司俊霄

三農(nóng)研究

新時期中國農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的模式選擇*
——兼論湛江市基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略實施

司俊霄

(廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院，廣東湛江524088)

以經(jīng)濟(jì)新常態(tài)為背景，回顧了精準(zhǔn)扶貧模式的學(xué)理和案例研究現(xiàn)狀，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧模式創(chuàng)新應(yīng)與農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化實踐結(jié)合起來，建構(gòu)具有地方特色的多元扶貧模式將是未來研究的重點。對比湖南省“四跟四走”、隴南市“電商扶貧”、阜平縣“金融扶貧”等成熟經(jīng)驗，結(jié)合湛江農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略推進(jìn)情況，建議從教育扶貧、金融扶貧、項目扶貧、醫(yī)療扶貧、電商扶貧五個方面著手，提高扶貧的精準(zhǔn)度，以期持續(xù)改善人民生活質(zhì)量。

精準(zhǔn)扶貧;基本公共服務(wù)均等化;農(nóng)村;模式

我國的反貧困戰(zhàn)略大致可分為三步:其一，鄧小平提出共同富裕思想，先富帶后富;其二，2010年我國GDP達(dá)到41．3萬億元，人均GDP突破3萬元，基本達(dá)到總體小康水平;其三，十八大確立到2020年全面實現(xiàn)小康社會的宏偉目標(biāo)。目前，我國已進(jìn)入脫貧攻堅的重要時期，每年的10月14日定立為扶貧日，出臺的《建立精準(zhǔn)扶貧工作機制實施方案》《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》《關(guān)于進(jìn)一步加強中西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》為精準(zhǔn)扶貧工作指明了方向。

精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化具有高度的契合性。開展精準(zhǔn)扶貧能夠精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，物質(zhì)和精神扶貧兩手抓，能夠增強農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力。農(nóng)村是反貧困的主戰(zhàn)場，推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化可為全面脫貧提供兜底保障，改善人民生活質(zhì)量。盡管“十二五”期間，貧困治理成績顯著，但以年人均2 300元的標(biāo)準(zhǔn)計算，2015年仍有5 575萬人處于貧困線以下［1］。

如何將中央精準(zhǔn)扶貧政策落實到位，關(guān)鍵在于精準(zhǔn)扶貧模式的本土化，借鑒他山之石，因時因地制宜地創(chuàng)新扶貧模式。做到“扶持對象精準(zhǔn)、扶貧項目精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、扶貧措施精準(zhǔn)、駐村幫扶精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”，以脫貧摘帽為支點，撬動整個農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)均等化水平再上一個新臺階。

一、新時期我國精準(zhǔn)扶貧模式研究進(jìn)展

(一)學(xué)術(shù)理論探究

根據(jù)我國當(dāng)前扶貧開發(fā)的實踐，主要的實施模式包括:產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)就業(yè)扶貧、教育扶貧、健康扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、科技扶貧、金融扶貧、文化扶貧、生態(tài)旅游扶貧模式［2］，各地根據(jù)資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢和政策供給，合理選擇扶貧方式，形成各具特色的扶貧秩序?；ヂ?lián)網(wǎng)、新媒體、云計算、大數(shù)據(jù)等研究的成熟與應(yīng)用，為精準(zhǔn)扶貧提供了新的研究工具，推動了扶貧治理理論的革新與升級。區(qū)域經(jīng)濟(jì)、空間資本和社會資本等基礎(chǔ)理論，為集中連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作提供了智力支撐［3］。

