文/李洪

創(chuàng)新思維開拓長江流域漁業(yè)資源保護與發(fā)展新模式

文/李洪

黨的十八大提出加強生態(tài)文明建設(shè)。十八屆五中全會又提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。習(xí)近平總書記對長江經(jīng)濟帶建設(shè)提出“要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”的重要指示。為我們開展長江流域漁業(yè)資源保護與發(fā)展提出了基本指導(dǎo)思想和基本遵循。農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快推進漁業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》又提出有針對性地保護產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場和洄游通道等漁業(yè)資源保護的具體要求。為貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，我們必須創(chuàng)新思維，真抓實干，改進和完善長江流域漁業(yè)資源保護發(fā)展模式，走出一條新路子。

一、長江流域漁業(yè)資源保護與發(fā)展現(xiàn)狀

幾十年來，隨著我國長江流域經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，對資源的破壞必然加重，一是各類水利水電工程建設(shè)等開發(fā)活動頻繁，僅長江流域大型水電設(shè)施就達500余個，中小型水電設(shè)施更是星羅密布，在天然河流上筑起了一道道水壩，漁業(yè)生態(tài)河道、湖泊被大肆侵占，生境出現(xiàn)破碎化。二是工廠排污和城市生活污水排放、農(nóng)村面源污染等，使天然水域的水質(zhì)也出現(xiàn)了比較嚴重的污染。三是捕撈過度，僅長江干流及一級支流10個?。ㄊ校?00個縣涉及捕撈漁船就達3萬余艘、20萬人。

面對如此惡劣的自然環(huán)境，各級漁業(yè)主管部門也做了大量工作。一是抓緊建立了一批水生生物自然保護區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)；二是以傳統(tǒng)方式開展春季禁漁、人工增殖放流、實行捕撈許可證制度及打擊電毒炸魚等違法捕撈活動的日常管理工作，使長江流域漁業(yè)資源的保護取得了一定成效。但保護工作還做得不夠，大量河流、湖泊，仍有不少漁民以傳統(tǒng)捕撈方式為生，出現(xiàn)天然漁業(yè)資源存量減少，物種簡單化，漁獲物低齡化、小型化、低值化。在已建保護區(qū)中，也存在隨意捕撈的現(xiàn)象，按照國家漁業(yè)法律法規(guī)的規(guī)定，在自然保護區(qū)內(nèi)是不準捕撈的；在水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)內(nèi)捕撈須經(jīng)省級以上漁業(yè)行政主管部門批準。

面對以上亂象，如果我們再不采取措施，長江流域漁業(yè)資源將面臨衰

竭的危險。

二、創(chuàng)新長江流域漁業(yè)資源保護與發(fā)展模式

在如此廣闊的水域中，如何進行管理？是按照簡單的春季禁漁，“人放天養(yǎng)”、“隨意捕撈”的舊有模式；還是另有一種模式，在合理捕撈的情況下仍能保護漁業(yè)資源？這就是建立水生生物濕地保護示范區(qū)（以下簡稱示范區(qū)）進行管理的新模式。通過建立示范區(qū)，科學(xué)劃定禁漁和捕撈的范圍及時間，讓漁民在規(guī)定的區(qū)段和時間內(nèi)合法捕撈。

（一）建立水生生物濕地保護示范區(qū)的法律依據(jù)

1、《中華人民共和國漁業(yè)法》（以下簡稱《漁業(yè)法》）第二十八條規(guī)定：“縣級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)對其管理的漁業(yè)水域統(tǒng)一規(guī)劃，采取措施，增殖漁業(yè)資源。”第三十條又對禁漁區(qū)和禁漁期作了明確規(guī)定。

2、2004年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強濕地保護管理的通知》（國發(fā)辦[2004]50號）及2006年農(nóng)業(yè)部辦公廳《關(guān)于加強水生生物濕地保護管理的通知》（農(nóng)辦漁〔2006〕24號）中提到：各級漁業(yè)行政主管部門要把加強水生生物濕地保護，恢復(fù)濕地功能，作為保護珍稀瀕危水生野生動植物和漁業(yè)資源，改善水域生態(tài)環(huán)境狀況的一件大事，予以高度重視，采取有效措施抓緊抓好水生生物濕地保護工作。

