李華

摘要：國庫集中支付制度在執(zhí)行過程中進行了一系列的變革和調(diào)整，制度體系日趨成熟，其對收支來源以財政資金為主、財務(wù)管理以預(yù)算管理為主的事業(yè)單位的作用尤為突出，促進了事業(yè)單位會計核算方式、財務(wù)管理水平和內(nèi)控體系建設(shè)的發(fā)展。然而在實際執(zhí)行過程中仍存在與事業(yè)單位會計核算方式?jīng)_突、支付過程電子化程度不高、支付監(jiān)督機制有待完善等問題。文章對國庫集中支付制度現(xiàn)存問題的形成原因及應(yīng)對策略進行了初步探討。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付；事業(yè)單位；預(yù)算管理；電子化；監(jiān)督機制

一、國庫集中支付制度概述

（一）國庫集中支付釋義

國庫集中支付是依托于單一賬戶體系，將納入財政預(yù)算管理的財政性資金支出全部采用國庫集中支付方式直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。其支付方式主要有財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種。

（二）國庫集中支付的重要性

國庫集中支付依托于單一賬戶體系將所有財政資金納入統(tǒng)一的財政業(yè)務(wù)信息管理平臺實施管理。財政資金的支付方式由“層層轉(zhuǎn)撥”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸苯又Ц丁?，避免了財政資金在各個預(yù)算管理環(huán)節(jié)的沉積，提高了財政資金的使用效率和透明度，對加強政府宏觀調(diào)控、強化財政監(jiān)督、規(guī)避資金收支風(fēng)險均有重要作用。

（三）事業(yè)單位施行國庫集中支付制度的成效

國庫集中支付制度在執(zhí)行過程中進行了一系列的變革和調(diào)整，制度體系日趨成熟，其對收支來源以財政資金為主、財務(wù)管理以預(yù)算管理為主的事業(yè)單位的作用尤為突出。

1. 規(guī)范了事業(yè)單位的會計核算方式

在國庫集中支付制度下事業(yè)單位的會計科目作了相應(yīng)的調(diào)整。如“零余額賬戶用款額度”科目用于核算事業(yè)單位根據(jù)財政部門批復(fù)的用款計劃收到和支用的零余額賬戶用款額度，而“銀行存款”科目用于核算事業(yè)單位存入銀行或其他金融機構(gòu)的各種存款，從而明確區(qū)分了事業(yè)單位不同資金來源的收支模式。

2. 提升了事業(yè)單位的財務(wù)管理水平

在國庫集中支付制度下事業(yè)單位在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額賬戶和專用存款賬戶統(tǒng)一納入國庫單一賬戶體系，財政資金的存儲、支付和清算均通過國庫單一賬戶體系。財政資金支付依據(jù)財政預(yù)算、項目進度、用款計劃分為財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式進行，從而提高了資金運行效率和使用效益，促進了預(yù)算管理模式的完善，進而提升了財務(wù)管理水平。

3. 完善了事業(yè)單位的內(nèi)控體系建設(shè)

收支業(yè)務(wù)控制是事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，隨著國庫集中支付制度的實施與推進，事業(yè)單位的收支業(yè)務(wù)內(nèi)控制度逐步健全，財務(wù)收支審批制度、銀行賬戶管理制度、貨幣資金管理制度、公務(wù)卡使用管理制度等一系列配套制度的實施使事業(yè)單位的風(fēng)險防范意識和收支業(yè)務(wù)風(fēng)險防控水平顯著提高。