近年來我國學(xué)術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新與突破均實現(xiàn)了學(xué)科交叉、理論交叉、領(lǐng)域交叉，且以問題為導(dǎo)向的理論融合與滲透也促進(jìn)了學(xué)術(shù)理論的發(fā)展。關(guān)于精準(zhǔn)扶貧問題的研究，該研究結(jié)果依然適用。不同的學(xué)者從不同視角進(jìn)行探究，為實踐工作者提供了新的啟發(fā)。張鴻雁指出貧困已成為一種社會性問題，要徹底解決這樣的“特殊短板”，就必須實施精準(zhǔn)化社會治理［4］。向運華運用實證研究方法，得出結(jié)論:教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等保障性公共服務(wù)對居民家庭收入和貧困狀態(tài)起著顯著作用，完善的社會救助體系可以發(fā)揮減貧的效用［5］。同春芬利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)進(jìn)行精準(zhǔn)識別、管理和幫扶，實現(xiàn)二者的有機融合，搭建扶貧信息綜合平臺，形成政府、市場、社會合力治貧的新模式［6］。莫光輝從精準(zhǔn)識別貧困人口、精確把握致貧原因、滴灌式的精準(zhǔn)幫扶和共享發(fā)展成果進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵解讀，提出貧困治理突破路徑在于堅持人本理念，構(gòu)建全面全程的精準(zhǔn)化機制，完善政府主導(dǎo)的多元參與格局和貫徹五大發(fā)展理念的價值導(dǎo)向［7］。宮留記則強調(diào)政府主導(dǎo)與市場化耦合的扶貧新機制，主張設(shè)立《扶貧法》，明確政府與市場的邊界，總結(jié)出三種扶貧新模式:公私合作、政府購買服務(wù)、資產(chǎn)收益扶貧和電商扶貧［8］。向延平進(jìn)一步研究了農(nóng)村資產(chǎn)收益扶貧模式，指出土地資源收益扶貧模式、旅游資源收益扶貧模式、勞力資源收益扶貧模式、投資收益扶貧模式、理財收益扶貧模式等是現(xiàn)階段農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的最優(yōu)選擇［9］。張永山以四川為例，指出目前民間資金參與精準(zhǔn)扶貧過程中存在諸多困難和問題，主要模式有PPP、“政企銀農(nóng)”、村企共建，以后者為主［10］。

新中國成立以來，長期將消除貧困作為政府工作的頭等大事，出臺了一系列扶貧政策和計劃。早期主要以政府救濟(jì)的形式進(jìn)行幫扶，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的推行，扶貧工作才正式步入正軌?！秶野似吖杂媱?1994)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011～2020)》《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，充分體現(xiàn)了政府頂層設(shè)計的連續(xù)性，扶貧對象由貧困縣、貧困村到集中連片貧困地區(qū)，區(qū)域性扶貧步伐加快。多學(xué)科、多工具、多途徑的精準(zhǔn)扶貧模式遍地開花，傳統(tǒng)“大水漫灌式”的扶貧模式逐漸被淘汰，精準(zhǔn)化的扶貧模式將帶領(lǐng)群眾共同奔向小康，見圖1所示。

圖1 我國扶貧模式演進(jìn)軌跡

(二)個體案例研究盛行

精準(zhǔn)扶貧的重心是幫助貧困戶脫貧，在幫扶過程中形成了大量的扶貧個案，新聞媒體報道也層出不窮。諸多學(xué)者對地方開展精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新案例進(jìn)行剖析總結(jié)，凝練核心制度，產(chǎn)生了一批具有代表性的成果。李鵾對恩施龍鳳鎮(zhèn)綜合扶貧綜合改革試點進(jìn)行跟蹤觀察，發(fā)現(xiàn)七項“到戶到人”①“到戶到人”是指扶貧到戶，定位到人。具體有:精準(zhǔn)識別到戶到人，分類動態(tài)管理到戶到人，結(jié)對幫扶到戶到人，產(chǎn)業(yè)扶持到戶到人，搬遷改造到戶到人，教育與就業(yè)培訓(xùn)到戶到人，供養(yǎng)救助到戶到人。制度［11］，陳希勇提出“五力”模型［12］，即政府、專業(yè)合作社、專家、咨詢機構(gòu)和貧困農(nóng)戶共同構(gòu)成產(chǎn)業(yè)扶貧的核心力量，而莊天慧等提出“政府―市場―社會―社區(qū)―農(nóng)戶”五位一體的貧困治理模式［13］，張橋分析了海南省貧困地區(qū)的四種旅游扶貧模式［14］，毛峰評述了重慶鄉(xiāng)村旅游扶貧模式推廣價值［15］。謝玉梅介紹了貴州雷山縣銀保互動小額信貸精準(zhǔn)扶貧模式［16］，楊云龍比較了政府主導(dǎo)型、金融機構(gòu)主導(dǎo)型、產(chǎn)業(yè)金融、互聯(lián)網(wǎng)金融、電商平臺+金融、國際金融組織、社會扶貧組織等七大類金融精準(zhǔn)扶貧模式，進(jìn)行了優(yōu)劣和效果分析［17］。

