陳瑤

摘要：新《預(yù)算法》頒布實(shí)施已有兩年，但實(shí)施得并不平衡，尤其在基層行政事業(yè)單位的實(shí)施至今沒有全部到位，要真正全面實(shí)施新《預(yù)算法》還任重道遠(yuǎn)。面對(duì)新《預(yù)算法》帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，很有必要繼續(xù)宣傳和全面理解新《預(yù)算法》。筆者從當(dāng)前執(zhí)行新《預(yù)算法》中存在的問(wèn)題入手，對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績(jī)效管理談幾點(diǎn)看法，和同行們共同探討提高。

關(guān)鍵詞：新《預(yù)算法》 行政事業(yè)單位 預(yù)算管理

新《預(yù)算法》實(shí)施已有兩年，但仍存在許多問(wèn)題。除了地區(qū)之間實(shí)施不平衡，許多行政事業(yè)單位的預(yù)算管理仍有較大差距。只有深入理解和準(zhǔn)確把握新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算管理的要求，清醒認(rèn)識(shí)到當(dāng)前預(yù)算管理存在問(wèn)題，并采取相應(yīng)措施，新《預(yù)算法》才能得到全面有效實(shí)施，才能真正規(guī)范現(xiàn)代預(yù)算管理制度，才能提高公共資源的合理配置，提高政府的公共服務(wù)水平。

一、新《預(yù)算法》幾大重要變化

新《預(yù)算法》對(duì)老預(yù)算法做出了許多修改，主要有以下幾個(gè)方面的重大變化。

（1）新《預(yù)算法》第一章第三條新增全國(guó)預(yù)算由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成。地方預(yù)算由各省、自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成。第四條新增預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成，政府的全部收入和支出都要納入預(yù)算。真正實(shí)現(xiàn)了全范圍全口徑預(yù)算。

（2）新《預(yù)算法》規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，跨年度預(yù)算平衡是對(duì)原預(yù)算法中單一年度預(yù)算平衡機(jī)制的一種改進(jìn)。其主要內(nèi)容包括預(yù)算編制時(shí)跨年度余額銜接，規(guī)范超收的使用和欠收的彌補(bǔ)，弱化對(duì)收入的考核，加強(qiáng)對(duì)支出政策和支出預(yù)算的審查，硬化支出預(yù)算約束，更加突出財(cái)政宏觀調(diào)控作用。

（3）新《預(yù)算法》規(guī)定，除涉密部門外所有使用財(cái)政撥款的部門均應(yīng)將本部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行情況、決算、政府采購(gòu)情況及時(shí)向社會(huì)公開，要求全民監(jiān)督財(cái)政資金的使用。這是落實(shí)全面監(jiān)督最有效的方式，最有力的防腐措施。

（4）新《預(yù)算法》明確提出了預(yù)算編制的績(jī)效目標(biāo)管理，對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)，從法律層面做了硬性規(guī)定，這必將有力推進(jìn)對(duì)預(yù)算及其執(zhí)行情況實(shí)施績(jī)效管理。當(dāng)然，對(duì)行政事業(yè)單位也是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)今我國(guó)行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）對(duì)預(yù)算管理工作不夠重視

長(zhǎng)期以來(lái)，人們習(xí)慣性地認(rèn)為預(yù)算管理是當(dāng)?shù)厝舜?、政府和?cái)政部門的事情，而行政事業(yè)單位只是向財(cái)政部門要錢和花錢。因此，一般行政事業(yè)單位根本沒有把預(yù)算管理當(dāng)作一項(xiàng)任務(wù)，幾乎所有單位的年度工作報(bào)告從來(lái)沒有把預(yù)算管理當(dāng)作一項(xiàng)工作內(nèi)容對(duì)本部門提出要求。對(duì)預(yù)算工作就是簡(jiǎn)單的理解為向財(cái)政局申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，只是叫本單位財(cái)務(wù)部門編制預(yù)算，致使大多數(shù)行政事業(yè)單位從上到下對(duì)財(cái)務(wù)工作不重視。