二、事業(yè)單位國庫集中支付存在的問題和不足

（一）國庫集中支付與事業(yè)單位會計核算沖突有待解決

國庫集中支付制度采用收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)進行預(yù)算收支管理，事業(yè)單位會計核算一般也采用收付實現(xiàn)制，理論上兩者是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。然而事業(yè)單位有相當(dāng)部分的經(jīng)濟業(yè)務(wù)按事業(yè)單位會計制度相關(guān)規(guī)定采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，從而衍生出相關(guān)的應(yīng)收賬款、應(yīng)付賬款、預(yù)收賬款、預(yù)付賬款及其它往來款項的會計核算。會計核算方法的差異導(dǎo)致了國庫集中支付按實際支出金額計量的支出數(shù)與事業(yè)單位會計核算時按經(jīng)濟業(yè)務(wù)實質(zhì)計量的支出數(shù)不一致，從而造成國庫指標(biāo)結(jié)余數(shù)與財務(wù)報告結(jié)余數(shù)的差異。

（二）國庫集中支付電子化程度有待提高

國庫集中支付制度執(zhí)行以來，事業(yè)單位開立的零余額賬戶和專用存款賬戶均通過國庫單一賬戶平臺實施管理，確保了財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。然而，在實際執(zhí)行國庫集中支付的過程中審批環(huán)節(jié)多、流程復(fù)雜、支付時間長、與銀行結(jié)算存在時間差等問題仍然存在。尤其是目前事業(yè)單位國庫集中支付方式仍以紙制憑證支付為主，支付電子化管理程度仍然較低，需要財務(wù)人員在完成支付指令操作后打印紙制憑證送交開戶銀行，開戶銀行再根據(jù)相關(guān)業(yè)務(wù)辦理流程辦理支付業(yè)務(wù)。支付業(yè)務(wù)辦理周期與實行國庫集中支付制度前相比沒有縮減，如遇到支付不成功或?qū)Ψ姐y行拒付等情況，銀行更是反映滯后，從而造成事業(yè)單位資金安全隱患，使用效率降低。

（三）國庫集中支付監(jiān)督機制有待完善

事業(yè)單位在財政預(yù)算批復(fù)后下達的預(yù)算指標(biāo)基礎(chǔ)上分別按均衡性原則編制基本支出用款計劃，按項目實施進度原則編制項目支出用款計劃，用款計劃經(jīng)主管部門、財政部門審核后以計劃額度形式下達至事業(yè)單位單一賬戶平臺。事業(yè)單位在實際編制支付指令時只需在用款計劃額度內(nèi)選擇相應(yīng)的用款計劃并填寫支付業(yè)務(wù)摘要即可發(fā)送銀行，完成資金支付，故在支付環(huán)節(jié)中主管部門和財政部門的監(jiān)管缺失。即便事業(yè)單位的支付指令也需經(jīng)主管部門或財政部門審核，主管部門和財政部門也只能依據(jù)用款計劃就其支出資金是否在預(yù)算額度內(nèi)予以判斷，無法依據(jù)事業(yè)單位自行填寫的業(yè)務(wù)摘要判斷其支出業(yè)務(wù)的真實性、手續(xù)的完備性、支出標(biāo)準(zhǔn)的合理性以及是否符合其它預(yù)算管理要求。主管部門和財政部門往往只能采用事后監(jiān)督的方式進行相關(guān)檢查，然而此時即便發(fā)現(xiàn)問題也只能“亡羊補牢”了，無法做到事前監(jiān)督“未雨綢繆”。

三、完善事業(yè)單位國庫集中支付制度策略探討

（一）推動國庫集中支付制度與預(yù)算會計的銜接，提高預(yù)算管理水平

基于現(xiàn)行行政事業(yè)單位會計制度在反映預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果時準(zhǔn)確性、完整性、可比性方面的缺陷，財政部發(fā)布了《政府會計準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》，自2017年1月1日起施行，事業(yè)單位適用。政府會計準(zhǔn)則規(guī)定政府會計由實行收付實現(xiàn)制的預(yù)算會計和實行權(quán)責(zé)發(fā)生制的財務(wù)會計構(gòu)成。預(yù)算會計中預(yù)算收入、預(yù)算支出與預(yù)算結(jié)余要素與國庫集中支付制度中用款計劃、支付指令、可用額度等要素相對應(yīng)。預(yù)算收入和預(yù)算支出一般在實際收到和支付時予以確認，與單一賬戶平臺上計劃下達和支付指令生成一致，預(yù)算結(jié)余與單一賬戶平臺上剩余可用額度一致。在政府會計準(zhǔn)則的推行過程中，國庫集中支付制度也應(yīng)不斷調(diào)整優(yōu)化，使之與預(yù)算會計的核算方式逐步協(xié)調(diào)融合，進一步推動事業(yè)單位預(yù)算管理水平的提高。