研究區(qū)域有民族地區(qū)、集中連片特困區(qū)、農(nóng)牧區(qū)。尼瑪次仁等從拉薩凈土健康產(chǎn)業(yè)為考察對象，指出農(nóng)牧業(yè)特色產(chǎn)業(yè)幫扶是西藏精準(zhǔn)扶貧的典型模式，其幫扶機制包括組織參與機制、利益聯(lián)結(jié)機制和自我發(fā)展機制［18］。李武研究“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的精準(zhǔn)扶貧模式，分析“沱沱工社”運營機制，提出少數(shù)民族地區(qū)扶貧路徑［19］。王蘇敏探討了蒙古族村落新型脫貧模式［20］。王曉毅主張在生態(tài)補償機制和碳匯交易機制基礎(chǔ)上，實行生態(tài)扶貧模式［21］。趙金成等根據(jù)甘肅、貴州的實踐，總結(jié)出林業(yè)精準(zhǔn)扶貧的“三掛鉤，六到戶”模式［22］。

此外還有拉美地區(qū)“社會養(yǎng)老”“發(fā)展極”“滿足基本需求”“社會保障方案”等國外扶貧模式對我國的啟示與借鑒，對新時期扶貧起了重要的推動作用。由于開展精準(zhǔn)扶貧的時間還不長，很多模式和機制處于探索中，扶貧措施各不相同，使得相關(guān)研究比較零散，存在諸多局限。新媒體、新技術(shù)的應(yīng)用，給精準(zhǔn)扶貧增添了一抹亮色。精準(zhǔn)扶貧實質(zhì)上是對農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化“作業(yè)”進(jìn)行“查漏補缺”的過程，而離“作業(yè)”上交時間只有3年了。精準(zhǔn)扶貧的時效性、緊迫性和階段性要求新時期研究重點是精準(zhǔn)扶貧模式的應(yīng)用，通過比較篩選出符合地方實際的精準(zhǔn)扶貧流程，規(guī)定動作與自選動作相結(jié)合，從而持續(xù)改進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量。

二、基于案例的精準(zhǔn)扶貧模式研究

結(jié)合地方政府精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新實踐，通過對比分析湖南省、隴南市、阜平縣三地的扶貧模式，深化對模式內(nèi)涵的理解。中國扶貧由單純經(jīng)濟(jì)扶貧到多元化扶貧，注重基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。傳統(tǒng)輸血式的扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)樵煅椒鲐?，強調(diào)脫貧內(nèi)生動力。

(一)產(chǎn)業(yè)扶貧——湖南“四跟四走”

湖南的貧困面廣和程度較深，有51個扶貧工作重點縣，其中國家連片特困地區(qū)縣37個。貧困村8 000個，占行政村總數(shù)的19．23%，主要分布于武陵山和羅霄山片區(qū)。目前，湖南還有貧困人口445萬人，貧困發(fā)生率為7．8%［23］。通過建立貧困對象的動態(tài)監(jiān)控調(diào)節(jié)機制，堅持實施產(chǎn)業(yè)扶貧戰(zhàn)略，“十二五”期間減少貧困人口540余萬人，脫貧成效顯著。其主要經(jīng)驗表現(xiàn)為以下方面:

