王李兵

（中共海門市委黨校，江蘇 海門 226100）

基層群眾獲得感與民生政策改革研究
——以江蘇省海門市為例

王李兵

（中共海門市委黨校，江蘇 海門 226100）

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，基于“時(shí)空壓縮”下的現(xiàn)代化發(fā)展模式導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重失衡，諸如群體性事件等各種社會(huì)矛盾沖突層出不窮，這不僅危及了黨的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)、和諧社會(huì)的構(gòu)建，也制約了新時(shí)期經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。民生問題之所以長(zhǎng)期以來沒有得到很好的解決，既是因?yàn)槲覀冊(cè)诎l(fā)展理念上的認(rèn)識(shí)偏差，更是我們?cè)谘芯?、制定、?zhí)行民生公共政策過程中的失誤或缺失造成的必然后果。因此，基于民生價(jià)值取向尤其是從群眾獲得感角度加強(qiáng)對(duì)民生公共政策的研究，對(duì)于我們民生政策的設(shè)計(jì)、決策和執(zhí)行具有重大指導(dǎo)和實(shí)踐意義。

獲得感；公共政策；民生

一、民生：突出群眾獲得感的一項(xiàng)重要政策議題

習(xí)近平總書記指出：“讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在整個(gè)發(fā)展過程中，我們都要注重民生、保障民生、改善民生，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及廣大人民群眾，使人民群眾在共建共享發(fā)展中有更多獲得感?！鲍@得感一經(jīng)提出便成為熱詞，備受矚目。獲得感指的是來源于共享發(fā)展成果的幸福感，但其內(nèi)涵又有別于幸福感，它強(qiáng)調(diào)的是一種實(shí)實(shí)在在的得到和擁有，是一種真實(shí)的感受和體驗(yàn)。在全面建成小康社會(huì)的歷史進(jìn)程中，如何讓老百姓更多分享改革發(fā)展成果？在改革發(fā)展過程中有更多“獲得感”？無疑民生建設(shè)為我們提供了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要途徑。

（一）民生含義的再認(rèn)識(shí)

長(zhǎng)期以來，無論是學(xué)術(shù)界還是地方政府都對(duì)民生概念沒有一個(gè)嚴(yán)格的界定。民生是個(gè)筐，啥都能往里裝，正是由于對(duì)民生概念的泛用和濫用，一些地方政府假借民生之名卻不謀民生之利，導(dǎo)致大量的政績(jī)工程、面子工程、形象工程屢禁不絕。因此，要想將民生與老百姓的獲得感緊密聯(lián)系起來，制定切實(shí)可行的民生政策，首先我們要嚴(yán)格界定民生概念。

當(dāng)前，諸多學(xué)者從不同學(xué)科背景以及不同角度對(duì)民生概念進(jìn)行了詮釋。基于眾學(xué)者的研究，民生概念有廣義和狹義之分。廣義上民生概念是指：“凡是同民生有關(guān)的，包括直接相關(guān)和間接相關(guān)的事情都屬于民生范圍內(nèi)的事情。狹義上的民生概念主要是指民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機(jī)會(huì)、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護(hù)的狀況，等等?！盵1]（P311-312）顯然，對(duì)于政府而言，寬泛的民生概念不利于民生公共政策的制定和執(zhí)行，如有些地方，民生建設(shè)幾乎等同于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這不僅造成大量公共資金遭到擠占，更為嚴(yán)重的是假借民生之名行形象和政績(jī)工程之實(shí)。因此，狹義的民生概念更有利于政府正確認(rèn)識(shí)和制定民生公共政策。

一般而言，狹義的民生大致可以分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次是民眾基本生活需要的滿足，如能夠?qū)W有所教、病有所醫(yī)、業(yè)有所就、老有所養(yǎng)、住有所居；第二個(gè)層次是民眾的一般生存和發(fā)展問題，包括為人民提供更高質(zhì)量的教育和醫(yī)療服務(wù)，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，更加完善的社會(huì)保障體系等等；第三個(gè)層次是全民性社會(huì)福利，提高全民的社會(huì)福利水平，[2]（P4-5）這是我們民生建設(shè)追求的最高目標(biāo)。

