王熹?杜小松?張浩?習(xí)樹江

摘要：民營資本進(jìn)入能源行業(yè)已成為未來的發(fā)展趨勢。本文分析了民營資本進(jìn)入能源行業(yè)的理論基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上剖析了民營資本進(jìn)入能源行業(yè)存在的現(xiàn)實(shí)問題，即體制障礙、管理機(jī)制和融資難三大難題，并提出解決途徑。

關(guān)鍵詞：民營資本；能源行業(yè)；發(fā)展路徑

近幾年來，在國家鼓勵(lì)和支持非公有資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、能源、公用事業(yè)等行業(yè)和領(lǐng)域政策的帶動(dòng)下，各地紛紛制定放寬民營資本投資領(lǐng)域的實(shí)施意見，宣告了一些尚處于“灰色”地帶的投資領(lǐng)域的正式開放。但是，能源的各個(gè)行業(yè)一直都是資金、技術(shù)高度密集，公共資源和財(cái)富高度集中，國家意圖高度體現(xiàn)的敏感禁區(qū)。因此，民營資本進(jìn)入能源行業(yè)面臨更多的政策壁壘和技術(shù)難題。

一、民營資本進(jìn)入能源行業(yè)的理論基礎(chǔ)

能源是一個(gè)寬泛的范疇，可以從不同的角度進(jìn)行分類，隨著低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，常規(guī)能源和新能源的分類成為全球的普遍共識(shí)。其中，常規(guī)能源，如：煤、石油、天然氣、生物能、水能等；新能源，如：核能、地?zé)?、海洋能、太陽能、沼氣、風(fēng)能等。無論是常規(guī)能源還是新能源，都具有自然壟斷的性質(zhì)，由于傳統(tǒng)體制的原因，自然壟斷被錯(cuò)誤地理解成行政壟斷，進(jìn)而導(dǎo)致部門壟斷的投資管理體制。長期以來都是由國有企業(yè)投資，但是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的所有者缺位和非經(jīng)濟(jì)職能決定了國有企業(yè)的治理制度是政府對國有企業(yè)的控制，這種控制削弱了企業(yè)運(yùn)行的效率。國有企業(yè)的代理結(jié)構(gòu)復(fù)雜，導(dǎo)致企業(yè)代理人的機(jī)會(huì)主義以及不作為現(xiàn)象發(fā)生得更為頻繁。而以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的民營企業(yè)通過法人治理結(jié)構(gòu)將所有者、董事會(huì)及高級經(jīng)理人的權(quán)利進(jìn)行有效的分配和制衡，能夠提高資本的運(yùn)營效率，保證資本的增值。

從壟斷行業(yè)的特征來看，自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有投資需求量大、資產(chǎn)專用性強(qiáng)、沉淀成本大、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)顯著等特點(diǎn)，傳統(tǒng)理論認(rèn)為這樣的產(chǎn)業(yè)需要由少數(shù)幾家進(jìn)行壟斷經(jīng)營才符合產(chǎn)業(yè)特征，但是壟斷容易產(chǎn)生腐敗，壟斷企業(yè)會(huì)通過制定高價(jià)，損害消費(fèi)者利益，甚至采取不正當(dāng)競爭來排擠競爭者，導(dǎo)致市場的失靈。由于信息不對稱和政策的滯后性，管制又不能很好解決這些問題，只有允許較多企業(yè)進(jìn)入，發(fā)揮市場競爭機(jī)制的作用，才能迫使壟斷企業(yè)提高效率，但是眾多企業(yè)競爭又會(huì)損失規(guī)模經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而陷入規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力的兩難沖突。要解決這一沖突，就必須綜合考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)與市場競爭程度，要求二者都做出適當(dāng)“讓步”，以達(dá)到一個(gè)均衡狀態(tài)。