（二）推動國庫集中支付電子化管理，提升數(shù)據(jù)處理能力

為了滿足事業(yè)單位預(yù)算管理精細化、科學(xué)化的要求，保障財政資金安全，提高業(yè)務(wù)辦理效率，國庫集中支付電子化管理勢在必行。國庫集中支付電子化是指利用信息網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)，通過發(fā)出電子指令辦理財政資金支付、清算及對賬等業(yè)務(wù)，取消紙質(zhì)憑證和單據(jù)流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)財政資金安全、高效運行的管理要求。現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展、信息安全產(chǎn)品日趨成熟、財政單一賬戶系統(tǒng)穩(wěn)定運行構(gòu)成了實行國庫集中支付電子化的技術(shù)基礎(chǔ)；國家相關(guān)電子票據(jù)法律法規(guī)的頒布實施構(gòu)成了其法律基礎(chǔ)，至此，實行國庫集中支付電子化的條件基本成熟。同時我們也必須認識到實行國庫集中支付電子化管理對整個單一賬戶系統(tǒng)的安全防控，流程規(guī)劃，業(yè)務(wù)處理，數(shù)據(jù)分析等方面提出了更高的要求，多部門的協(xié)作、業(yè)務(wù)流程的再造以及相關(guān)電子憑證、電子簽名、電子印章、數(shù)字證書的管理均需詳細規(guī)范。

（三）推動國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控管理，加強風(fēng)險防范意識

鑒于事業(yè)單位在資金支付環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺失，在國庫集中支付系統(tǒng)中引入動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，實時監(jiān)控資金支付清算過程，對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題及時糾正處理，以防范資金支付使用風(fēng)險、強化預(yù)算支出執(zhí)行監(jiān)管顯得尤為迫切。通過動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)主管部門或財政部門可以根據(jù)相應(yīng)的權(quán)限動態(tài)監(jiān)控事業(yè)單位支付業(yè)務(wù)選擇的預(yù)算科目、用款計劃、支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否在財政預(yù)算核定范圍內(nèi)；是否符合政府采購管理、公務(wù)卡使用管理、現(xiàn)金管理及其他預(yù)算管理規(guī)定。對動態(tài)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的疑點和線索及時核實、及時糾正、及時處理，從而切實加強財政部門的監(jiān)管力度，同時督促事業(yè)單位不斷完善資金內(nèi)部控制制度，梳理預(yù)算收支流程，尤其是對大額資金支出的報批程序進行規(guī)范，逐步建立事業(yè)單位內(nèi)控風(fēng)險預(yù)警和防控機制。

四、結(jié)論

國庫集中支付制度的實施是國家公共財政體制改革的一項重要內(nèi)容，其本質(zhì)是財政資金支付方式的變革。國庫集中支付制度及其一系列相關(guān)配套制度的實施從根本上對事業(yè)單位的預(yù)算管理、會計核算、資金流轉(zhuǎn)、內(nèi)部控制產(chǎn)生了深遠的影響。隨著政府會計準(zhǔn)則的頒布實施，其中預(yù)算會計制度的細化與國庫集中支付制度調(diào)整融合將成為事業(yè)單位預(yù)算管理改革的方向標(biāo)。

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（作者單位：上海市楊浦區(qū)衛(wèi)生和計劃生育委員會財務(wù)管理中心）