1．主要內(nèi)容

堅持精準(zhǔn)施策，建立貧困對象一家一戶一本臺賬、一個脫貧計劃、一套幫扶措施的政策制度，推動水、電、路、氣、房、環(huán)境改善“六到戶”;在產(chǎn)業(yè)扶持上，探索“資金跟著貧困對象走、貧困對象跟著能人走、能人和貧困對象跟著產(chǎn)業(yè)項目走、產(chǎn)業(yè)項目跟著市場走”的“四跟四走”新模式;助學(xué)就業(yè)上，實施雨露計劃和“一家一”助學(xué)就業(yè)工程;在扶貧績效考核中，堅決杜絕搞平均主義、吃大鍋，指定符合各地情況的考核指標(biāo)，出臺激勵措施;確立湘西地區(qū)為扶貧主戰(zhàn)場，重點是集中連片地區(qū)的脫貧工作。

2．扶貧方法

財政扶貧。利用財政專項扶貧資金的60%以上用于產(chǎn)業(yè)扶貧，其中70%以上用于支持有勞動能力的扶貧對象發(fā)展生產(chǎn)，將普惠政策與特惠政策相結(jié)合，形成差異化扶貧政策，按人均2 000元的標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)扶持建檔立卡貧困人口，確保扶貧專項資金向貧困農(nóng)戶傾斜。針對有脫貧愿望和發(fā)展能力的貧困戶，由政府出面進(jìn)行幫扶，以貸款貼息/以獎代補的方式予以支持。

企業(yè)帶動。大力扶持龍頭企業(yè)，打造精準(zhǔn)扶貧“企業(yè)+”新引擎，吸引貧困戶就業(yè)。由貧困戶個人或團(tuán)體提出利益訴求，以購買社會服務(wù)的方式，將國家專項扶貧資金委托給社會信譽好、經(jīng)營良好和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)纳孓r(nóng)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社與家庭農(nóng)場，進(jìn)行項目統(tǒng)一開發(fā)、管理、經(jīng)營和核算，各方建立起契約關(guān)系，確立責(zé)權(quán)利邊界，將項目取得的收益同貧困戶按比例進(jìn)行分紅。

分股到戶。根據(jù)貧困戶自己或團(tuán)體意愿，通過將貧困戶的政府扶持資金、自留地、林坡湖塘等生產(chǎn)資料按市場平均水平進(jìn)行折價，以股份的形式投入到涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社或家庭農(nóng)場，實施統(tǒng)一管理和集約經(jīng)營，形成由多方組成的利益共同體。貧困戶不僅可以取得勞動收入，還可以獲得股份分紅，進(jìn)一步增加了貧困戶的收入來源。

3．主要優(yōu)勢

“四跟四走”模式的創(chuàng)新之處在于充分調(diào)動了貧困戶的能動性，避免了扶貧資金被濫用，改變貧困戶“等拿要”的心態(tài)。農(nóng)戶擁有股份后，能夠激發(fā)他們的勞動積極性，主動關(guān)心和了解農(nóng)產(chǎn)品市場，依靠自生勞動走出貧困。在村支部、鄉(xiāng)賢的引領(lǐng)下，利用政府的扶貧政策優(yōu)勢，從而實現(xiàn)集體脫貧，大大降低了返貧率。

(二)電商扶貧——隴南模式

由于山區(qū)地理位置，起步晚，基礎(chǔ)設(shè)施落后，隴南市在相當(dāng)長的一段時間里都是甘肅省乃至全國扶貧的重點對象。貧困人口曾占到甘肅省總貧困人口的15．6%，貧困發(fā)生率高達(dá)53%，居全省第一。到2015年，貧困人口降到36．9萬人，貧困發(fā)生率降15%［24］，脫貧成果引起社會廣泛關(guān)注。以2013年成縣書記微博推銷核桃為觸點，電商銷售農(nóng)特產(chǎn)品一躍成為全市的發(fā)展戰(zhàn)略核心。通過整合農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢資源，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品特色產(chǎn)業(yè)，將本地農(nóng)特產(chǎn)品通過互聯(lián)網(wǎng)與市場有效銜接，闖出一條貧困地區(qū)發(fā)展電子商務(wù)的新模式。累計開辦網(wǎng)店9 600多家、微店5 000多家，銷售超過43億元，2016年隴南市被評為電商扶貧示范市［25］。主要經(jīng)驗有:

