李文

摘 要：隨著我國綜合國力的不斷增強(qiáng)，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，改變農(nóng)村的落后面貌的新階段。土地整治也應(yīng)該適應(yīng)和服務(wù)新階段。該文以合肥市為例，對土地整治存在的問題進(jìn)行了分析，并提出相應(yīng)的對策。主要包括：通過立法明確土地整治規(guī)劃定位，科學(xué)確定土地整治的目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)一步增強(qiáng)土地整治該規(guī)劃的彈性等。

關(guān)鍵詞：土地整治；問題；對策；合肥市

中圖分類號(hào) F311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2017）12-0007-02

土地整治是指以提高土地利用率，保障土地資源可持續(xù)利用為目的，對未合理利用的土地整理，因生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地修復(fù)，以及未利用的土地開發(fā)等活動(dòng)。通過土地整治，有利于實(shí)現(xiàn)耕地有效面積增加，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，使城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

合肥市隨著在全國區(qū)域發(fā)展格局中的戰(zhàn)略地位進(jìn)一步提升，合肥與長江中游城市城市群聯(lián)系更加緊密，對建設(shè)用地的需求量日益增加，當(dāng)下土地整治工作面臨巨大的保障發(fā)展的壓力。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，大力推進(jìn)土地整治對破解保障發(fā)展和保護(hù)資源“兩難”具有十分重要的意義。

1 合肥市土地整治存在的問題

1.1 后備資源嚴(yán)重不足，整治難度不斷加大 隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，一定時(shí)期內(nèi)合肥市城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展內(nèi)將仍呈高速增長態(tài)勢，預(yù)計(jì)2020年以前，全市每年新增建設(shè)用地平均至少在0.33萬hm2以上，而省里分配的新增建設(shè)用地指標(biāo)年均只有0.07萬hm2左右，每年存在0.27萬hm2左右的缺口。用地指標(biāo)首先要保證市里發(fā)展建設(shè)，四縣一市（長豐縣、肥東縣、肥西縣、廬江縣、巢湖市）發(fā)展根本出路只有土地整治。但是，合肥市人均耕地僅0.07hm2，低于全國平均水平。耕地后備資源主要分布在合肥市南部山地丘陵地區(qū)，自然條件較差，分布較為零散，開發(fā)難度大，耕地后備資源明顯不足。同時(shí)，土地整治已經(jīng)向“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三者并重發(fā)展，難度系數(shù)和投資強(qiáng)度都顯著加大，土地整治難度不斷加大。

1.2 重實(shí)施，輕管理 上輪土地整治規(guī)劃側(cè)重于強(qiáng)調(diào)增加耕地?cái)?shù)量，補(bǔ)充耕地質(zhì)量雖然能達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，但與被占用耕地相比，質(zhì)量仍偏低。有些項(xiàng)目竣工初期各項(xiàng)工程尚能發(fā)揮作用，時(shí)間一久，道路兩旁防護(hù)林被損毀、水電設(shè)施被盜、溝渠堵塞、新增耕地撂荒等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，致使土地整治不能長期持續(xù)地造福當(dāng)?shù)匕傩铡?/p>

1.3 機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，技術(shù)服務(wù)支撐嚴(yán)重不足 土地整治工作涉及到土地資源、農(nóng)業(yè)、水利、規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保、房產(chǎn)、林園等多個(gè)行業(yè)，除了大量的具體業(yè)務(wù)外，更多的是要承擔(dān)組織協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)、宣傳培訓(xùn)、巡查督查、檢查考評等行政管理工作，而當(dāng)前土地整治技術(shù)服務(wù)支撐力量不足，機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，已嚴(yán)重制約了土地整治事業(yè)的發(fā)展。

1.4 社會(huì)對規(guī)劃實(shí)施的積極性不夠 沒能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界人士特別是農(nóng)民群眾參與到項(xiàng)目實(shí)施中來，對土地整治的宣傳動(dòng)員力度不夠。這樣不僅使廣大人民群眾對土地整治事業(yè)的了解不夠，起不到積極的推動(dòng)作用，甚至很多時(shí)候?qū)?xiàng)目的實(shí)施還會(huì)產(chǎn)生很多阻礙?？梢哉f，土地整治事業(yè)想要得到更好的可持續(xù)的發(fā)展，緊緊依靠政府部門，沒有廣大人民群眾的參與和推動(dòng)，難度是很大的。

1.5 規(guī)劃實(shí)施過程中監(jiān)管力度不夠 由于土地整治規(guī)劃實(shí)施的時(shí)間還不長，社會(huì)包括政府對整治規(guī)劃重要性的認(rèn)識(shí)還不深刻，缺少強(qiáng)有力且具體的法律保障和監(jiān)督機(jī)制，增加了制止違反規(guī)劃行為的難度。在實(shí)施過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃隨著實(shí)施項(xiàng)目用地需求而調(diào)整的現(xiàn)象，影響開發(fā)整理規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，也難以充分發(fā)揮土地整治規(guī)劃的統(tǒng)籌、監(jiān)管、控制的作用。