從效率的角度來看，美、日、英等發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，能源行業(yè)進(jìn)行市場化改革，允許民營資本進(jìn)入，加劇了行業(yè)的競爭程度，降低了產(chǎn)業(yè)的成本，促使價(jià)格不斷下降，產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量不斷提高，為能源產(chǎn)業(yè)民營化改革提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。麥金森等人對18 個(gè)國家的61 個(gè)公司民營化前后的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營業(yè)績進(jìn)行了對比分析，發(fā)現(xiàn)在民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入之后，行業(yè)銷售、利潤和投資以及就業(yè)都有相應(yīng)增長。而從民營資本的出路的角度來看，民營資本實(shí)現(xiàn)資本增值，勢必要不斷拓寬其投資領(lǐng)域。截止至2008年12月末，金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)存款余額46.62萬億元，大量的民間資本投資沖動(dòng)強(qiáng)烈，能源行業(yè)，尤其是新能源行業(yè)具有投資回報(bào)率高，風(fēng)險(xiǎn)大等特征，符合民營資本的逐利性強(qiáng)的特征，符合價(jià)值取向和目標(biāo)追求。同時(shí)，放寬民營資本進(jìn)入能源行業(yè)能夠有效規(guī)避資本向股市、樓市匯集，引發(fā)資產(chǎn)泡沫以及通貨膨脹。

二、民營資本進(jìn)入能源行業(yè)的現(xiàn)實(shí)問題

（一）傳統(tǒng)體制障礙

長期以來，民營資本無法實(shí)質(zhì)性融入壟斷行業(yè)，已成為嚴(yán)重影響非公有制企業(yè)發(fā)展的障礙。2005年，國務(wù)院就下達(dá)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（簡稱36條），明確提出“允許非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域，在電力，電信、鐵路、民航、石油行業(yè)和領(lǐng)域，加快進(jìn)行改革，引入市場競爭機(jī)制”。一度被媒體和民間稱為“開啟民營資本飛天元年” 的這一指導(dǎo)意見卻沒有發(fā)揮很大的作用，且不說這36條本身的問題，國家對民營企業(yè)的發(fā)展更多地停留在“口號”形式上，暗地里對民營企業(yè)仍然心存“戒心”，甚至出臺(tái)了自相矛盾的公共政策，比如《關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》的文件，明確七大行業(yè)將由國有經(jīng)濟(jì)控制，強(qiáng)調(diào)在電力、通信、石油等領(lǐng)域內(nèi)國有經(jīng)濟(jì)絕對控股。很明顯，面對這兩個(gè)相互“打架”的紅頭文件，民營企業(yè)要想在壟斷行業(yè)占有一席之地，仍然困難重重。《2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見》，不僅作為單獨(dú)的一項(xiàng)提出，而且首次提出了改革過程中拓寬民間投資的領(lǐng)域和渠道，明確由國家發(fā)改委、工信部等部門負(fù)責(zé)，加快研究鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入石油、鐵路、電力、電信、市政公用設(shè)施等重要領(lǐng)域的相關(guān)政策，帶動(dòng)社會(huì)投資。各級政府也根據(jù)各地的發(fā)展水平制定了相關(guān)規(guī)定，如河北立法叫停能源行業(yè)壟斷福利，山東、浙江等沿海省份允許民間資本進(jìn)入能源等壟斷行業(yè)。但是，由于我國能源價(jià)格機(jī)制改革尚且剛剛開始，我國的電價(jià)、油價(jià)一直是國家壟斷，國有電力、能源企業(yè)長期得到政府的價(jià)格補(bǔ)償，這種補(bǔ)償機(jī)制極大地排斥民營資本的進(jìn)入。同時(shí)，各級政府的相關(guān)規(guī)定只是一份籠統(tǒng)性的意見稿，缺乏明確的實(shí)施辦法以及懲戒措施，導(dǎo)致民營資本在競爭中仍然處于劣勢地位。