（二）突出群眾獲得感的民生政策體現(xiàn)

改革開放30多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型，在現(xiàn)代化、城市化、工業(yè)化的沖擊和擠壓下，老百姓的民主權(quán)利意識(shí)日益提高，迫切希望改變自身的物質(zhì)條件和生活環(huán)境。自黨的十六大以來，黨中央對(duì)民生問題持續(xù)關(guān)注，大量的民生政策和資源輸入使得我國(guó)民生問題得到較大改觀。但在現(xiàn)實(shí)生活中，老百姓并沒有因?yàn)樯钏降奶岣摺⑸瞽h(huán)境的改善增強(qiáng)對(duì)黨和政府的政治認(rèn)同以及基于內(nèi)在心理的滿足，反而陷入民生政策群眾“不買賬”的尷尬境地。簡(jiǎn)言之，群眾獲得感不僅是一種真實(shí)的客觀“得到”，更是一種主觀上的“擁有與滿足”。因此，在政策制定過程中必須充分尊重和了解群眾的民生訴求與認(rèn)同程度，最大限度彰顯民生關(guān)懷。

1.獲益認(rèn)知：民生政策的深厚基礎(chǔ)。一項(xiàng)民生政策能不能得到老百姓的普遍接受和歡迎，關(guān)鍵在于這項(xiàng)政策是否符合老百姓的利益需求。利益是人們行為的理性選擇和根本動(dòng)因，也是影響人們心理認(rèn)知和客觀評(píng)價(jià)的重要因素。因此，民生政策的制定、執(zhí)行以及評(píng)估，都必須充分反映最廣大人民群眾的根本利益，要體現(xiàn)人民群眾的意愿和要求。在現(xiàn)實(shí)生活中，群眾最感興趣的不是抽象的主義和遠(yuǎn)大的政治理想，而是具體的物質(zhì)利益和體面的生活環(huán)境，圍繞他們?nèi)粘Ｉ畹闹行脑掝}不是如何推動(dòng)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展，而是如何更快更好地讓口袋鼓起來、生活好起來。因此，獲益認(rèn)知是老百姓檢視一項(xiàng)民生政策最基本的標(biāo)尺，能不能帶來實(shí)實(shí)在在的好處是老百姓對(duì)政策最直觀評(píng)價(jià)。如稅費(fèi)改革政策和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策之所以得到老百姓的普遍贊同和歡迎就在于這些政策使老百姓有實(shí)實(shí)在在的“獲得”，感受很明顯。而住房改革政策卻遭到普遍詬病，其原因就在于這種政策沒有給老百姓帶來相應(yīng)的實(shí)惠，反而是“肥”了開發(fā)商。

2.合乎規(guī)則：民生政策的重要向度。布坎南認(rèn)為規(guī)則是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧秩序的前提。[3]（P87）民生公共政策同樣需要規(guī)則來約束。美國(guó)大法官奧利弗·溫德爾霍姆斯認(rèn)為：“規(guī)則是現(xiàn)行政策的外表……它將尚未發(fā)展完善的規(guī)范性判斷轉(zhuǎn)換成文字形式……規(guī)則的制定標(biāo)志著政策由個(gè)人意愿轉(zhuǎn)向公眾期望。”國(guó)家資源和財(cái)政資金投向民生領(lǐng)域?qū)嶋H上也是一次利益再分配過程，它必然涉及社會(huì)的各個(gè)不同利益主體。政府在這場(chǎng)利益分配格局中具有極大的自由裁量權(quán)和處置權(quán)，稍有不慎極易導(dǎo)致權(quán)力的不當(dāng)使用。群眾盡管難以主導(dǎo)政策的制定與執(zhí)行，但老百姓衡量一項(xiàng)政策好壞的標(biāo)準(zhǔn)在于其在制定與執(zhí)行過程中是否合乎規(guī)則。如果政府的民生政策符合規(guī)則的邏輯，并且執(zhí)行到位，那么就能收獲民心，贏得民眾的認(rèn)同。反之，如果沒有規(guī)則或規(guī)則對(duì)政府的權(quán)力約束不夠，那么這項(xiàng)政策就很可能給社會(huì)造成不良的影響，受到人們廣泛詬病。如我們施行了覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)低保政策，但有的地方卻存在著“富人吃低?！边@種踐踏規(guī)則的現(xiàn)象，使得社會(huì)低保政策效果大打折扣。