1．利用媒介，廣泛宣傳

由2 900多個政務(wù)微博、377個政務(wù)微信公眾平臺、385家政務(wù)網(wǎng)站和眾多個人微博微信組建起“新媒體矩陣”，加上傳統(tǒng)的報刊、電視、廣播等平臺，舉全市之力對隴南農(nóng)特產(chǎn)品進(jìn)行全方位宣傳。編印《隴南網(wǎng)店大全》和《隴南政務(wù)微博》兩本書，開辟出新的推介窗口。貧困戶思想悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變，樹立起風(fēng)險、誠信和品牌意識，互聯(lián)網(wǎng)意識得以扎根。

2．四級聯(lián)動，量體裁衣

按照貧困戶“五清”(底數(shù)清、問題清、對策清、責(zé)任清、任務(wù)清)和貧困村“六有”(有村情檔案、有問題臺賬、有需求清單、有村級規(guī)劃、有單位幫扶、有脫貧時限)要求，通過摸底排查，公示監(jiān)督，逐步建立貧困人口信息資料庫。深入剖析貧困村戶致貧原因，量身制定脫貧計劃，逐戶落實幫扶責(zé)任，增加農(nóng)民可支配收入。

3．網(wǎng)絡(luò)覆蓋，基建先行

針對農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)發(fā)展滯后的實際，同步推進(jìn)農(nóng)村信息化建設(shè)和電子商務(wù)融合發(fā)展。采取政府補助的辦法，支持電信、移動、聯(lián)通運營商加快新增1 000個行政村的寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)步伐。引導(dǎo)群眾自發(fā)組織起來，采取集資的辦法架通光纜，大幅提升通信和寬帶網(wǎng)絡(luò)行政村覆蓋率，在有線寬帶不通的地方積極發(fā)展無線上網(wǎng)，為電子商務(wù)發(fā)展提供了較好條件。

4．電商培訓(xùn)，人才儲備

政府每年投入2 000多萬元，推動電子商務(wù)發(fā)展。依托隴南師專，成立了隴南電子商務(wù)職業(yè)學(xué)院。通過“走出去、請進(jìn)來”等辦法，多層次、多渠道培訓(xùn)電商人員9．9萬人次。與阿里巴巴合作，建成農(nóng)村淘寶武都和成縣運營中心及82個村級服務(wù)站。支持鼓勵大學(xué)生村官、農(nóng)村返鄉(xiāng)青年、未就業(yè)大學(xué)生、農(nóng)村致富帶頭人、殘疾人帶頭開辦網(wǎng)店。

(三)金融扶貧——阜平模式

1．健全機構(gòu)，形成合力

由阜平縣政府出面組織各類金融機構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場辦公，設(shè)立金融服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托財政所設(shè)立金融工作部，村設(shè)立金融工作站，統(tǒng)一辦公并提供金融產(chǎn)品宣傳、咨詢服務(wù)，為企業(yè)和農(nóng)民提供一系列金融服務(wù)。以農(nóng)業(yè)保險全覆蓋為目標(biāo)，構(gòu)建金融扶貧服務(wù)體系。圍繞金融服務(wù)扶貧開發(fā)設(shè)立服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、開展融資擔(dān)保、兜住經(jīng)營風(fēng)險、開辟融資通道、優(yōu)化信用環(huán)境，鼓勵金融扶貧模式創(chuàng)新，構(gòu)建金融脫貧攻堅的新動力。

2．加強貸款貼息扶持，完善誠信體系建設(shè)