（二）民營企業(yè)自身的缺陷

雖然我國民營經(jīng)濟(jì)從無到有，從少到多，從小到大，從弱到強(qiáng)，獲得強(qiáng)勁的發(fā)展。但是，大多數(shù)民營企業(yè)存在經(jīng)營管理體制不健全，管理粗放，沒有形成現(xiàn)代企業(yè)制度，決策隨意化，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，人才短缺，企業(yè)家素質(zhì)不高，短視現(xiàn)象普遍，技術(shù)積累和開發(fā)薄弱等問題。這些問題的存在導(dǎo)致民營企業(yè)參與能源開發(fā)過程中往往存在急于收回投資、盡快獲利的投機(jī)意識(shí)，在經(jīng)營理念和實(shí)際操作中不可避免地產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng)，造成資源的破壞。以石油資源為例，這些年來，民營資本雖然在一定程度上參與了石油產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營，但更多集中于中下游產(chǎn)業(yè)，即流通領(lǐng)域的批發(fā)、零售企業(yè)爭取成品油油源，較少進(jìn)入開采領(lǐng)域，這其中當(dāng)然有民營資本規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)的原因，同時(shí)更多是因?yàn)槊駹I企業(yè)存在短視問題，即為獲取短期利益，采取破壞性、掠奪性開采手段，嚴(yán)重?fù)p耗國家的石油資源儲(chǔ)量，忽視資源的有效利用和最大限度利用，給本來有限的石油資源造成更大的破壞和浪費(fèi)，同時(shí)不注重環(huán)境的保護(hù)，忽視了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。對于新能源，同樣存在類似的問題，雖然新能源能夠緩解能源短缺和環(huán)境污染，但是新能源生產(chǎn)背后引發(fā)新環(huán)境污染，比如生產(chǎn)太陽能板的多晶硅污染已經(jīng)引起了相關(guān)部門的高度重視。因此，鼓勵(lì)民營資本參與能源行業(yè)勢必要加強(qiáng)政府的監(jiān)管，無形中增加了社會(huì)成本。

（三）融資難問題

融資難一直是制約民營資本壯大的重要因素，國際金融風(fēng)暴的沖擊下，投融資矛盾尤其突出。民營資本全面進(jìn)入能源行業(yè)，意味著中小民營企業(yè)也能進(jìn)入這個(gè)行業(yè)分一杯羹，對于石油、天然氣、電力等行業(yè)考慮到國家能源安全及規(guī)模經(jīng)濟(jì)，全面開放是不可能的。民營資本進(jìn)入能源行業(yè)最廣泛的領(lǐng)域還是新能源行業(yè)。但是，銀行不原意貸款給規(guī)模不大、前景不明的中小企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)投資及私募基金對行業(yè)的熟悉程度不高，不了解技術(shù)成熟度等關(guān)鍵性問題，對投資新能源也抱著謹(jǐn)慎觀望的態(tài)度，因此，融資難也是限制民營資本進(jìn)入能源行業(yè)所面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

三、民營資本進(jìn)入能源行業(yè)的發(fā)展路徑

（一）破除行政壟斷，為民營資本的全面進(jìn)入掃除體制障礙

能源行業(yè)一直存在著“半行政、半市場化”的體制特征，距完全競爭還很遠(yuǎn)，解決這些問題的關(guān)鍵就是要破除行政壟斷，但是這個(gè)過程中就會(huì)觸犯相當(dāng)一部分的既得利益，因此改革阻力很大。按照美國經(jīng)驗(yàn)，對于能源行業(yè)的管制應(yīng)該去行政化，因?yàn)樾姓瘯?huì)由于信息壟斷和權(quán)力過于集中而導(dǎo)致尋租行為和行政腐敗。其次，加強(qiáng)競爭的培育，競爭的培育要與市場秩序的規(guī)范和各項(xiàng)改革措施的制定和落實(shí)相結(jié)合，如果不制定更為詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，民營資本進(jìn)入能源行業(yè)只能流于形式。山東省在《關(guān)于促進(jìn)和支持民間投資發(fā)展的意見》中明確規(guī)定：每年確定的省級重點(diǎn)項(xiàng)目中，民間投資項(xiàng)目要不少于40%；市級重點(diǎn)項(xiàng)目中，民間投資項(xiàng)目不少于50%。類似這樣的規(guī)定是對民營資本的極大扶持，各級政府在制定相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)該保證政策的可操作性和持續(xù)性，盡量做到具體化。其次，長期以來的政府直接定價(jià)或監(jiān)管，導(dǎo)致成品油、天然氣和電力之間的價(jià)格差別并不是由從生產(chǎn)到消費(fèi)的成本和能源品質(zhì)本身所決定，而是決定于政府與不同能源行業(yè)和不同用能終端之間的博弈，各種能源之間存在比價(jià)不合理問題。因此，推動(dòng)能源定價(jià)的市場化改革成為民營資本進(jìn)入能源行業(yè)的核心，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，不能直接定價(jià)，只能進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管。