3.公平正義：民生政策的價(jià)值導(dǎo)向。黨的十八大報(bào)告明確指出：公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。這種內(nèi)在要求富含在中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)規(guī)定性之中。自古以來，公平正義觀念深深根植于國(guó)人的內(nèi)在心理，已經(jīng)成為一種遺傳基因世代影響著民眾的價(jià)值取向。民生政策是公共政策的重要組成部分，彰顯著平等公正的內(nèi)在價(jià)值。社會(huì)主義的本質(zhì)就是讓老百姓共享改革發(fā)展成果，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。這一目標(biāo)的達(dá)成需要國(guó)家制定公共政策來解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，我們的決策者在制定民生公共政策時(shí)，一是要強(qiáng)調(diào)政策對(duì)規(guī)則的嚴(yán)格遵守，防止規(guī)則踐踏給民眾帶來的不公正感；二是要體現(xiàn)政策公平。美國(guó)學(xué)者約翰·羅爾斯認(rèn)為：“公平正義即社會(huì)公平，社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)應(yīng)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，協(xié)調(diào)各方權(quán)利與利益，實(shí)現(xiàn)收入再分配，調(diào)節(jié)收入差距，進(jìn)而縮小社會(huì)階層的差距，遵循社會(huì)道義與倫理的意蘊(yùn)，使得生活極其困難亟須救助的個(gè)體以及群體的狀態(tài)達(dá)到最優(yōu)化，確保弱勢(shì)群體（最差群體）的基本生活需求，同時(shí)確保自由的權(quán)利與機(jī)會(huì)的平等。”[4]

二、民生何以成為問題：民生政策難以體現(xiàn)“群眾獲得感”

（一）民生政策價(jià)值取向失偏，社會(huì)弱勢(shì)群體難以共享民生福祉

作為公共政策的重要組成部分，民生政策應(yīng)以公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)作為其價(jià)值取向。美國(guó)著名政策學(xué)者安德森認(rèn)為：“政府的任務(wù)就在于增進(jìn)和服務(wù)公共利益?！盵5]因此，政府應(yīng)保持中立，在制定民生政策時(shí)應(yīng)該按照公共利益與公共服務(wù)的要求，保證最大多數(shù)人利益。然而，政策制定本身是不同利益主體博弈的過程。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生著深刻變化，各階層生存狀況呈現(xiàn)出越來越大的不平等性、不均衡性特征。從資源占有的構(gòu)成看，以權(quán)力為代表的政治精英、以資本為代表的經(jīng)濟(jì)精英以及以知識(shí)為代表的文化精英因其掌握的豐富社會(huì)資源和強(qiáng)大的利益表達(dá)渠道影響著、型塑著政府決策的意志與制定，而社會(huì)弱勢(shì)群體因其掌握較少的社會(huì)資源以及利益表達(dá)渠道的受阻，其影響政府決策的能力有限，在形成民生政策的過程中往往被邊緣化。

（二）決策信息失真，政策制定難以體現(xiàn)民生關(guān)懷

真實(shí)有效的信息是確保民生公共政策體察民意訴求、科學(xué)決策的重要依據(jù)。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于各種主客觀因素的影響，往往會(huì)出現(xiàn)信息在傳遞過程中發(fā)生偏離真實(shí)信息源的現(xiàn)象。一般而言，決策信息失真主要存在虛假信息、信息缺失、信息遺漏、滯后信息等多種形式。[6]（P202）一方面，政府相關(guān)職能部門限于業(yè)務(wù)繁忙、人手緊張、工作強(qiáng)度大等方面的因素導(dǎo)致信息在傳遞過程中由于各種失誤等技術(shù)性原因造成的差錯(cuò)；另一方面，也存在著政府選擇性接收信息等原因形成的政府決策失誤。因此，政府在民生公共政策制定與制度設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)高度重視信息的采集、整理、加工和處理，做到信息的全面、具體、準(zhǔn)確。