開展政銀合作，建立“風(fēng)險共擔(dān)”扶貧信貸機制。設(shè)立了1．5億元的擔(dān)?；穑菲娇h政府成立惠農(nóng)擔(dān)保公司，引導(dǎo)合作銀行按1∶5的比例投放惠農(nóng)擔(dān)保貸款。運用國際先進(jìn)小額信貸理念，在貧困村發(fā)揮“熟人社會”的監(jiān)督約束作用，建立“三戶聯(lián)保”免抵押扶貧信貸機制。農(nóng)戶通過“三戶聯(lián)保”并結(jié)合保單質(zhì)押，可獲得5萬～10萬元貸款。政府與人保財險公司共建“聯(lián)辦共?！睓C制，充分利用好財政資金，推行災(zāi)害險、產(chǎn)品質(zhì)量安全險和成本價格損失險全覆蓋。保費由政府承擔(dān)60%，農(nóng)戶承擔(dān)40%，政府和保險公司保費對半分成、理賠對半分擔(dān)，核查定損由政府相關(guān)部門和保險公司共同實施，賠付率為95%［26］。同時，阜平縣政府籌資148萬元，為全縣所有農(nóng)戶辦理農(nóng)戶平安綜合保險。逐步采集農(nóng)戶信息，建立起電子信用檔案，培養(yǎng)農(nóng)戶的誠信意識。不斷改善金融信貸環(huán)境，開展專項行動打擊騙貸、逃貸行為，逐步確立起守信激勵和失信懲罰機制。

3．搭建扶貧開發(fā)投融資平臺

注冊成立國有控股阜裕投資有限責(zé)任公司，通過“政府主導(dǎo)、購買服務(wù)”方式，撬動政策性銀行貸款，向易地扶貧搬遷、山區(qū)綜合開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目提供貸款扶持。同農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行簽署合作備忘錄，達(dá)成信貸意向，為易地扶貧搬遷提供資金保障。

四、以精準(zhǔn)脫貧實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化

湛江市地處粵西地區(qū)，經(jīng)濟(jì)條件較為落后，目前仍有貧困人口20多萬人，占到廣東省總貧困人口的八分之一。根據(jù)廣東省委省政府的總體部署，2018年全省貧困人口將全部如期脫貧。雖然湛江經(jīng)過兩輪“雙到”扶貧，很大一部分群眾走上致富道路。當(dāng)今湛江貧困人口的特點表現(xiàn)為致貧原因復(fù)雜、貧困程度深且脫貧難度大，精準(zhǔn)扶貧迫在眉睫。

精準(zhǔn)化與均等化是農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展的趨勢，需要脫貧的領(lǐng)域也是農(nóng)村基本公共服務(wù)重點關(guān)注的領(lǐng)域。2017年湛江市政府工作報告明確提出“提高底線民生、扶貧濟(jì)困、教育、基層醫(yī)療保障水平，改善群眾生產(chǎn)生活條件，提高基層公共服務(wù)水平”。民生頂層的設(shè)計將推動湛江不斷加強精準(zhǔn)識別、幫扶、管理、考核，進(jìn)行工作流程和政策制度設(shè)計。建立脫貧任務(wù)責(zé)任制，層層分解脫貧指標(biāo)，出臺扶貧責(zé)任清單，強化關(guān)鍵環(huán)節(jié)督查。實地調(diào)研農(nóng)民需求，建立扶貧對象的需求表達(dá)機制和貧困戶退出機制，推動政府與社會資本合作。扶貧要雪中送炭而不是錦上添花，調(diào)整好扶貧靶向，進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧痕跡化管理。

(一)以教育精準(zhǔn)扶貧提升農(nóng)村整體文化素質(zhì)

2016年湛江市大幅提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)前兒童1 000元，小學(xué)1 150元，初中1 950元，基本實現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育體系全覆蓋。大力發(fā)展鄉(xiāng)村教育，統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生“兩免一補”①兩免一補是指免學(xué)雜費、免費提供教科書，對家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補貼生活費。政策，促進(jìn)教育均衡化發(fā)展，確保每一個孩子不會因貧退學(xué)，從根本上阻斷貧困代際相傳的通道。繼續(xù)實施農(nóng)村義務(wù)教育營養(yǎng)餐計劃，完善質(zhì)量監(jiān)督機制，對政策執(zhí)行不力的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行追責(zé)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源，壯大鄉(xiāng)村教師隊伍，提高支教教師的福利待遇，讓鄉(xiāng)村學(xué)校成為留得住人才的寶地。當(dāng)?shù)夭糠洲r(nóng)民文化程度低，只會講雷州話，可通過鼓勵開辦村農(nóng)民夜校，強化農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，推廣普通話，降低文盲率。

