《關(guān)于廣島市中高層建筑物的建筑紛爭預(yù)防及調(diào)整的條例》。該《條例》明確規(guī)定，對建筑物進(jìn)行改建時(shí)必須與周邊鄰居進(jìn)行溝通，以免造成建筑糾紛。一般容易產(chǎn)生紛爭的問題有：日光權(quán)、私密性、噪音振動、電波影響、妨礙景觀、大樓風(fēng)害、壓迫感及鄰里的認(rèn)可與確認(rèn)等。《條例》的核心主導(dǎo)雙方以協(xié)商方式解決。

（三）路邊設(shè)攤

在日本，法律及行政管理中關(guān)系到3個(gè)方面，一個(gè)是《道路交通法》，一個(gè)是地方性行政制度，再有一個(gè)是食品衛(wèi)生法方面的問題。這里主要介紹交通與地方行政制度。

在《道路交通法》第77條中指出，只要在不妨礙道路交通、遵守許可條件的情況下，對于不移動位置的、道路攤販和排檔或類似的小商販的活動申請，道路所屬警署是要予以許可的（考慮到公共利益和在交通許可的情況下，可以附加一定要求），如此既為攤販解決了生計(jì)問題又不會影響公共利益。

九州福岡市從行政角度考慮，專門頒布了《福岡市屋臺指導(dǎo)要綱》（屋臺即排擋），對路邊及公共場所等設(shè)攤作了詳細(xì)規(guī)定。出臺《指導(dǎo)要綱》的目的是：關(guān)于在道路、公園等公共場所經(jīng)營排擋，本市通過行政指導(dǎo)及其他相關(guān)政策及必要事項(xiàng)的制定，在確保安全快捷的步行空間及良好的公共衛(wèi)生環(huán)境的同時(shí)，促使其成為能給排檔利用者以快樂，并與市民生活相協(xié)調(diào)?！吨笇?dǎo)要綱》明確，市長要在相關(guān)法律和《指導(dǎo)要綱》的基礎(chǔ)上，在致力于對排擋經(jīng)營者進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督的同時(shí)，為使排擋營業(yè)合法化可以采取必要的政策并進(jìn)行綜合實(shí)施。排擋經(jīng)營者申請營業(yè)許可時(shí)要填寫遵守道路占用條件承諾書，提交已接受講座培訓(xùn)的證明復(fù)印件以及其他地方行政長官認(rèn)為需要提交的材料。規(guī)定只要在不影響交通和道路構(gòu)造的情況下，市長應(yīng)該予以批準(zhǔn)。

（四）《輕犯罪法》

《輕犯罪法》明確規(guī)定，在公共場所無理取鬧，嚴(yán)重危害社會秩序、亂扔?xùn)|西傷及他人、不嚴(yán)格看管寵物對他人造成傷害、大聲喧嘩、不聽公務(wù)員勸阻播放音樂、吹奏樂器等行為，即一般認(rèn)定為城市不文明行為，違反者將被拘留罰款。

從《道路交通法》、《輕犯罪法》這些法律法規(guī)可以看出，日本在對待攤販的做法上以疏導(dǎo)結(jié)合為主，即允許其在一個(gè)地方經(jīng)營，但是明令要求遵紀(jì)守法以達(dá)到社會和諧共生的目的。

三、相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行機(jī)制

《建筑基準(zhǔn)法》對違章建筑物的執(zhí)法也作出了明確規(guī)定。其在第9條規(guī)定，建筑物所在地的行政長官要命令違章建筑的建筑物主、工程負(fù)責(zé)人、現(xiàn)場管理員或該土地的所有者、管理員等停止施工或在一定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行拆除、轉(zhuǎn)移、改建、擴(kuò)建、維修、改變設(shè)計(jì)、禁止使用、限制使用。地方行政長官在發(fā)出這類命令時(shí)必須要給予接受者提出意見書等進(jìn)行申述的機(jī)會，被停止或被要求整改者可以要求公開聽取意見，對此相關(guān)部門要確定公開聽取意見的時(shí)間和場所，并提前兩天通知被停止或整改者。