（三）多元參與主體失聲，導(dǎo)致民生政策代表性不夠

公共性是民生公共政策的本質(zhì)屬性，多元主體參與公共政策的制訂與評(píng)估是其本質(zhì)屬性的必然要求?，F(xiàn)代社會(huì)公共利益已不再是鐵板一塊，往往存在著利益的差異性與利益的分化，政府已不能試圖用單一性的利益或取向來統(tǒng)一民眾的意志，如不遵循必要的規(guī)則，承認(rèn)利益的多元性，將會(huì)導(dǎo)致決策失誤乃至給民眾和社會(huì)帶來災(zāi)難性后果。當(dāng)前，民生公共政策的制定過程較多吸納了社會(huì)公眾、專家學(xué)者、社會(huì)組織等力量的參與，但由于各種體制機(jī)制的不健全，實(shí)踐的效果往往不明顯，如存在決策體制的不合理、利益表達(dá)渠道的不暢、公眾民主意識(shí)的滯后等問題。基于公共政策資源的有限性與利益主體的多元性，民生公共政策要取得不同利益群體的最大公約數(shù)，就需要在政策的制定過程中暢通各方渠道，使各方力量充分“發(fā)聲”，經(jīng)過反復(fù)協(xié)商、討論，不斷進(jìn)行利益調(diào)整，最終形成大多數(shù)都能接受的政策選擇。

（四）民生項(xiàng)目監(jiān)管失效，導(dǎo)致政策執(zhí)行落實(shí)不力

民生工程事關(guān)老百姓的切身利益，是老百姓最能直觀感知并對(duì)政府做出評(píng)判的重要參照。近年來，中央財(cái)政及各級(jí)政府在改善民生方面投入了大量的轉(zhuǎn)移支付資金，一批批重大民生工程得以立項(xiàng)、實(shí)施，在保障和改善民生方面取得了很好的效果，但與此同時(shí)基于民生項(xiàng)目監(jiān)管缺失引發(fā)的諸多問題也頻見于報(bào)端。一般而言，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是民生項(xiàng)目資金被侵占、截留與挪用。盡管當(dāng)前對(duì)民生財(cái)政資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系初見成效，但由于民生工程點(diǎn)多面廣、涉及部門多、財(cái)政資金投入量大，覆蓋所有政府性財(cái)政資金運(yùn)行全過程的監(jiān)督機(jī)制尚未建立，民生項(xiàng)目資金被當(dāng)成了“唐僧肉”，虛報(bào)、冒領(lǐng)、侵占、截留、挪用無所不用其極。二是民生“豆腐渣”工程屢禁不絕。由于項(xiàng)目資金的被侵占、截留與挪用，民生工程質(zhì)量往往難以保證。加之相關(guān)職能部門監(jiān)管不力，在項(xiàng)目的立項(xiàng)、審核、工程招投標(biāo)、施工監(jiān)管、質(zhì)量督查、工程驗(yàn)收等方面缺乏系統(tǒng)完善的操作規(guī)程，大量民生工程不得民心。三是借民生之名侵占老百姓的利益。當(dāng)前，中央及各級(jí)政府對(duì)民生類項(xiàng)目給予了很多優(yōu)惠政策和資金扶持，一些企業(yè)為獲取政府補(bǔ)貼與各項(xiàng)優(yōu)惠政策，將項(xiàng)目包裝成民生類項(xiàng)目，如借養(yǎng)老項(xiàng)目行地產(chǎn)開發(fā)等。

三、民生實(shí)踐：海門市民生政策的主要內(nèi)容及其值得關(guān)注的問題

海門市民生政策內(nèi)容豐富、體系完備。本文側(cè)重對(duì)其社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)保障等四個(gè)方面政策進(jìn)行研究，分析其政策內(nèi)容及存在的問題。