2 合肥市深入開展土地整治規(guī)劃的對策

2.1 通過立法明確土地整治規(guī)劃的定位 土地整治規(guī)劃應(yīng)是一項(xiàng)由政府牽頭、國土負(fù)責(zé)落實(shí)、各部門共同參與的工作，不僅僅是國土部門的工作。建議由政府出臺(tái)《土地整治規(guī)劃實(shí)施管理辦法》，進(jìn)一步明確各級土地整治規(guī)劃的地位，其中縣級土地整治規(guī)劃將成為土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)，未列入縣級土地整治規(guī)劃的土地整治項(xiàng)目，包括補(bǔ)充耕地、“三舊”改造、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡等一律不得立項(xiàng)。通過立法形式明確土地整治規(guī)劃的地位和作用，增強(qiáng)各級人民政府對土地整治規(guī)劃的重視程度，促使各級人民政府從本行政區(qū)域全域的角度綜合考量，規(guī)劃未來一定時(shí)期內(nèi)的土地綜合整治活動(dòng)，合理安排土地整治資金，促進(jìn)各項(xiàng)土地整治活動(dòng)有序?qū)嵤?/p>

2.2 科學(xué)確定土地整治的目標(biāo)任務(wù) 土地整治牽涉面廣，涉及利益主體眾多，要多方權(quán)衡。土地整治目標(biāo)，應(yīng)采取自上而下與自下而上相結(jié)合的方式來確定，應(yīng)基于本區(qū)域的土地利用現(xiàn)狀、土地整治潛力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用地需求、規(guī)劃期間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用地供需形勢、資金投入、政策紅利及群眾意愿等，并充分考慮項(xiàng)目實(shí)施周期、實(shí)施難度等因素綜合確定，尤其要考慮其中的資金投入能力及群眾意愿合理確定土地整治實(shí)施時(shí)序，以滿足地方實(shí)際需求及促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用為終極目標(biāo)，提高土地整治規(guī)劃的可實(shí)施性。

2.3 進(jìn)一步增強(qiáng)土地整治規(guī)劃的彈性 增強(qiáng)土地整治規(guī)劃的彈性，進(jìn)一步加強(qiáng)土地整治規(guī)劃指標(biāo)的差別化管理，將土地整治規(guī)劃指標(biāo)分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)；鑒于規(guī)劃布局的不可預(yù)測性，對于其中難以確定布局的土地整治類型如土地復(fù)墾，可在土地整治規(guī)劃數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行示意性表達(dá)。結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目選址及實(shí)施過程中可能存在的變動(dòng)，建議可劃定一定的彈性空間，如規(guī)劃布局落實(shí)大于規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，預(yù)留5%～10%的彈性空間用于規(guī)劃實(shí)施期間可能的布局調(diào)整。

2.4 完善激勵(lì)機(jī)制，從源頭上提高土地整治的積極性 綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法規(guī)等手段，促進(jìn)新增建設(shè)用地的外延擴(kuò)張向以存量建設(shè)用地挖潛的用地思路轉(zhuǎn)變，建立土地整治成效與年度計(jì)劃指標(biāo)分配、用地報(bào)批相掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，建立土地利用與土地整治、保護(hù)相掛鉤的用地機(jī)制，從源頭上增強(qiáng)地方各級人民政府開展土地整治的責(zé)任心和積極性，完善土地整治激勵(lì)機(jī)制。健全土地整治資金保障機(jī)制。按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、統(tǒng)籌安排”原則，整合各項(xiàng)涉農(nóng)資金全力投入土地整治，加大政府對“三舊”改造的財(cái)政支持力度，拓寬籌資渠道，設(shè)立“三舊”改造專項(xiàng)資金，綜合運(yùn)用社會(huì)資金及各項(xiàng)財(cái)政配套扶持資金共同投入建設(shè)用地整治。按照“誰投資、誰受益”的原則，建立政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會(huì)參與的投資機(jī)制，加快引進(jìn)社會(huì)資本參與土地整治項(xiàng)目，不斷推進(jìn)土地整治的產(chǎn)業(yè)化和社會(huì)化。

參考文獻(xiàn)

[1]劉彥隨，朱琳，李玉恒.轉(zhuǎn)型期農(nóng)村土地整治的基礎(chǔ)理論與模式探析[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2012（6）.

[2]邱杰，劉琳，郭義強(qiáng)，等.我國土地整治研究動(dòng)態(tài)與發(fā)展趨勢[J].貴州農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013（8）.

[3]江國遜，沈山.空心化村莊研究進(jìn)展與展望[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011（15）.

[4]楊丙軍.建設(shè)我國農(nóng)村土地整理制度體系的思考[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2012（3）. （責(zé)編：徐煥斗）