王海英
近來,學(xué)前教育的熱點事件將社會輿論的焦點和社會公眾的神經(jīng)再次聚焦民辦幼兒園,聚焦他們的生態(tài)環(huán)境。在民辦幼兒園逐步實行營利性和非營利性分類改革的背景下,民辦幼兒園如何堅守教育的公益性,堅守兒童發(fā)展為本的專業(yè)理念,顯得尤其迫切。一方面,廣大新聞媒體要避免引發(fā)“—人生病、全民吃藥”這種對廣大幼兒園教師的“污名化效應(yīng)”;另一方面,各級政府要積極行動起來采取多種措施促進(jìn)民辦幼兒園的健康發(fā)展。
當(dāng)前民辦幼兒園發(fā)展中的突出問題
民辦幼兒同是我國學(xué)前教育的重要組成部分,在歷史和當(dāng)下都為減輕政府負(fù)擔(dān)、擴(kuò)大家長的選擇性機(jī)會、保障幼兒受教育權(quán)等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。隨著民辦幼兒園數(shù)量和規(guī)模的不斷擴(kuò)大,民辦幼兒園中的各種問題不斷凸顯來,造成了社會公眾對學(xué)前教育的認(rèn)識性偏差。
1.民辦園數(shù)量占比超65%,民辦園在園幼兒占比超55%
據(jù)2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報,2016年在園兒童(包括附設(shè)班)4413.86萬人,其中就讀于民辦園的兒童2437.66萬人;全國共有幼兒園23.98萬所,其中民辦幼兒園達(dá)15.42萬所。在學(xué)前教育領(lǐng)域,民辦園占據(jù)了我國幼兒園總數(shù)的半壁江山還多,并承擔(dān)了一半以上在同幼兒的保教任務(wù)。
2. 52%以上的民辦園舉辦者傾向于選擇營利性民辦園
為了準(zhǔn)確地掌握輿情,了解分類改革背景下民辦園舉辦者的選擇意向,《我國非營利性民辦園制度建設(shè)研究》課題組設(shè)計了一份信息詳細(xì)的問卷,試圖支持民辦園舉辦者在信息透明的前提下進(jìn)行理性選擇。根據(jù)目的性抽樣原則,課題組抽取了山東、浙江、江蘇、河北、河南、湖南、四川、貴州、遼寧九省共2371個樣本。統(tǒng)計結(jié)果發(fā)現(xiàn),民辦園舉辦者中選擇營利性的占52.17%,選擇非營利性的占47. 83%。遼寧省、貴州省的樣本中,選擇營利性民辦園的高達(dá)58%以上。
3.絕大多數(shù)民辦園既想非營利又想合理回報
在老民促法背景下,民辦園雖然登記為民辦非企業(yè)單位,屬于非營利性法人,但其舉辦者卻能以“合理同報”的名義分配辦學(xué)收益。在新民促法的背景下,不少民辦園舉辦者一方面希望繼續(xù)享受非營利性民辦園所帶來的各種優(yōu)惠和扶持政策,另一方面又希望保留出資財產(chǎn)的所有權(quán),不愿放棄原有的合理同報。這種試圖占著兩頭好的心態(tài)勢必在一定程度上影響分類改革的順利進(jìn)行,影響非營利性民辦園扶持政策和監(jiān)管政策的落實到位。
4.資本市場介入與擴(kuò)張學(xué)前教育速度迅猛
資本在學(xué)前教育領(lǐng)域的擴(kuò)張分為兩種形式:一是學(xué)前教育領(lǐng)域內(nèi)的收購、并購、加盟,譬如“直營園+加盟園”發(fā)展模式。二是上市公司跨界學(xué)前教育領(lǐng)域,現(xiàn)已有多家上市公司分別從幼兒園運(yùn)營、幼兒教育內(nèi)容及產(chǎn)品等多個角度進(jìn)行布局。
在教育資產(chǎn)證券化的背景下,資本進(jìn)軍學(xué)前教育容易產(chǎn)生以下風(fēng)險:第一,對賭協(xié)議下的規(guī)模擴(kuò)張;第二,資本逐利下的質(zhì)量忽視;第三,表面繁榮下的巨額債務(wù);第四,資本壟斷下的調(diào)控乏力;第五,違規(guī)操作下的問責(zé)缺失等。
面對民辦幼兒園發(fā)展中的諸多問題,政府必須強(qiáng)化分類管理,落實差別化扶持措施,確保民辦幼兒園舉辦者的理性選擇,保障民辦教育分類改革穩(wěn)步推進(jìn),保障學(xué)前教育的公益屬性不受傷害。
積極鼓勵和大力扶持非營利性民辦園
在新民促法背景下,舉辦者的辦園方式從原來的四分法變成了兩分法,即捐資辦園與投資辦園。在國家層面,政策的導(dǎo)向是積極鼓勵與大力支持非營利性民辦園。然而,如何保障非營利性民辦園成為大多數(shù),政府的扶持政策是關(guān)鍵。一些省份已經(jīng)出臺的相關(guān)文件中對各項扶持性政策的細(xì)化不夠,存在較大的模糊空間,這會在一定程度上影響舉辦者的選擇??傮w而言,要細(xì)化以下扶持辦法:
1.創(chuàng)新非營利性民辦園的激勵措施
政府激勵非營利性民辦園的方式包括三方面:獎勵、表彰及稅收優(yōu)惠。第一,獎勵措施。各級人民政府給予非營利性民辦園舉辦者的獎勵包括現(xiàn)金獎勵、物質(zhì)獎勱及機(jī)會獎勵。第二,通報表彰。對捐資辦園的舉辦者,各級政府除了進(jìn)行直接的物質(zhì)獎勵外,也可以進(jìn)行精神獎勵,如給予通報表揚(yáng)、授予榮譽(yù)稱號等,提升捐資者的社會聲望,增進(jìn)企業(yè)產(chǎn)品的品牌美譽(yù)度。第三,稅收優(yōu)惠。按照現(xiàn)行稅收法律和相關(guān)法規(guī)規(guī)定,各級政府對企業(yè)、個人、社會組織的捐資行為實行稅收優(yōu)惠政策。
2.操作化非營利性民辦園的八項扶持制度
在新民促法和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱國發(fā)[2016]81號文件)中提出了八項扶持制度、七項扶持措施,尤其是財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融信貸、土地優(yōu)惠等。為了更好地激勵舉辦非營利性民辦園,各級政府要落實這些扶持制度,采用組合拳的方式激勵舉辦者選擇非營利性民辦園。省級政府在制定區(qū)域范圍內(nèi)的扶持措施時,更要將財政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、流程和稅收優(yōu)惠的力度、操作方案以及土地優(yōu)惠的具體辦法、替代措施等進(jìn)行詳細(xì)說明,使舉辦者看得清、看得見扶持方向與扶持力度,理性決策。
3.細(xì)化終止辦園的補(bǔ)償獎勵
國發(fā)[2016] 81號文件第十條規(guī)定:2016年11月7日《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改(中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法)的決定》公布前設(shè)立的民辦學(xué)校,選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的,終止時,民辦學(xué)校的財產(chǎn)依法清償后有剩余的,按照國家有關(guān)規(guī)定給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎勵,其余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué);具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。
各地政府在制定省級配套文件時,要特別重視民辦幼兒園的歷史性貢獻(xiàn),可采取老人老辦法保護(hù)舉辦者在老民促法背景下的收益預(yù)期,從根本上保護(hù)社會力量捐資辦園的積極性。如果地方政策在先期民辦園的終止補(bǔ)償上語焉不詳,會在一定程度上傷害舉辦者捐資辦園的積極性。
加強(qiáng)政策引導(dǎo),確保營利性民辦園關(guān)注社會效益
在分類改革背景下,營利性民辦同成為一種合法的選擇,但新民促法和國發(fā)[2016] 81號文件都明確了國家在發(fā)展民辦學(xué)校上的基本導(dǎo)向,即積極鼓勵與大力扶持非營利性民辦園,且國發(fā)[2016]81號文件第二條規(guī)定:堅持教育的公益屬性,無論是非營利性民辦學(xué)校還是營利性民辦學(xué)校都要始終把社會效益放在首位。這意味著,盡管法律層面確定了營利性民辦園的合法性,但并不表明營利性民辦同可以只追求經(jīng)濟(jì)效益而無視社會效益。目前,學(xué)前教育仍是國民教育體系的薄弱環(huán)節(jié),仍然面臨著迫切的“入園難”“入園貴”問題,各級政府要通過政策引導(dǎo)營利性民辦園關(guān)注教育的公益性,把社會效益放在第一位。
1.加快學(xué)前教育立法,強(qiáng)化現(xiàn)有法律執(zhí)行
民辦園的各種發(fā)展問題往往是法律缺失、法規(guī)執(zhí)行不力的結(jié)果。在分類改革的新民促法背景下,要不斷地重塑法律的權(quán)威,強(qiáng)化營利性民辦園的法人財產(chǎn)權(quán)、法人治理結(jié)構(gòu)、信息公示制度,嚴(yán)格限定“法無禁止即可行”的合理邊界,采取嚴(yán)厲懲罰的方式應(yīng)對營利性民辦園的唯經(jīng)濟(jì)效益行為,將資本的沖動限制在合理的范圍內(nèi)。同時,政府要用激勵企業(yè)的方式激勵營利性民辦園的舉辦者承擔(dān)社會責(zé)任,分擔(dān)政府困難。