在公開聽取意見的會議中，被停止或整改者可以提出對自己有利的證據(jù)，也可邀請對自己有利的人員到場作證。當(dāng)然，在緊急情況下，有關(guān)部門可以直接下達(dá)禁止使用和限制使用的命令，同樣需要通過公開聽取意見的程序，決定命令的正確與否，即如果是正確的就可以當(dāng)成執(zhí)行的命令，如果是不正確的則可當(dāng)場撤銷命令。對于一些十分明顯地違反法律或其他規(guī)定的建筑工程，可以不通過上述程序，直接對建筑物主下達(dá)停止施工的命令。如果建筑物主不在場，可以直接交給現(xiàn)場施工管理人員，責(zé)令立即停止施工。對命令義務(wù)執(zhí)行人拒不執(zhí)行命令或者怠慢命令，不進(jìn)行整改的要予以警告，如果仍不執(zhí)行則通過《行政代執(zhí)行法》進(jìn)行執(zhí)行，由相關(guān)部門或邀請第三部門進(jìn)行執(zhí)行。在代理執(zhí)行前有關(guān)部門必須告知對方，并依法設(shè)置執(zhí)行標(biāo)示，其所產(chǎn)生的一切費(fèi)用由義務(wù)執(zhí)行人承擔(dān)，征收的費(fèi)用歸國庫或地方自治政府。在這個(gè)過程中要委派地方政府的職員作為監(jiān)視員，負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行過程。

對于違章搭建如上所述，鄰里之間產(chǎn)生糾紛后要有一方向市政府提出調(diào)停要求，對已產(chǎn)生的糾紛可由市政府出面進(jìn)行調(diào)停，也可以申請法院進(jìn)行調(diào)停或裁判。比如，廣島市設(shè)有建筑糾紛調(diào)停委員會，調(diào)停依據(jù)是上述《條例》。委員會由律師、建筑師以及經(jīng)市長認(rèn)可或委托者等10人組成，調(diào)停時(shí)可由3位委員組成小調(diào)停委員會。委員會調(diào)停及裁判所調(diào)停均無效時(shí)可以申請法院裁決，但是由此必然會產(chǎn)生裁決和損害賠償?shù)荣M(fèi)用。

在城市道路設(shè)攤出現(xiàn)違法行為或問題時(shí)，市長要根據(jù)違法行為的輕重，給予經(jīng)營者口頭告知、書面提示及書面警告，一年內(nèi)有過3次警告的要停止其繼續(xù)經(jīng)營。在停止或取消其占用許可時(shí)要聽取所屬警察署的意見。而對沒有許可證、不聽從移動位置安排，不遵守市長命令的攤販要予以取締。這一過程必須按照《行政手續(xù)法》，給予對方申辯的機(jī)會。為了有效維護(hù)公共秩序和排檔經(jīng)營者的權(quán)益，市長每年要舉辦一次對經(jīng)營者的培訓(xùn)活動并頒發(fā)培訓(xùn)證書。

四、日本城市管理行政機(jī)制對我國城市管理工作的啟示

綜上所述，日本在城市管理中比較注重法律法規(guī)方面的建設(shè)，并將剛性的法律法規(guī)與柔性的人本主義相結(jié)合。本文認(rèn)為，這種城市管理方法對我國的城市管理執(zhí)法有以下幾方面借鑒意義。

第一，城市要依法管理。城市管理是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的工作，必須要有完備的法律體系作為后盾。沒有完善、詳盡的法律體系很難將城市管理好，尤其是與民眾個(gè)體利益相關(guān)的城市問題非常難以掌控。當(dāng)然，不僅要有完善的法律體系，而且要進(jìn)行廣泛的宣傳教育，提高市民的文明素質(zhì)，這樣才能較好地配合行政執(zhí)法工作。

第二，城市管理要人性化執(zhí)法。城市管理執(zhí)法的對象往往是社會中的弱勢群體。管理執(zhí)法要以人為本，強(qiáng)調(diào)民主程序，不搞“突擊式”執(zhí)法活動。對于違法者，應(yīng)以口頭告知、書面提醒、書面警告為主，這樣才能以理服人，以法服人，彰顯執(zhí)法的剛性，才能形成和諧的城市社會。

第三，城市管理執(zhí)法要疏堵結(jié)合，要有一個(gè)準(zhǔn)入機(jī)制和管理機(jī)制，在管理的基礎(chǔ)上執(zhí)法。如違章搭建、亂設(shè)攤點(diǎn)、占道經(jīng)營等社會現(xiàn)象，除了人們的社會習(xí)慣外，更多的是由于經(jīng)濟(jì)問題所造成。因此，給予一定的準(zhǔn)入機(jī)制，使其納入規(guī)范管理，比如引導(dǎo)參加行業(yè)協(xié)會，通過民間組織系統(tǒng)進(jìn)行自我管理。這方面，日本福岡的做法非常值得借鑒。

第四，城市管理要多層次相結(jié)合，政府、企業(yè)、社會三方應(yīng)形成合力，相向而行，共同做好城市社會的管理工作。在城市管理方面，政府同樣不能大包大攬。而要充分發(fā)揮社會組織的力量，協(xié)同做好城市社會的管理工作。