（二）民企與政府雙管齊下，解決資源破壞與污染問題

民營企業(yè)在參與能源開發(fā)與經(jīng)營過程中，應(yīng)樹立長期發(fā)展的戰(zhàn)略思維，不僅重視生產(chǎn)效率與效益，又要重視發(fā)展環(huán)境的保護(hù)，做到統(tǒng)籌兼顧、持續(xù)發(fā)展。已提交至國務(wù)院法制辦進(jìn)行審批的《能源法》規(guī)定在能源領(lǐng)域建立準(zhǔn)入制度，因此，對民營資本參與能源行業(yè)應(yīng)設(shè)定明確的門檻，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、技術(shù)水平和裝備能力等進(jìn)行嚴(yán)格限制，嚴(yán)格審查。對于一些污染性嚴(yán)重的項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評價(jià)，企業(yè)必須對污染物進(jìn)行預(yù)先無害化處理，達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)才能排放。對于企業(yè)新上馬項(xiàng)目環(huán)評先行，必須在立項(xiàng)前向當(dāng)?shù)丨h(huán)保局提供生產(chǎn)工藝，做評估報(bào)告。無論是什么企業(yè)，只要生產(chǎn)就必須清潔生產(chǎn)，保護(hù)環(huán)境。決不能因?yàn)槭菄夜膭?lì)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民營資本的參與就忽視對環(huán)境的投入，任何企業(yè)都必須按照環(huán)境保護(hù)法行事。

（三）發(fā)展多元化的融資形式，破解融資瓶頸

能源行業(yè)的特征決定了其進(jìn)入壁壘高，絕大多數(shù)民營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以承受石油、天然氣以及電力開發(fā)的前期投入和高額成本，而新能源未來市場的不確定性強(qiáng)化了銀行的“惜貸”。民營資本進(jìn)入能源行業(yè)需要金融機(jī)構(gòu)的大力支持，尤其是新能源，作為民營資本全面進(jìn)入的領(lǐng)域，在推動(dòng)民營資本進(jìn)入方面，應(yīng)發(fā)展多元化的融資方式，除了爭取銀行貸款外，還應(yīng)通過私募或風(fēng)投基金、政府投資、協(xié)會(huì)支持等來獲取資金支持。銀行、風(fēng)險(xiǎn)投資及私募基金對民營能源企業(yè)的投資主要考察技術(shù)含量、企業(yè)規(guī)模、市場需求和上市前景，說明民營資本進(jìn)入能源行業(yè)的關(guān)鍵問題也是技術(shù)問題和市場問題，企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)與投資機(jī)構(gòu)的溝通，通過翔實(shí)的可行性研究報(bào)告來獲取銀行的信賴。吸引政府對民營企業(yè)的投資，“尚德模式”的成功揭示了政府投資成為民營資本參與能源行業(yè)破解融資難問題的重要途徑。因此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，加快政府風(fēng)險(xiǎn)投資模式的制度化進(jìn)程。行業(yè)協(xié)會(huì)在解決融資難方面也將發(fā)揮重要作用，可以創(chuàng)造新的融資渠道，比如建立新能源行業(yè)的投資資金。

目前，我國民營資本在能源行業(yè)創(chuàng)富，主要集中在煤炭行業(yè)和石油行業(yè)，而長遠(yuǎn)來看，新能源行業(yè)的創(chuàng)富機(jī)會(huì)更大。隨著，我國市場化改革的不斷深入，民營資本全面參與能源行業(yè)不僅是個(gè)趨勢，也將成為事實(shí)。可以想象，只要政府不斷破除行政壟斷，加強(qiáng)監(jiān)管以及對民營資本的一貫性支持，民營企業(yè)憑借著機(jī)制等優(yōu)勢，將在能源行業(yè)大有作為。

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