摘 要 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，行政體制改革不可避免的出現(xiàn)了一些遺留問題以及新問題，為此，十八屆三中全會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行全面深入的改革。本文以生態(tài)學(xué)視角為切入點(diǎn)，通過對(duì)行政體制改革歷程的回顧，運(yùn)用生態(tài)學(xué)思維與知識(shí)作出分析，認(rèn)為我們應(yīng)該從凈化源頭與終端開始，本著深入根部的原則，以實(shí)現(xiàn)深化改革與發(fā)展。

關(guān)鍵詞 行政體制 改革 生態(tài)學(xué)

作者簡(jiǎn)介：?jiǎn)午?，中共中央黨校研究生院碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.347

世界上任何一種行政體制都不可能是完美無缺的，即使歷經(jīng)改革的完善，其體制自身運(yùn)行過程中也會(huì)不斷產(chǎn)生新的矛盾和問題。也正因此，行政體制改革才會(huì)作為一個(gè)常提常新的研究專題而存在。時(shí)代的發(fā)展、環(huán)境的變遷，使每一種行政模式都會(huì)因受到來自外部和內(nèi)部的阻力而陷入困境，走出困境的唯一辦法就是進(jìn)行自身的改革。本文將從生態(tài)學(xué)的視角來對(duì)我國(guó)行政體制改革做具體的探析。

一、行政體制改革歷程回顧

研究行政體制改革的背景和歷程，是深化行政體制改革的前提條件之一，只有如此，才能準(zhǔn)確把握我國(guó)行政體制改革的定位、方向和趨勢(shì)。

（一）我國(guó)行政體制改革背景

隨著全球化趨勢(shì)的逐步蔓延，全球化所帶來的各國(guó)綜合國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)，來自發(fā)達(dá)國(guó)家的示范性壓力，以及在國(guó)際環(huán)境中需要扮演的角色要求，使得政府原有的組織模式已無法再維持其自身良好的運(yùn)行。隨著人民生活水平的進(jìn)一步提高，人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求也對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的行政體制提出了挑戰(zhàn)。

為改善政府管理質(zhì)量，提升政府管理水平，我國(guó)于1978年正式拉開了包括行政體制改革在內(nèi)的改革開放的序幕。1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》、1992年鄧小平同志的南方談話等歷次重要會(huì)議，使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷地發(fā)生著變化，為適應(yīng)這種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，我國(guó)行政體制改革也必然需要不斷的進(jìn)行發(fā)展完善，而這也正好符合上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求。

除了受到外界環(huán)境的影響之外，行政體制自我完善與發(fā)展的需要也是促使行政體制不斷進(jìn)行改革的原因之一。

（二）我國(guó)行政體制發(fā)展歷程

改革開放以來，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了六輪行政體制改革，分為三個(gè)階段，目前第七輪改革已經(jīng)啟動(dòng)。第一階段（1982-1992），主要是對(duì)機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量的精簡(jiǎn)。第二階段（1993-2002），主要是圍繞構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行政府職能調(diào)整，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，政府職能定位逐步清晰。第三階段（2003至今），重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。

1982年針對(duì)行政體制中機(jī)構(gòu)浮腫，人員效率低下等問題，主要進(jìn)行了機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)。1988年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》正式提出政府職能轉(zhuǎn)變。1993年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》旨在建立有中國(guó)特色的、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制。1998年進(jìn)行了新中國(guó)成立之后規(guī)模最大的一次行政體制改革。2003年的改革，以轉(zhuǎn)變政府職能來提高行政效能。2008年的改革，第一次啟用了大部制改革的形式，解決了當(dāng)時(shí)存在的亟待解決的難題。2013年再一次強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，為深化行政體制改革進(jìn)行了一系列的部署。

二、行政體制改革的生態(tài)化分析

（一）理論內(nèi)涵

1.行政體制。行政體制是指管理國(guó)家行政事物的政府機(jī)關(guān)的設(shè)置與運(yùn)行等各種制度的總稱，是政治體制的重要組成部分。 行政體制是制度化的行政關(guān)系及其相關(guān)的政治關(guān)系，是有關(guān)行政的“體”（行政主體、行政客體和有關(guān)政治主體及其基本關(guān)系）和“制”（相關(guān)基本制度）的總和。

2.行政體制改革。行政體制改革是對(duì)行政體制進(jìn)行改革，以適應(yīng)時(shí)代的要求和挑戰(zhàn)，從而達(dá)到增強(qiáng)行政組織效能目的的活動(dòng)。也就是行政體制改革本質(zhì)上是一種活動(dòng)，活動(dòng)目的是提高行政效能，活動(dòng)手段是改變和符合要求的行政體制。