(二)以金融精準(zhǔn)扶貧助力農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新干勁

政府與銀行簽訂戰(zhàn)略協(xié)議，為新型職業(yè)農(nóng)業(yè)提供金融知識分享，為貧困地區(qū)青年創(chuàng)業(yè)提供金融支持。廣東南粵銀行作為湛江市政府金融顧問，根據(jù)實際企業(yè)需求創(chuàng)新金融產(chǎn)品，大力扶持涉農(nóng)企業(yè)，為農(nóng)民提供了數(shù)以萬計的就業(yè)崗位;郵儲企業(yè)針對湛江地區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，支持水產(chǎn)養(yǎng)殖、電飯煲、配件制造等行業(yè)開發(fā)，開發(fā)出香蕉貸、菠蘿貸和養(yǎng)殖貸等特色服務(wù)，主動迎合“三農(nóng)”貸款需求。通過定制農(nóng)村地區(qū)的金融政策、產(chǎn)品和服務(wù)，為貧困戶提供資金支持，助其拔掉“窮根”。加強農(nóng)村地區(qū)的信貸投入，實施差異化的授信政策，為貧困地區(qū)開辟“綠色通道”，降低貸款門檻，激發(fā)貧困戶創(chuàng)新創(chuàng)新熱情。引導(dǎo)農(nóng)民工企業(yè)家返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動貧困村、貧困戶脫貧。對建檔立卡貧困戶信用考評，在可控金融風(fēng)險范圍內(nèi)，最大程度地提供金融扶持。為貧困戶提供多種保險服務(wù)，降低風(fēng)險機會成本。

(三)以項目扶貧為載體，增強持續(xù)發(fā)展動力

湛江市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)底子薄，公共服務(wù)設(shè)施落后，資源優(yōu)勢尚未得到有效發(fā)揮。挖掘貧困村特色農(nóng)產(chǎn)品、旅游資源，開發(fā)出“南極村”等特色項目，發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)。利用政府、NGO和國際扶貧組織的扶貧項目，推進(jìn)村道、水利、自來水等設(shè)施建設(shè)，拓寬集體經(jīng)濟(jì)收入來源。建立農(nóng)民合作社，實施股份分紅，充分照顧貧困戶和弱勢群體。落實定點幫扶制度，協(xié)助貧困村篩選有發(fā)展前途的項目，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套。不斷延伸村莊產(chǎn)業(yè)鏈，加強產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，著力開發(fā)農(nóng)家樂、農(nóng)(水)產(chǎn)品深加工等。針對部分勞動了缺乏的貧困村，開發(fā)適合老弱病殘群體的扶貧項目。針對比較分散的五保戶和建檔立卡貧困戶進(jìn)行摸底排查，造表統(tǒng)計危房(尤其是茅草屋)，派專人督辦，加快危房改造速度。(四)以醫(yī)療扶貧為工具，推動健康湛江市發(fā)展2009年湛江市建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度，2012年率先開展城鄉(xiāng)大病保險，2014年實施縣鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)管理一體化改革，走出了一條欠發(fā)達(dá)地區(qū)醫(yī)療扶貧路子。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，基層醫(yī)療服務(wù)水平得到提升。建立起較為完善的醫(yī)療報銷機制，大大降低了因病致貧的概率。未來湛江市醫(yī)療扶貧的重點應(yīng)是發(fā)展村級醫(yī)療衛(wèi)生站，創(chuàng)造條件發(fā)展遠(yuǎn)程問診和保健咨詢服務(wù)，建立全科型的鄉(xiāng)村醫(yī)療隊伍。組織廣東醫(yī)科大學(xué)附屬醫(yī)院、市人民醫(yī)院的專家團(tuán)隊，定期開展下鄉(xiāng)扶貧義診活動，宣傳健康保健知識，提高農(nóng)民疾病防范能力。與湛江衛(wèi)生學(xué)校等合作，實施鄉(xiāng)村醫(yī)生訂單培養(yǎng)，定向就業(yè)，加強農(nóng)村醫(yī)療隊伍建設(shè)，實現(xiàn)“小病不出村”的目標(biāo)。加強村民休閑場所建設(shè)，配套相關(guān)體育器械，引入廣場舞等文體娛樂活動，舉辦農(nóng)民健康知識競賽等活動，提高農(nóng)民身體素質(zhì)。