（二）編制方法不夠科學(xué)

現(xiàn)在許多行政事業(yè)單位編制預(yù)算基本上還在執(zhí)行“上年預(yù)算±本年因素”，而沒有按照“零基法”的要求編制。這樣對(duì)上年度預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的合理或不合理因素都得不到借鑒。而且由于沒有其他業(yè)務(wù)部門參與，工作中出現(xiàn)的新問(wèn)題就得不到體現(xiàn)?，F(xiàn)在有些單位的領(lǐng)導(dǎo)為了日子好過(guò)，盡量夸大經(jīng)費(fèi)所需；也有些單位領(lǐng)導(dǎo)好大喜功，為了某些項(xiàng)目盡快被上級(jí)部門批準(zhǔn)上馬，在編制預(yù)算時(shí)不從實(shí)際出發(fā)，盡量壓縮開支所需。一旦工程上馬，就一而再、再而三地要求追加預(yù)算，如果不能如愿，則留下一個(gè)“半拉子工程”。

（三）預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，隨意性大

按規(guī)定預(yù)算下達(dá)以后，各項(xiàng)費(fèi)用開支應(yīng)該按規(guī)定科目分期開支。但由于業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算編制的參與度不高，預(yù)算執(zhí)行難免存在較大的隨意性。一是經(jīng)費(fèi)開支與項(xiàng)目進(jìn)度脫節(jié)。二是支出不均衡，該支付的錢不及時(shí)支付，到年底突擊花錢，致使監(jiān)督部門無(wú)法對(duì)經(jīng)費(fèi)開支實(shí)施即時(shí)監(jiān)督。三是資金使用效益不高。

（四）績(jī)效考核沒有落到實(shí)處

績(jī)效考核雖然已經(jīng)開展多年，但往往是雷聲大雨點(diǎn)小，越到基層越流于形式。預(yù)算管理難以和單位工作成效真正掛鉤，難以通過(guò)考核促進(jìn)工作水平的提高。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的建議

（一）必須高度重視預(yù)算編制，確保預(yù)算更加科學(xué)合理

要把預(yù)算編制得科學(xué)合理、切實(shí)可行，單位領(lǐng)導(dǎo)至少應(yīng)該做到以下四點(diǎn)。

一要摸清家底。在編制預(yù)算時(shí)要充分發(fā)揮財(cái)務(wù)人員的作用，對(duì)本單位上一年度預(yù)算執(zhí)行情況認(rèn)真分析，對(duì)其合理成分應(yīng)予保留，對(duì)不合理部分提出修改意見，以彌補(bǔ)上年度預(yù)算不到位影響事業(yè)發(fā)展的缺憾，同時(shí)也要堵住不合理開支的漏洞。特別對(duì)應(yīng)收款和應(yīng)付款要嚴(yán)格核實(shí)。

二要與時(shí)俱進(jìn)。根據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定，各部門、單位都應(yīng)在財(cái)政部門通知規(guī)定的時(shí)間內(nèi)上報(bào)預(yù)算。通常財(cái)政部門的通知中除了明確收支科目、支出標(biāo)準(zhǔn)等要求外，會(huì)對(duì)增加或減少財(cái)政性收入和支出提出相應(yīng)安排意見。各單位則應(yīng)在該指導(dǎo)意見下，根據(jù)本單位年度工作目標(biāo)的需要，本著合法性、準(zhǔn)確性的原則編制預(yù)算，把預(yù)算編制得更加科學(xué)合理。

三要問(wèn)計(jì)于民?！皢?wèn)政于民，問(wèn)計(jì)于民”是我國(guó)各級(jí)政府實(shí)行民主管理的一大標(biāo)志。各單位在編制預(yù)算時(shí)也應(yīng)問(wèn)計(jì)于民，要克服過(guò)去編制預(yù)算只有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)過(guò)問(wèn)，主要依賴財(cái)務(wù)部門的狹隘觀念。在編制預(yù)算前一定要召開由不同部門、不同層次人員參加的座談會(huì)聽取意見，特別要聽取本單位業(yè)務(wù)骨干的意見。