（一）主要內(nèi)容

1.社會(huì)保障政策的主要內(nèi)容。初步建成了以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，包括社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)慈善在內(nèi)的社會(huì)保障制度體系。實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化、全覆蓋和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的互相銜接，建立了大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)制度、自費(fèi)補(bǔ)充保險(xiǎn)制度、大病醫(yī)療救助制度和門診醫(yī)療統(tǒng)籌制度，推進(jìn)了工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)工作，實(shí)現(xiàn)了被征地農(nóng)民“即征即?！?，應(yīng)保盡保?；攫B(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到了98%，工傷、生育保險(xiǎn)制度覆蓋率均達(dá)到100%。職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)在政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療費(fèi)用支付比例從“十一五”末的78%、68%提高到82%、72%。

2.教育政策的主要內(nèi)容。近年來，海門市先后制定出臺(tái)了《教育改革發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃》《關(guān)于深化教育領(lǐng)域綜合改革建設(shè)現(xiàn)代化教育名市的意見》《義務(wù)教育均衡發(fā)展責(zé)任、監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制》《關(guān)于建立健全中小學(xué)師德師風(fēng)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)施意見》等深化教育改革、促進(jìn)教育發(fā)展的政策文件，有力推動(dòng)了海門市教育事業(yè)的發(fā)展。學(xué)前教育方面：通過建立和完善幼教共同體機(jī)制、園長(zhǎng)輪崗交流制度、掛職支教制度，鼓勵(lì)和扶持民辦幼兒園的發(fā)展。義務(wù)教育方面：一是建立完善集團(tuán)法人治理機(jī)制，構(gòu)建教育管理一體化的教育管理集團(tuán)，以集團(tuán)機(jī)制破解職稱評(píng)定、崗位設(shè)置、教師流動(dòng)等難題。二是促進(jìn)教師均衡配置?？茖W(xué)設(shè)計(jì)教師流動(dòng)制度，加強(qiáng)并完善了校長(zhǎng)輪崗交流、市區(qū)骨干教師到農(nóng)村學(xué)校掛職支教和農(nóng)村教師到市區(qū)學(xué)?！绊攳弻W(xué)習(xí)”等制度。三是實(shí)施鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)貼政策，農(nóng)村教師的“四金”由市財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，解決了教職工的后顧之憂，確保了教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。職業(yè)教育方面：一是支持職業(yè)教育發(fā)展，深化職業(yè)教育校企聯(lián)盟發(fā)展機(jī)制，加快推進(jìn)“國(guó)示范”項(xiàng)目和“省職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)”建設(shè)。二是將職業(yè)教育與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合，創(chuàng)新“引企入?！薄靶＾k企業(yè)”“行業(yè)協(xié)會(huì)入駐”等多種校企合作形式，搭建校企合作、資源共享、創(chuàng)新發(fā)展、多方共贏的平臺(tái)，深度推進(jìn)校企聯(lián)盟發(fā)展。三是實(shí)施中等職業(yè)教育學(xué)生資助政策。

3.醫(yī)療衛(wèi)生政策的主要內(nèi)容。近年來，海門市積極推進(jìn)國(guó)家基本醫(yī)療保障制度、國(guó)家基本藥物制度建設(shè)，建立健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，推進(jìn)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)等，通過政策創(chuàng)新和改革推動(dòng)，成效顯著。一是實(shí)施醫(yī)藥改革政策。按照“政事分開、管辦分開、醫(yī)藥分開、營(yíng)利性與非營(yíng)利性分開”的要求，將衛(wèi)生系統(tǒng)下屬的所有公立醫(yī)院進(jìn)行資源整合，在構(gòu)建六大醫(yī)聯(lián)體的基礎(chǔ)上，成立了國(guó)有非營(yíng)利性事業(yè)法人“?？导瘓F(tuán)”，通過醫(yī)療集團(tuán)化運(yùn)作，建立了由決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層組成的“三位一體”管理結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制，以提高質(zhì)量和效率，促進(jìn)醫(yī)療事業(yè)規(guī)?；?、集約化、科學(xué)化發(fā)展。二是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)信息化政策。通過財(cái)政投入，全市基本醫(yī)療信息系統(tǒng)和電子健康檔案系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋；完成120急救中心指揮調(diào)度系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)，初步形成統(tǒng)一調(diào)度、就近急救、配置規(guī)范的全市急救信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；積極發(fā)展面向農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)的遠(yuǎn)程診療系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)院科室與科室之間、區(qū)域醫(yī)院與醫(yī)院之間的檢驗(yàn)結(jié)果、影像資料雙向?qū)崟r(shí)互動(dòng)、會(huì)診，促進(jìn)各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的工作聯(lián)動(dòng)與檔案共享。三是鎮(zhèn)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。市財(cái)政安排專項(xiàng)資金對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室進(jìn)行統(tǒng)一內(nèi)部裝修和設(shè)備配置。