雖然現(xiàn)有漁業(yè)法律法規(guī)沒有專門提到水生生物濕地保護示范區(qū)，但本人認為，水生生物濕地保護示范區(qū)只是一個名稱而已，其實質(zhì)內(nèi)容就是《漁業(yè)法》中“采取措施，增殖漁業(yè)資源”的措施之一。且在2013年，農(nóng)業(yè)部試點性的在全國建立了7個水生生物濕地保護示范區(qū)，每年還給了一定的項目經(jīng)費。2015年農(nóng)業(yè)部又以《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)2016年農(nóng)業(yè)部部門預(yù)算項目指南的通知》（農(nóng)財辦〔2015〕58號）正式將水生生物濕地保護示范區(qū)列入了預(yù)算項目指南目錄。后因農(nóng)業(yè)部漁業(yè)管理機構(gòu)改革，示范區(qū)的劃建工作暫停了下來，還望農(nóng)業(yè)部能盡快恢復(fù)和重新啟動示范區(qū)的劃建工作，以保持示范區(qū)建設(shè)的連續(xù)性。

（二）水生生物濕地保護示范區(qū)的劃定內(nèi)容

水生生物濕地保護示范區(qū)與水生生物自然保護區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)不一樣，它不是保護區(qū)，是示范區(qū)，是整體上對水域生態(tài)環(huán)境進行保護，重點采取防治水域污染和禁漁、增殖放流等措施對漁業(yè)資源進行保護，以起到生態(tài)保護和可持續(xù)利用的示范作用。只要水域生態(tài)環(huán)境保護好了，生活在其中的魚類等水生動植物資源自然能得到保護。它主要遵循的是《漁業(yè)法》的規(guī)定，其保護級別較低，申報程序相對簡單，只需漁業(yè)行政主管部門批準即可。目前再建水生生物自然保護區(qū)或水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)，地方政府從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的角度出發(fā)積極性不高，而居于項目發(fā)展理念提出建立示范區(qū)，地方政府就比較支持。如果不在國家層面建立國家級示范區(qū)，可在省、市、縣建立相應(yīng)級別的示范區(qū)，但國家應(yīng)在政策和項目資金上給與支持，出臺建立示范區(qū)的專門文件，制定示范區(qū)建設(shè)標準，至少對省級以上示范區(qū)應(yīng)安排一定項目資金予以扶持。因此，各地可根據(jù)前述規(guī)定和要求及本地漁業(yè)資源狀況，將一些尚存有自然流水河段及庫區(qū)、湖泊，劃定范圍，建立水生生物濕地保護示范區(qū)。在示范區(qū)中，對重要的魚類產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場及流水河段可劃為核心區(qū)，對庫區(qū)、湖泊等開敞水域可劃為實驗區(qū)，對水域生態(tài)環(huán)境進行生態(tài)修復(fù)，防治水域污染，開展禁漁保護和增殖放流，嚴格涉漁環(huán)評，發(fā)展增殖漁業(yè)。

（三）水生生物濕地保護示范區(qū)的管理措施

1、防治水域污染

一處水域首先要做到水質(zhì)清潔，魚才能正常生長，人類也才有一個良好的生存環(huán)境。國家環(huán)保部于1989年制訂了《漁業(yè)水質(zhì)標準》（以下簡稱《標準》），至今已28年，現(xiàn)大多數(shù)天然水域因人為因素已呈靜水或緩流狀態(tài)，且污染嚴重，很多水域是達不到《標準》要求的。《中華人民共和國水污染防治法》第十七條和第六十五條也對漁業(yè)水域排污口的設(shè)置作了明確規(guī)定。

建立示范區(qū)后，成為重要漁業(yè)水域，對水質(zhì)的要求更嚴。

我們要充分利用法律武器，加強對排污口的監(jiān)管，主動參與排污口設(shè)置的漁業(yè)環(huán)評，盡職盡責(zé)地落實《標準》，認真搞好漁業(yè)水域的污染防治工作。組織漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測站或委托有監(jiān)測能力的機構(gòu)加強對漁業(yè)水域的日常監(jiān)測。發(fā)現(xiàn)漁業(yè)水域經(jīng)監(jiān)測不符合《標準》的，應(yīng)主動聯(lián)系環(huán)保部門，要求嚴格排查排污企業(yè)，共同督促排污企業(yè)做到達標排放，并爭取做到排污總量控制。