（二）理論基礎(chǔ)

1.新公共管理理論。新公共管理運(yùn)動(dòng)興起于20世紀(jì)70年代，是一種以管理主義為取向的公共管理新模式，有別于公共行政，并足以被稱為“一種新的典范”。新公共管理主張?jiān)谡芾碇羞\(yùn)用企業(yè)化的管理方法來提高行政效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過民營(yíng)化、市場(chǎng)化的方式降低公共行政成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來改善行政績(jī)效，關(guān)注的焦點(diǎn)也由過程轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果，并要求管理者為結(jié)果的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

2.生態(tài)學(xué)。生態(tài)學(xué)是指以生態(tài)為研究客體的科學(xué)，而生態(tài)則是指生命物質(zhì)與其環(huán)境所形成的結(jié)構(gòu)以及這種結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出來的功能關(guān)系。英國(guó)生態(tài)學(xué)家坦斯利認(rèn)為，生態(tài)系統(tǒng)是指自然界中的生命系統(tǒng)與其環(huán)境系統(tǒng)在特定時(shí)空的有機(jī)結(jié)合。因此，我們不能脫離環(huán)境談生命，二者是相互融合的一個(gè)整體，行政體制改革也是如此。

（三）生態(tài)化分析

1.目標(biāo)。黨的十七屆二中全會(huì)中提出：“深化行政管體制改革的總目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制?！?黨的十八屆二中全會(huì)中提出：“行政體制改革應(yīng)以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，并在各具體方面作出重大部署?！?十八屆三中全會(huì)就行政體制改革提出了許多明確要求，強(qiáng)調(diào)要加快轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

2.環(huán)境制約。陳舊的思想觀念。古代幾千年的集權(quán)政治、建國(guó)初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，使得我國(guó)在社會(huì)治理方面，深受官本位思想的制約束縛，相對(duì)的民本位思想剛剛形成不久，仍處于劣勢(shì)。 行政觀念的轉(zhuǎn)變是改革的最大難點(diǎn)，同時(shí)又是行政體制改革的前提條件。

傳統(tǒng)的行政管理方式。隨著信息化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的到來，傳統(tǒng)的行政管理方式已不能夠適應(yīng)環(huán)境的要求，不能滿足公眾多樣化、個(gè)性化的需求。

現(xiàn)有的內(nèi)外部環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境，政府在行政體制改革中所扮演的角色，也間接的決定著我國(guó)行政體制改革必然會(huì)面臨著改革動(dòng)力不足的困境。同時(shí)，行政權(quán)力的自由裁量權(quán)過大以及監(jiān)督和制約的缺乏，因此而產(chǎn)生的一些既得利益集團(tuán)，成為了行政體制改革進(jìn)程中最大的阻力。外部環(huán)境，改革開放以來，已經(jīng)進(jìn)行了六次行政體制改革，第七次也正在進(jìn)行中，但是成果并不顯著，效果也不夠明顯，使得公眾對(duì)改革的信心不足。改革未能得到公眾輿論的支持。公眾對(duì)慣有模式和習(xí)慣的依賴性，也成為了行政體制改革的又一大阻力。一般而言，改革是破舊立新，改革往往會(huì)帶來一些新事物，產(chǎn)生一些新觀念，在尚未接受這些新事物、新觀念的情況下，公眾很難對(duì)改革進(jìn)行支持。

3.自身努力。目前來說，深化行政體制改革、實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變要求我們：做到簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的協(xié)調(diào)同步推進(jìn)。做到加快建設(shè)與我國(guó)國(guó)情相符的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，以期更好的實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府治理能力的現(xiàn)代化。

轉(zhuǎn)變政府職能。行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，而轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵是對(duì)政府部門權(quán)限進(jìn)行合理設(shè)定，恰當(dāng)合理的將非政府核心職能劃出，實(shí)現(xiàn)政府自身職能的回歸。加強(qiáng)宏觀調(diào)控部門的建設(shè)，為社會(huì)的發(fā)展提供更加自由的空間。

繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)改革的核心是簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)政放權(quán)不僅可以釋放改革紅利，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)活力，而且還可以在一定程度上為公眾提供方便。比如，簡(jiǎn)政放權(quán)中的行政審批制度改革包括，減少審批事項(xiàng)，并聯(lián)審批，網(wǎng)上審批等，以此實(shí)現(xiàn)行政審批制度的改革。