(五)以電商扶貧為契機，改善村民生活質(zhì)量

駐湛扶貧工作隊通過網(wǎng)絡(luò)淘寶店成功幫助農(nóng)民銷售產(chǎn)品的經(jīng)驗不斷推廣，成立了湛江市駐村人扶貧專營店，貧困村的產(chǎn)品都能在上面進(jìn)行展示和銷售，銷售平臺擴(kuò)展到微店、京東。與電商企業(yè)建立訂單式合作，以保底托銷的方式取得農(nóng)民信任，大大減少農(nóng)產(chǎn)品滯銷帶來的損失。下一步，湛江市應(yīng)依靠電商平臺優(yōu)勢，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品品牌包裝，擴(kuò)大銷售范圍，以品質(zhì)換效益，帶動貧困戶走出困境。推進(jìn)寬帶下鄉(xiāng)、光纖入戶工程，提高網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量，為農(nóng)村電商發(fā)展提供保障。開展電商扶貧“頭雁孵化”計劃，通過實地考察、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)以及農(nóng)超對接等方式，培養(yǎng)一批電商領(lǐng)頭人。引導(dǎo)貧困戶加入到特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)隊伍，創(chuàng)建一批綠色土特產(chǎn)品牌。搭建電商交流平臺，定期開展業(yè)務(wù)交流，提高貧困戶電子商務(wù)運營能力。

結(jié)語

湖南省“四跟四走”、隴南市“電商扶貧”、阜平縣“金融扶貧”的成功不是偶然的，而是因地制宜的必然結(jié)果。通過研究發(fā)現(xiàn)，三地扶貧模式有一個共同特征:政策引導(dǎo)、機制放活、全民響應(yīng)，政府與農(nóng)民之間形成一個聯(lián)動的鏈條，有效遏制了返貧。湛江市推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是幾種扶貧模式的融合之舉，以教育、金融、項目、醫(yī)療、電商扶貧為抓手，有的放矢地開展工作。因此，實現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)需要聚焦農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧模式，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。不同的扶貧模式不是孤立存在的，各地需根據(jù)本地情況合理選擇，積極探索多元扶貧減貧模式。

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(責(zé)任編輯:楊燕萍)

The Model Choice of China’s Rural Precise Poverty Alleviation in the New Era——Study on the Implementation of the Equalization of Zhanjiang Basic Public Services

Si Junxiao
(School of Management，Guangdong Ocean University，Zhanjiang Guangdong 524088，China)

In the economic development has entered a new normal as the background，reviews the precise poverty alleviation model theory and case research status，think that the precise poverty alleviation model innovation should be combined with the equalization of rural basic public services practice，and construct a multiple model with local characteristics is the emphases for research．In contrast to the mature experience of Hunan province“four to four”，Longnan City“electric poverty alleviation”and Fuping County“financial poverty alleviation”and so on．Combined with Zhanjiang rural basic public service equalization strategic promotion，recommendations from education poverty alleviation，financial poverty alleviation，project poverty alleviation，health care poverty alleviation，electric poverty alleviation in five aspects，to improve the precise poverty alleviation quality，in order to improve the quality of people’s lives．

precise poverty alleviation;equalization of basic public services;rural area;model

D632．1

A

1672－7991(2017)01－0028－06

10．3969/j．issn．1672－7991．2017．01．005

2016年廣東大學(xué)生科技創(chuàng)新培育專項資金(攀登計劃專項資金)一般項目(PDJH2016B0230);廣東海洋大學(xué)研究生教育創(chuàng)新計劃資助項目“湛江農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化實證研究:以50個自然村建設(shè)實踐為例”(201611)。

2016－12－31;

2017－03－13

司俊霄(1992－)男，四川省南充市人，在讀碩士研究生，研究方向為地方政府管理和農(nóng)村公共政策。