2、完善禁漁管理

目前我國天然水域?qū)嵭械氖欠至饔蚪y(tǒng)一禁漁，但主要是對春夏季魚類繁殖時期進行禁漁保護，如長江流域統(tǒng)一禁漁期為每年3月1日至6月30日，但未對幼魚生長旺盛期進行禁漁保護，使許多幼魚尚在生長階段就被捕走。且農(nóng)業(yè)部一直想在長江實行全年禁漁，但考慮到大量漁民的存在，至今無法實施。如果通過建立水生生物濕地保護示范區(qū)，至少可在局部水域先行實施全年禁漁。如對示范區(qū)的核心區(qū)實行全年禁漁；對實驗區(qū)延長禁漁時間，對魚類繁殖和幼魚生長同時保護，每年禁漁時間不少于6個月。對水生生物自然保護區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)，一時做不到全年禁漁的，也可先對核心區(qū)和緩沖區(qū)實行全年禁漁，讓漁民集中到實驗區(qū)捕撈，逐步做到保護區(qū)全面禁捕。所謂讓漁業(yè)資源休養(yǎng)生息，最好的辦法就是禁漁。

3、科學(xué)開展人工增殖放流

在示范區(qū)內(nèi)或依靠原有魚種場站建設(shè)當(dāng)?shù)靥赜薪?jīng)濟魚類的馴養(yǎng)繁育基地，保育原種資源，除繁育部分原種子一代投放江河、湖泊，保存、增殖原種資源外。還可在示范區(qū)的實驗區(qū)，集中投放以鰱鳙為主的經(jīng)濟魚類，既充分利用天然餌料資源，還可凈化水質(zhì)，更可培養(yǎng)以天然“胖頭魚”為品牌的增殖漁業(yè)，提高增殖放流的效果。

4、實行集中捕撈

現(xiàn)有天然水域的零星捕撈，捕撈面積大，捕撈時間長，漁民除4個月的禁漁外天天都可捕撈，捕不到魚便使用網(wǎng)目更小的網(wǎng)具捕撈，結(jié)果大小魚“一網(wǎng)打盡”，漁業(yè)資源直至枯竭，也使?jié)O政人員對捕撈漁民的管理難度加大。建立示范區(qū)后，可規(guī)范漁民管理，建立漁民協(xié)會組織，甚至依靠漁民自己進行管理，延長夏季禁漁時間，變平日隨捕作業(yè)為秋冬季集中捕撈，提高捕撈效益。這也可說是休漁制度在內(nèi)陸水域的具體應(yīng)用。如云南昆明的滇池，通過3年封湖后于2016年開捕，并規(guī)定捕撈的時間；以及查干湖的冬捕，都是集中捕撈獲得最大經(jīng)濟效益的成功范例。

5、嚴格涉水工程管理

現(xiàn)在涉水工程很多，包括河流、湖泊采砂，對魚類的棲息地破壞很嚴重?！稘O業(yè)法》第三十二條規(guī)定：“在魚、蝦、蟹洄游通道建閘、筑壩，對漁業(yè)資源有嚴重影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)建造過魚設(shè)施或者采取其他補救措施?！钡@一條只是對水下工程作業(yè)對漁業(yè)資源的影響作了原則性規(guī)定，不具可操作性?，F(xiàn)全國只四川省和重慶市的地方性法規(guī)中對水下工程作業(yè)對漁業(yè)資源的影響須做漁業(yè)環(huán)評作了明確規(guī)定。建立示范區(qū)后，可在文件批復(fù)中明確要求水下工程作業(yè)對示范區(qū)漁業(yè)資源的影響須做漁業(yè)環(huán)評，或在示范區(qū)管理辦法中予以明確。因為建立示范區(qū)后，漁業(yè)管理部門對示范區(qū)進行了資金和管理投入，其受到工程影響理應(yīng)予以補償。對示范區(qū)的涉水工程建設(shè)影響水生生物資源爭取到的漁業(yè)資源補救經(jīng)費，可集中用于示范區(qū)漁業(yè)資源的保護和增殖，解決了涉水工程影響漁業(yè)資源進行環(huán)評的操作問題。