創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。行政管理方式的創(chuàng)新也是政府形象的創(chuàng)新，掌握先進(jìn)的行政管理方式，即在公眾中樹立起高效、反應(yīng)靈敏的政府形象。當(dāng)前，電子政府和政府網(wǎng)絡(luò)化已成為一個(gè)國(guó)家行政管理發(fā)達(dá)程度和政府發(fā)展程度的重要標(biāo)志。美國(guó)是電子政府的先行者，美國(guó)政府的電子政務(wù)不僅僅作為提高行政效率的手段，同時(shí)也是贏得公眾信任、為政府形象加分的工具。創(chuàng)新行政管理方式，必須以政策或規(guī)定的形式推行，只有保證了這條路徑的暢通，政策的推行實(shí)施才會(huì)順利，創(chuàng)新行政管理方式需要環(huán)境的支持，參與單位的支持，上級(jí)下級(jí)單位的支持，如果任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)堵塞，政策也執(zhí)行不下去。

三、行政體制改革的生態(tài)化啟示

（一）凈化源頭終端

把握好入口和出口，從源頭和終端處凈化我國(guó)行政體制改革中的各參與要素。只有這樣，才能從根本上解決問題。

1.參與要素。行政主體，是指依法行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)，包括依法接受行政機(jī)關(guān)委托行駛行政權(quán)的其他組織。也可指行政職位或者行政人員，以及行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)的組成與產(chǎn)生的問題。 簡(jiǎn)單來講，行政主體指行政機(jī)構(gòu)和行政人員。

行政客體，是指行政主體的作用對(duì)象，包括經(jīng)濟(jì)性、政治性等教科文組織和公民。經(jīng)濟(jì)性組織包括一切以贏利為目的的組織。社會(huì)性組織包括一切以非盈利為目的的組織。政治性組織包括一切以政權(quán)或政治性權(quán)力為目的的組織。公民則是政府行政活動(dòng)的最大量的行為對(duì)象。簡(jiǎn)單來講，行政客體包括各類非行政組織和公民。

經(jīng)濟(jì)要素，里格斯所認(rèn)為的經(jīng)濟(jì)要素主要指社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制及生產(chǎn)力的發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)要素與行政體制之間的有著千絲萬縷的聯(lián)系，是影響行政體制改革的重要要素之一。

政治要素，行政體制改革作為政治體制改革的重要組成部分，意味著政治要素在行政體制中所起到的重要作用。一方面政治要素決定了行政體制的性質(zhì)和運(yùn)行方向，另一方面行政體制的完善也可以為政治體制的鞏固與發(fā)展提供支持。

2.對(duì)參與要素的控制。生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展需要維持各要素之間的動(dòng)態(tài)平衡，有了這種動(dòng)態(tài)平衡的生態(tài)系統(tǒng)才是健康的，可持續(xù)的。

對(duì)主體進(jìn)行審核、監(jiān)督。主體在整個(gè)行政生態(tài)系統(tǒng)中肩負(fù)著舉足輕重的作用，就目前現(xiàn)狀以及實(shí)際需要來說，主體在執(zhí)行行政行為的時(shí)候，一般具有相對(duì)的獨(dú)立性，這也就更加需要我們來運(yùn)用制度或者規(guī)定來對(duì)其進(jìn)行行為的審核以及行動(dòng)的監(jiān)督。只有在最大程度上保證主體行為的公平公正性，才能為整個(gè)行政生態(tài)系統(tǒng)的健康運(yùn)行提供保障。

對(duì)客體行為進(jìn)行約束?？腕w在行政過程中也是可以起到一定程度的作用的，比如行政過程中的民眾參與。雖然我們應(yīng)該確保民眾參與的權(quán)力，但是出于民眾的不專業(yè)性以及利己性的考慮，我們更加應(yīng)該在行政過程中對(duì)于客體的行為進(jìn)行相應(yīng)的約束，以保證民眾參與自由的基礎(chǔ)之上也能為行政過程的順利運(yùn)行提供保障。

保持相關(guān)要素的靈活力。相關(guān)要素對(duì)于行政體制改革提供了外環(huán)境上的保障，也正是這些相關(guān)要素的存在決定了我國(guó)行政體制改革的特殊性以及長(zhǎng)期復(fù)雜性，政府需要提高對(duì)相關(guān)要素的重視程度，盡量放寬對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的硬性要求，給我國(guó)行政體制改革提供一個(gè)更好的更寬松的環(huán)境，政治上給予支持，經(jīng)濟(jì)上做出讓步，相信可以為行政體制改革取得更好的效果提供條件和可能。

（二）深入根部、提供保障

要以系統(tǒng)性、循環(huán)性的眼光來看待我國(guó)行政體制改革，改革中切不可陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的誤區(qū)。