四要實(shí)事求是。實(shí)事求是是做好一切工作的基礎(chǔ)，也是做好預(yù)算編制的前提。下級(jí)單位在編制預(yù)算時(shí)一定要堅(jiān)持實(shí)事求是，既不夸大實(shí)際所需，也不搞“釣魚式”預(yù)算。

（二）充分發(fā)揮預(yù)算作用，不斷完善預(yù)算執(zhí)行機(jī)制

凡是收支獨(dú)立核算的行政事業(yè)單位既是預(yù)算編制主體，也是預(yù)算執(zhí)行主體。單位編制上報(bào)的預(yù)算如經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)下達(dá)，就應(yīng)成為該單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的依據(jù)，就應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)，所以必須有相應(yīng)的工作機(jī)制予以保證。

首先，要充分發(fā)揮財(cái)務(wù)人員的作用，細(xì)化預(yù)算。為了預(yù)算的科學(xué)有序執(zhí)行，各單位財(cái)務(wù)人員拿到預(yù)算后應(yīng)按財(cái)政部門規(guī)定的支出科目，按功能、時(shí)段將預(yù)算分解到下屬單位各科室，并及時(shí)公開，讓全體工作人員心中有數(shù)，在預(yù)算執(zhí)行中量入為出。同時(shí)，財(cái)務(wù)部門還應(yīng)按科室建立內(nèi)設(shè)賬套，對(duì)各科室預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)行分時(shí)段即時(shí)考核，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。

其次，要優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行，盡可能做到財(cái)盡其用，不斷提高資金使用效益。在購(gòu)買物資和服務(wù)的時(shí)候應(yīng)該進(jìn)行詢價(jià)，并要將詢價(jià)記錄作為申請(qǐng)辦公經(jīng)費(fèi)的必備附件。通過(guò)詢價(jià)過(guò)程貨比三家，必定能購(gòu)買到價(jià)廉物美的用品和服務(wù)。對(duì)大額商品和服務(wù)的采購(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照新《預(yù)算法》和《采購(gòu)法》的要求向社會(huì)公開采購(gòu)。

第三，要監(jiān)督常態(tài)化，對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)行全程全員監(jiān)督。目前的監(jiān)督一般只是單位領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)財(cái)務(wù)部門的監(jiān)督，具有很大的局限性。為了切實(shí)發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督作用，各單位要不斷完善財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，讓少數(shù)人監(jiān)督變?yōu)槿珕T監(jiān)督。財(cái)務(wù)部門應(yīng)該將財(cái)務(wù)報(bào)表及各項(xiàng)目開支情況在單位網(wǎng)站或者政務(wù)公開欄公示，讓單位領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)人員等所有預(yù)算執(zhí)行者成為被監(jiān)督對(duì)象，同時(shí)也是監(jiān)督者。實(shí)踐證明，這樣的全方位監(jiān)督一定能真正發(fā)揮監(jiān)督作用，確保預(yù)算的正常執(zhí)行。

（三）嚴(yán)格績(jī)效考核，促進(jìn)新《預(yù)算法》的全面貫徹

加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，歷來(lái)受黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視。筆者認(rèn)為，要真正落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理，必須抓好以下三個(gè)方面工作。

1.自我評(píng)價(jià)不留死角

首先要有完整的評(píng)價(jià)體系，一級(jí)預(yù)算單位的評(píng)價(jià)不能掩蓋或代替二級(jí)預(yù)算單位的自我評(píng)價(jià)。其次是自我評(píng)價(jià)填報(bào)的資料必須真實(shí)可靠，自我評(píng)價(jià)的資料應(yīng)該以財(cái)務(wù)報(bào)表及年度決算表為依據(jù)。三要對(duì)從事自我評(píng)價(jià)的工作人員加強(qiáng)培訓(xùn)。四要在單位公開自我評(píng)價(jià)的結(jié)果，接受全體工作人員的監(jiān)督，盡可能減少弄虛作假情況的發(fā)生。