三、長江流域漁業(yè)發(fā)展模式中應(yīng)注意的幾個問題

雖然涉水工程對漁業(yè)資源影響嚴重，但在我們無法改變已建水電工程導(dǎo)致河流破碎化的情況下，可發(fā)揮人的主觀能動性，主動作為，充分利用現(xiàn)有條件，盡量減少既有損失，改善漁業(yè)生態(tài)環(huán)境。

1、重新認識減水河段

水電站在通過環(huán)評時，都明確了一定比例的下泄生態(tài)流量，這個下泄生態(tài)流量是壩下魚類最基本的生存保障。只是電站方未嚴格執(zhí)行而已，把本來屬于壩下的生態(tài)流量克扣了下來，是對壩下漁業(yè)等相關(guān)利益部門生態(tài)用水權(quán)的嚴重侵犯，我們理應(yīng)爭取這個權(quán)益。據(jù)此，我們還可將減水河段納入示范區(qū)的核心區(qū)范圍，成為重要漁業(yè)水域，督促電站業(yè)主方在枯水期必須開閘放水，并開展生態(tài)調(diào)度，在魚類繁殖期加大下泄生態(tài)流量。同時與水政、環(huán)保等部門聯(lián)合執(zhí)法，加強對電站的監(jiān)管，安裝在線監(jiān)控設(shè)備，對下泄生態(tài)流量實行實時監(jiān)控。對不執(zhí)行下泄生態(tài)流量的責(zé)任方給予行政處罰，甚至通過民事索賠。各水電站在開展環(huán)評時提出的漁業(yè)資源補救措施，是在保證下泄生態(tài)流量的基礎(chǔ)上提出的；如果下泄生態(tài)流量不認真執(zhí)行，所有補救措施都達不到預(yù)期效果。只要我們嚴格執(zhí)行下泄生態(tài)流量，在壩下形成一定長度的自然流水河段，就能滿足一定數(shù)量的流水性產(chǎn)卵魚類的自然繁殖。如長江葛洲壩下形成“四大家魚”、中華鱘等魚類新的產(chǎn)卵場和瀘州市龍馬潭區(qū)龍溪河梯級電站壩下形成厚頜魴新的產(chǎn)卵場就是例證。對減水河段的有效管理，保證下泄生態(tài)流量，就是增加自然流水河段的重要補救措施之一, 也是我們所強調(diào)的“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”的最基本內(nèi)容。

大部分高校醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)對全面預(yù)算管理工作缺乏必要的認識，認為編制預(yù)算的目的和需求主要是申請經(jīng)費和完成學(xué)校上級部門布置的預(yù)算任務(wù)，沒有認識到預(yù)算是一種管理的手段。預(yù)算工作基本是醫(yī)院財務(wù)科室根據(jù)學(xué)校上級部門的要求編制來年的預(yù)算上報，學(xué)校上級部門下達預(yù)算撥款額度后，年末根據(jù)財務(wù)核算結(jié)果進行對比分析。

2、重新認識電站庫區(qū)

河流修電站后形成的庫區(qū)，水量增大，適宜許多靜水產(chǎn)卵性魚類的生長繁殖，且浮游生物增多后，這些魚的資源量增大，是我們因地制宜發(fā)展庫區(qū)增殖漁業(yè)的有利條件。據(jù)此，也可將電站庫區(qū)納入示范區(qū)的實驗區(qū)范圍，加大濾食性鰱鳙的投放，發(fā)展增殖漁業(yè)；加上能自然繁殖的鯉、鯽、翹嘴鲌等魚類，其資源量會迅速上升。另外水域中放流的流水性產(chǎn)卵魚類，可在庫區(qū)育肥，條件適宜的可上溯到庫區(qū)支流及上游流水河段產(chǎn)卵繁殖，補充資源。這就叫最大化利用水資源。管理好河流庫區(qū)，是發(fā)展增殖漁業(yè)的有效措施之一。