1.系統(tǒng)性。首先，從外部環(huán)境來說，目標(biāo)的制定要根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制的要求，目標(biāo)的完成要朝著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的方向，目標(biāo)的成果要更多的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展。要緊密結(jié)合并適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革對(duì)于行政體制改革所提出的要求，行政體制改革的成果是為了更好的發(fā)展政治經(jīng)濟(jì)，所以改革應(yīng)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，以促進(jìn)人民民主為動(dòng)力。其次，從內(nèi)部環(huán)境來說，行政體制改革不僅要順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，積極推動(dòng)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，更要為了自身更加適應(yīng)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的要求，注重其自身內(nèi)部的變革，致力于行政能力的提升、行政質(zhì)量的改善和行政效率的提高。

2.循環(huán)性。首先，從外部循環(huán)來說，眾所周知，政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，需要先進(jìn)行相應(yīng)的政治體制改革。行政體制的改革是政治體制改革中的重要組成部分，政治體制改革的策略和成果需要行政體制來具體實(shí)施，同時(shí)行政體制改革又是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵，可直接影響并帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。至此，三者構(gòu)成了一個(gè)環(huán)形密閉式的相互關(guān)系。任何一個(gè)環(huán)節(jié)速度的提高和質(zhì)量的改善都會(huì)帶動(dòng)另外兩個(gè)的發(fā)展，同樣的，任何一個(gè)環(huán)節(jié)速度的滯后和質(zhì)量的惡化也都會(huì)累及另外兩個(gè)的發(fā)展。其次，從內(nèi)部循環(huán)來說，行政體制中的各個(gè)具體制度之間應(yīng)該是相互促進(jìn)、相互影響、相互制約的。比如，行政審批制度改革就可以在某些方面減輕行政執(zhí)法體制改革的壓力。

（三）深化改革，實(shí)現(xiàn)發(fā)展

1.順應(yīng)改革規(guī)律，確保改革之路暢通。首先，順應(yīng)行政體制發(fā)展和改革的規(guī)律。注重頂層設(shè)計(jì)，因?yàn)橹袊?guó)政治政府系統(tǒng)的細(xì)枝末節(jié)過于復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此，從頂層做起，一級(jí)一級(jí)下放，循序漸進(jìn)的轉(zhuǎn)變政府職能，改革行政體制。

其次，確保（中央→地方→基層→民眾→中央）這條循環(huán)路徑通行的暢通。生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)包括形態(tài)結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)。形態(tài)結(jié)構(gòu)是指群落結(jié)構(gòu)，功能結(jié)構(gòu)是指系統(tǒng)內(nèi)的生物成分之間通過食物網(wǎng)或食物鏈構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。同樣的，行政體制的形態(tài)結(jié)構(gòu)就是構(gòu)成行政體制的各個(gè)部門組織，而功能結(jié)構(gòu)就是維持體制運(yùn)轉(zhuǎn)的中央與民眾之間的這條可循環(huán)的路徑通道。

2.堅(jiān)持可持續(xù)的行政戰(zhàn)略，推進(jìn)行政體制改革的綠色化、生態(tài)化發(fā)展。首先，統(tǒng)籌兼顧，堅(jiān)持可持續(xù)的行政戰(zhàn)略。政府行政必須樹立科學(xué)的發(fā)展觀，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；政治發(fā)展方面，強(qiáng)調(diào)科學(xué)合理的公民參與，以保障政治的穩(wěn)定與發(fā)展；社會(huì)發(fā)展方面，強(qiáng)調(diào)以滿足人的需要為先，健全社會(huì)保障體系；文化發(fā)展方面，強(qiáng)調(diào)人的全面可持續(xù)的發(fā)展。 可持續(xù)的行政戰(zhàn)略也就是以人為本的行政戰(zhàn)略，一切為了群眾，一切依靠群眾，可持續(xù)的行政戰(zhàn)略也就是注重長(zhǎng)遠(yuǎn)的行政戰(zhàn)略，一切以長(zhǎng)期利益、整體利益為重。

其次，實(shí)現(xiàn)行政體制改革的綠色化、生態(tài)化發(fā)展。綠色化，2015年3月24日首次在中央政治局會(huì)議上提出。作為一種價(jià)值取向，綠色化已經(jīng)貫徹融入到行政體制改革之中，主要通過降低行政成本，提高政府效能等途徑實(shí)現(xiàn)。生態(tài)化，把握行政體制的發(fā)展方向，控制行政體制的發(fā)展戰(zhàn)略，才能實(shí)現(xiàn)行政體制改革的良性發(fā)展，也就才能實(shí)現(xiàn)行政體制改革的生態(tài)化發(fā)展。

注釋：

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