摘 要 黨的十八屆四中全會通過的全面推進依法治國決定明確提出，檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關有違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。這標志著檢察機關除訴訟監(jiān)督外，還將針對行政執(zhí)法不作為和亂作為加強檢察監(jiān)督。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，不但有利于保障人民群眾利益免受違法侵害，還有利于提高行政執(zhí)法的權威，節(jié)約行政執(zhí)法成本，更有利于樹立人民群眾建設法治國家的信心。我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在探索中前行，取得了一些成績，也面臨了困境。本文結合行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀、分析存在的困境，尋求破解行政執(zhí)法檢察監(jiān)督困境之道，助執(zhí)法檢察監(jiān)督健康、持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞 行政執(zhí)法 檢察監(jiān)督 困境 破解

作者簡介：張小玉，浙江省嘉善縣人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.332

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關對行政機關的執(zhí)法行為的合法性進行的監(jiān)督，解決行政不作為、亂作為等問題。在全面推進依法治國的新常態(tài)下，全國各地檢察機關對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督開展了諸多積極的探索。

（一）運用多種手段開展檢察監(jiān)督，督促行政機關依法行政

各地檢察機關除了對不作為、亂作為的行政機關發(fā)檢察建議予以監(jiān)督、督促外，河南省各級檢察機關逐步探索出了緊密結合抗訴業(yè)務開展行政執(zhí)法監(jiān)督的“淮濱模式”、緊密圍繞公共利益開展監(jiān)督的“南陽模式”以及全面對行政執(zhí)法行為開展監(jiān)督的“賓陽模式”，他們根據(jù)本地情況，分別走出了對行政執(zhí)法進行監(jiān)督的不同探索路徑，并恰當運用檢察建議、糾正違法、公益訴訟等方式對違法行政行為進行監(jiān)督。 2014年10月，貴州省畢節(jié)市金沙縣人民檢察院首次以行政公益訴訟原告的身份對該縣環(huán)保局因未對逾期不繳納排污費的企業(yè)進行處罰提起訴訟。

（二）積極推動制定相關規(guī)范性文件，為監(jiān)督工作奠定了初步的依據(jù)

在開展具體個案執(zhí)法檢察監(jiān)督的基礎上，各檢察機關積極總結辦案經(jīng)驗，推動規(guī)范性文件的制定。2011年2月，寧夏自治區(qū)人民政府、自治區(qū)人民檢察院制定了《寧夏回族自治區(qū)行政執(zhí)法工作與檢察監(jiān)督工作相銜接的若干規(guī)定》。2011年，遼寧省遼陽市宏偉區(qū)同本區(qū)相關行政單位聯(lián)合簽署了《遼陽市宏偉區(qū)人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督工作意見》。2015年，內(nèi)蒙古豐鎮(zhèn)市人民政府與豐鎮(zhèn)市人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關于建立行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督相銜接機制的實施意見》。2016年4月，最高人民檢察院發(fā)布了《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》。諸多相關規(guī)范性文件的制定為全國統(tǒng)一的、更高位階的行政執(zhí)法監(jiān)督立法積累了豐富的經(jīng)驗。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的困境

檢察機關立足檢察職能，積極探索開展行政執(zhí)法監(jiān)督，切實保障了公民合法權益、維護了國家和集體利益，提升了行政機關的公共管理水平。但我們應該清醒地看到行政執(zhí)法檢察監(jiān)督目前面臨的困境。

（一）相關法律規(guī)范不足，是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作陷入困境的根本原因

可操作性的相關法律規(guī)定仍不足，《憲法》、《人民檢察院組織法》只是原則性規(guī)定檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，《行政訴訟法》、《民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》、《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》等只是規(guī)定檢察機關在行政訴訟時對法院、行政機關的監(jiān)督。目前還沒有統(tǒng)一的、可操作性的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法，監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式等都是沒有法律相關規(guī)定的，這就導致了檢察機關履行行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權先天不足，尤其是基層檢察機關在實際操作中略顯底氣不足，監(jiān)督權威性不夠，監(jiān)督效果也因此大打折扣。

（二）行政權力壁壘是導致檢察監(jiān)督力不從心的主要原因

當前，行政機關受地方保護主義與部門狹隘利益的驅動，權力意識扭曲，依法行政意識淡薄，忽視執(zhí)法程序，對檢察監(jiān)督工作心存顧慮，認為檢察機關的監(jiān)督會掣肘執(zhí)法，同時也擔心自身的執(zhí)法行為經(jīng)不起檢察機關專門的司法監(jiān)督。不少行政執(zhí)法機關常常消極接受檢察機關的監(jiān)督，甚至抵觸或者拒絕監(jiān)督。面對行政違法行為，檢察機關發(fā)出的檢察建議往往得不到應有的回復，因為缺乏相應的強制措施手段，對此，檢察機關只好對監(jiān)督事項、監(jiān)督結果等與被監(jiān)督機關妥協(xié)換取被監(jiān)督機關的認可與接受。在落實整改建議方面，有的行政機關重視不夠、敷衍了事。