2.績(jī)效考核應(yīng)名副其實(shí)

績(jī)效考核重在考核?？梢粋€(gè)考核主體要面對(duì)眾多被考核單位，且時(shí)間緊迫，都要認(rèn)真考核確實(shí)有一定難度。所以，若無(wú)科學(xué)的考核方法，績(jī)效考核就難免會(huì)流于形式?？茖W(xué)的考核方法至少應(yīng)處理好以下三個(gè)關(guān)系。

（1）要處理好日常審查和年終考核的關(guān)系。預(yù)算執(zhí)行有個(gè)特點(diǎn)，就是每個(gè)月底或季末各個(gè)單位會(huì)通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)表向財(cái)政部門書面報(bào)告，接受財(cái)務(wù)審查。到年終考核時(shí)，只要與平時(shí)審查情況相銜接，充分聽取專管員的意見，只要將單位自我評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)照平時(shí)的審查情況，對(duì)該單位的預(yù)算執(zhí)行情況就可以有個(gè)基本評(píng)價(jià)。

（2）要處理好全面互查和重點(diǎn)抽查的關(guān)系。在年終考核時(shí)，單位的自我評(píng)價(jià)往往會(huì)多有溢美之詞。所以上級(jí)考核部門必須組織相關(guān)單位開展全面互查，特別是要突出重點(diǎn)，對(duì)機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)干部變動(dòng)頻繁、收支情況復(fù)雜、財(cái)務(wù)管理松弛的單位要組織力量進(jìn)行重點(diǎn)抽查。只有這樣，才能通過(guò)考核發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，糾正問(wèn)題，不斷提高管理水平。

（3）要處理好預(yù)算績(jī)效考核和綜合考核的關(guān)系。目前，年終綜合考核成績(jī)基本能反映一個(gè)單位工作的優(yōu)劣。因此，預(yù)算績(jī)效考核應(yīng)該把綜合考核結(jié)果作為一個(gè)重要依據(jù)。如果一個(gè)單位綜合考核是差評(píng)，預(yù)算績(jī)效考核也不應(yīng)該得到好評(píng)。反之，如果一個(gè)單位綜合考核優(yōu)秀，而在預(yù)算績(jī)效考核中發(fā)現(xiàn)有些不合規(guī)行為，則說(shuō)明該單位的預(yù)算編制不太合理，在來(lái)年的預(yù)算中應(yīng)該有所調(diào)整。

通過(guò)處理好這三個(gè)關(guān)系，績(jī)效考核一定能反映單位預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)情況，不斷提高預(yù)算管理水平。

3.獎(jiǎng)懲結(jié)合，務(wù)求實(shí)效

通過(guò)嚴(yán)格的績(jī)效考核，肯定會(huì)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行新《預(yù)算法》的優(yōu)秀單位和落后單位。根據(jù)行為科學(xué)的激勵(lì)理論，要鼓勵(lì)先進(jìn)單位繼續(xù)保持，鞭策落后單位趕上先進(jìn)，必須要有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制給予正負(fù)激勵(lì)。所以，對(duì)執(zhí)行新《預(yù)算法》的先進(jìn)單位和優(yōu)秀個(gè)人，一定要給予必要的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神鼓勵(lì)；對(duì)新《預(yù)算法》執(zhí)行不力的，除提出整改意見外，應(yīng)給予通報(bào)批評(píng)；對(duì)由此造成重大損失的，應(yīng)追究紀(jì)律或刑事責(zé)任。只要有了賞罰分明的激勵(lì)機(jī)制，預(yù)算績(jī)效管理就能實(shí)現(xiàn)制度化和常態(tài)化，就能真正推動(dòng)新《預(yù)算法》的全面貫徹。

（作者單位：溫州市食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)院）