3、防止水生生物濕地保護示范區(qū)建而不管

建立水生生物濕地保護示范區(qū)，要避免只設(shè)一個牌子，

無資金進行建設(shè)、無專人進行管理。對申報的水生生物濕地保護示范區(qū)要進行科學(xué)論證，劃定范圍，設(shè)立禁漁標志，編制建設(shè)方案，建設(shè)后還要組織驗收和每年進行檢查，保證示范區(qū)建設(shè)合規(guī)達標，產(chǎn)生實效。

水生生物濕地保護示范區(qū)，其性質(zhì)仍然為天然水域，除在禁漁期禁止捕撈外，非禁漁期可由當(dāng)?shù)貪O民進行捕撈，重點是加強對魚類產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場等核心區(qū)的保護。通過加強對漁船和漁民的管理，實行集中捕撈，以產(chǎn)生最大捕撈效益。同時在示范區(qū)內(nèi)禁止開展肥水養(yǎng)魚影響水質(zhì)。

四、水生生物濕地保護示范區(qū)的示范效應(yīng)

1、在貫徹執(zhí)行國家《關(guān)于全面推行河長制的意見》中，可作為水域生態(tài)保護的具體實施載體，即建立水生生物濕地保護示范區(qū)，納入地方黨政一把手作為河長治理水域污染的工程范圍，加強對水域水質(zhì)和水生生物資源的保護。

2、可作為漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的試驗田?，F(xiàn)在國家正愁如何把以捕撈為生的漁民通過轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)回到岸上另謀職業(yè)和生活，通過建立示范區(qū)，可以把漁民逐步集中到示范區(qū)的實驗區(qū)捕魚，減少捕撈范圍和捕撈時間，騰出更多的時間去從事其他職業(yè)，直至最終找到好的謀生手段而放棄捕魚。

3、可解決水生生物自然保護區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)內(nèi)的捕撈問題。建立示范區(qū)后，可把漁民逐步從保護區(qū)內(nèi)解放出來，或先在保護區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)捕撈，慢慢過度到示范區(qū)的實驗區(qū)捕撈，讓保護區(qū)成為嚴格的捕撈禁區(qū)，以起到保護水生生物的真正作用。

4、可作為增殖放流的試驗田。全國每年有近十億的資金用于天然水域的人工增殖放流，其放流效果到底如何，也沒專門統(tǒng)計過，至少漁民是受益的。但這種受益，如果只是放流后第二年即被漁民捕走，對恢復(fù)天然漁業(yè)資源也沒多大益處，甚至漁民因多捕魚而嘗到甜頭后會加大捕撈強度，反而起到了破壞漁業(yè)資源的作用。另外按照農(nóng)業(yè)部《水生生物增殖放流管理規(guī)定》，向天然水域放流的魚類應(yīng)是原種或子一代。而目前放流的魚類，不能完全做到原種子一代投放；如果不是原種子一代投放，引入了外來物種，就是對生態(tài)環(huán)境的破壞。因此我們應(yīng)嚴格天然水域的人工增殖放流，除在保護區(qū)或示范區(qū)的核心區(qū)切實做到原種子一代放流外，盡量少放，讓其原有種群自然繁殖生長，甚至通過幾年的全年禁漁，這些水域的魚類資源可很快得到恢復(fù)。而把增殖放流的資金更多用于示范區(qū)，開展增殖放流試驗，即以投放鰱鳙為主發(fā)展增殖漁業(yè)。因為全國除了長江的葛洲壩下和部分珠江、黑龍江水域尚有“四大家魚”能自然繁殖外，其它水域“四大家魚”均不能自然繁殖了，且鰱鳙是增殖漁業(yè)的主要捕撈對象，也就是說放流鰱鳙不會產(chǎn)生生態(tài)災(zāi)難。而鯉鯽可以在天然水域自然繁殖，無須放流。天然水域的捕撈應(yīng)該是捕撈增量部分，在示范區(qū)發(fā)展增殖漁業(yè)，就是對資源增量部分的有效利用，大大提高了長江流域生態(tài)保護的應(yīng)有效果，做到可持續(xù)利用。