（三）線索來源狹窄是制約行政執(zhí)法檢察監(jiān)督持續(xù)發(fā)展的一個現(xiàn)實原因

目前，行政執(zhí)法監(jiān)督的線索來源主要有：檢察干警在辦案中發(fā)現(xiàn)、自行發(fā)現(xiàn)或自偵部門、公訴部門、控申部門移送。普通民眾對檢察機關的這項職能知之甚少，行政執(zhí)法相對人主動向檢察機關申請要去監(jiān)督的線索非常少。一些認為受到行政違法侵害的當事人通常信訪或者尋求媒體曝光也不會想到檢察機關申請監(jiān)督。檢察機關對行政執(zhí)法監(jiān)督個案的宣傳有限也導致了相關線索來源不足。

（四）行政檢察辦案力量單薄也是行政執(zhí)法監(jiān)督乏力的一個重要原因

檢察機關面臨著“案多人少”的矛盾，大部分檢察機關都沒有單獨設立行政檢察部門，而是與民事檢察一并設立為民事行政檢察部門（簡稱，民行部門），大多數(shù)基層檢察機關的民行部門只有2-3名干警，要面對各領域各行業(yè)的行政機關與人數(shù)眾多的執(zhí)法人員，而且很多行政執(zhí)法具有很強的專業(yè)性與技術性，檢察監(jiān)督力量單薄就不言而喻了。部分檢察機關對民行工作認識不到位，認為檢察機關的主業(yè)在刑事案件，民行工作只是副業(yè)。

三、 行政執(zhí)法檢察監(jiān)督困境破解

破解行政執(zhí)法監(jiān)督困境，應多措并舉，多策并施，共同推進行政執(zhí)法監(jiān)督工作健康、持續(xù)、規(guī)范化發(fā)展。

（一）抓住司法體制改革的契機，推動完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督立法

2014年以來，司法體制改革在全國范圍內(nèi)展開，中央頂層設計已建立，司法改革的完成之時很多相關法律必然會新立或修改。規(guī)范和完善檢察權必然會成為未來司法改革與立法的趨勢，檢察機關應利用好這個時機，積極推動行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法，明確檢察監(jiān)督的事項、監(jiān)督的方式、監(jiān)督后果、監(jiān)督程序等，使得這項工作有明確的、具有操作性的法律依據(jù)。最重要的是通過立法賦予檢察機關相關強制措施制約行政機關不理睬、不答復、不落實監(jiān)督事項。從而在立法上解決行政執(zhí)法檢察監(jiān)督缺陷，保障監(jiān)督的剛性與權威性。

（二）擴大監(jiān)督宣傳，暢通線索來源渠道

檢察機關要積極宣傳監(jiān)督的個案，通過電視媒體、微博等將監(jiān)督的過程、監(jiān)督的效果向社會，多角度、廣范圍宣傳，擴大監(jiān)督的影響力，提高民眾知曉度，使民眾了解、熟悉檢察機關的此項職能，暢通監(jiān)督線索來源，使檢察監(jiān)督工作依靠人民、為了人民。民行干警還應提高監(jiān)督的敏覺度，深挖行政申訴案件、人們熱議事項、社會曝光事件中行政機關不作為、亂作為線索，依職權積極開展監(jiān)督，獲取社會關注度。

（三）整合檢察內(nèi)部資源，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督的嚴肅性

司法實踐證明，行政不作為、亂作為背后往往與失職、瀆職等行為密切相關，檢察機關在履行行政執(zhí)法監(jiān)督職能時，應整合檢察系統(tǒng)民行、控申、自偵各職能部門，優(yōu)化資源，互通信息，互為支撐，將民行檢察工作與職務犯罪偵查工作統(tǒng)籌辦理。檢察機關在履行監(jiān)督案件時，如遇行政機關或個別工作人為設置監(jiān)督障礙的，辦案干警應明確向其說明利害，切實實現(xiàn)增強監(jiān)督力度，提高監(jiān)督效果。對尚未構成犯罪的重大違法違規(guī)事項，檢察機關應結合具體情況，向相關組織人事部門或紀律監(jiān)察提請行政處分或紀律處分，確保監(jiān)督的剛性。

（四）完善隊伍建設，提高監(jiān)督水平

行政執(zhí)法涉及日常經(jīng)濟社會生活的方方面面，具有領域廣、專業(yè)性強等特點。民行檢察干警不但要熟練掌握《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》、《行政復議法》等一般行政法律法規(guī)，也要深入學習教育、民政、衛(wèi)生、統(tǒng)計、財政、海關、人事、土地、交通等方面的管理活動的法律、法規(guī)。民行檢察干警必須深挖自身潛力，自覺形成主動學習的意識，不斷地提高監(jiān)督能力與水平，各級檢察機關應重視民行檢察工作，積極支持各地特色監(jiān)督工作交流、學習與研討，取眾人之長，以高質量、專業(yè)化的法律知識精準監(jiān)督，獲得被監(jiān)督機關認可，獲得人民支持。

注釋：

喬耀強.行政執(zhí)法行為檢察.中國檢察官.2006（12）.

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