2.建立資本集團(tuán)進(jìn)入學(xué)前教育雙向準(zhǔn)入機(jī)制
強(qiáng)化營利性民辦園對社會效益的關(guān)注,不能僅僅靠舉辦者的良心與自覺,更要靠法律的約束力、一系列政策的限制或激勵措施,建立起資本集團(tuán)進(jìn)軍學(xué)前教育領(lǐng)域的雙向準(zhǔn)人機(jī)制。
首先,建立資本集剛進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域的準(zhǔn)人機(jī)制。鑒于目前公益普惠性學(xué)前教育資源相對不足,政府在審批營利性民辦園資格和資本收購并購行為時,要特別關(guān)注一些限定范圍。譬如,限定資本集團(tuán)收購、并購非營利性民辦園;限定資本集團(tuán)收購直營園的年度規(guī)模;限定資本集團(tuán)收購加盟園的年度規(guī)模;限定資本市場黑名單上的企業(yè)進(jìn)軍學(xué)前教育領(lǐng)域等。
其次,建立幼兒園進(jìn)入資本市場的準(zhǔn)人機(jī)制。第一,在教育部門獲得辦學(xué)許可、在工商部門正式法人登記的營利性民辦園可以進(jìn)入資本市場。第二,事業(yè)單位法人、非營利性法人幼兒園禁止進(jìn)入資本市場。第三,公益普惠性民辦園禁止進(jìn)入資本市場。第四,農(nóng)村地區(qū)幼兒園禁止進(jìn)入資本市場。第五,黑名單幼兒園禁止進(jìn)入資本市場等。
3.建立資本集團(tuán)退出學(xué)前教育領(lǐng)域的基本程序
在目前的資本市場巾存在三種不同的投資取向:第一,有的資本集團(tuán)較多看中的是學(xué)前教育的高額利潤率,愿意在學(xué)前教育領(lǐng)域進(jìn)行深耕和長線投資;第二,有的資本集團(tuán)只是看中了學(xué)前教育的輕資產(chǎn)性質(zhì)和不菲的回報率,在主營業(yè)務(wù)虧損的情況下貿(mào)然投資學(xué)前教育,以期短時間內(nèi)搏回?fù)p失。這必然會導(dǎo)致急功近利的投資取向,關(guān)注規(guī)模擴(kuò)張和數(shù)量增長,缺少對學(xué)前教育領(lǐng)域風(fēng)險的預(yù)警與認(rèn)知。一旦遭遇投資失利可能進(jìn)行快速撤資決策,造成對學(xué)前教育公益性的傷害;第三,完全不關(guān)注學(xué)前教育的公益性,只是借助學(xué)前教育進(jìn)行快速融資,實現(xiàn)借“殼”上市的投機(jī)目的。
面對不同的投資目的,政策相關(guān)部門要審慎設(shè)計資本退出機(jī)制,確保學(xué)前教育的公益性不受資本的二次傷害。因此,建立必要的資本退出程序和懲罰機(jī)制顯得非常重要,要在資本的退出流程上強(qiáng)化對幼兒、教師的權(quán)益保障,在舉辦者變更上加強(qiáng)監(jiān)督,確保資本為其市場運(yùn)作全權(quán)負(fù)責(zé),迫使資本對進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域持審慎態(tài)度。
4.擴(kuò)大營利性民辦園轉(zhuǎn)設(shè)與運(yùn)營成本
目前,為數(shù)不少的民辦園舉辦者對從非營利轉(zhuǎn)身為營利的程序與代價不甚明確,簡單地認(rèn)為只需要變更法人類型,不知其可能面臨的清算程序。各級政府要加大法律宣傳,嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有幼兒園轉(zhuǎn)設(shè)成為營利性民辦園的財務(wù)清算規(guī)則,在土地清算、房產(chǎn)清算、辦學(xué)積累清算上依法執(zhí)行,彰顯營利性民辦園的轉(zhuǎn)設(shè)成本。
不僅如此,各級政府還要依法依規(guī)擴(kuò)大正式注冊營利性民辦園運(yùn)營成本。嚴(yán)格執(zhí)行營利性民辦園與非營利性民辦園的差異化扶持辦法,強(qiáng)化財政補(bǔ)貼、基金獎勵、稅收優(yōu)惠、土地劃撥的適用范圍,在營利性民辦園的所得稅、營業(yè)稅、土地稅等方面依法征收,彰顯營利性民辦園的運(yùn)營成本。