4.就業(yè)保障政策的主要內(nèi)容。一是農(nóng)民工就業(yè)政策。出臺(tái)《關(guān)于對(duì)就業(yè)失業(yè)人員等實(shí)施創(chuàng)業(yè)小額貸款的意見》《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的工作意見》等政策文件，建立健全促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的工作機(jī)制，完善扶持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)政策，加大創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、資金扶持、社會(huì)服務(wù)、政策引導(dǎo)力度，鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。二是大學(xué)生就業(yè)政策。落實(shí)高校畢業(yè)生就業(yè)促進(jìn)計(jì)劃和創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃；加強(qiáng)覆蓋城鄉(xiāng)的人力資源市場(chǎng)和公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)；推進(jìn)留學(xué)生創(chuàng)業(yè)園，大學(xué)生見習(xí)、實(shí)習(xí)基地和創(chuàng)業(yè)孵化基地建設(shè)。三是殘疾人就業(yè)政策。建立健全“殘疾人創(chuàng)業(yè)援助機(jī)制”，實(shí)施創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助、創(chuàng)業(yè)成功獎(jiǎng)勵(lì)、租金補(bǔ)貼以及對(duì)用人單位給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼等政策安排；加大殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)和扶持殘疾人自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)；通過電視、報(bào)紙、微信網(wǎng)絡(luò)新平臺(tái)以及組織開展殘疾人專場(chǎng)招聘會(huì)，在全市范圍內(nèi)開展征集輔助性就業(yè)項(xiàng)目活動(dòng)，為殘疾人提供就業(yè)信息。

（二）海門市民生政策在實(shí)踐中值得關(guān)注的問題

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，海門市民生公共政策的制定和執(zhí)行雖然取得了較大的成績(jī)，但在實(shí)踐發(fā)展過程中也存在一些比較突出的問題。

1.社會(huì)保障政策問題。一是企業(yè)負(fù)擔(dān)重、繳費(fèi)水平高。隨著社保基數(shù)的調(diào)整，企業(yè)繳存比率逐年上升，一些企業(yè)感覺負(fù)擔(dān)過重，難以承受，此外，由于外來務(wù)工人員流動(dòng)頻繁，導(dǎo)致企業(yè)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)的情況越來越嚴(yán)重。二是養(yǎng)老金增長(zhǎng)速度過快，養(yǎng)老基金難以持續(xù)。三是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦力量相對(duì)不足，缺乏專業(yè)信息技術(shù)人才，難以滿足日益繁重的社會(huì)保障工作。

2.教育政策問題。一是城鄉(xiāng)教育差距短期內(nèi)難以均衡。盡管政府出臺(tái)了諸多政策在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)教育的差距，但無論是實(shí)際情況，還是百姓感知都認(rèn)為這種差距始終存在，短期內(nèi)難以改變。二是教師職業(yè)倦怠感嚴(yán)重。海門是教育之鄉(xiāng)，基礎(chǔ)教育嚴(yán)謹(jǐn)扎實(shí)，這與海門教師的辛勤付出是分不開的。繁重的教學(xué)壓力、微薄的薪資待遇，使得教師尤其是高中階段教師職業(yè)倦怠感偏強(qiáng)，學(xué)校優(yōu)質(zhì)人才外流情況嚴(yán)重。三是編制問題。由于管理體制的僵化，在教師編制、招聘、晉級(jí)、晉職等方面存在諸多問題，矛盾重重。

3.醫(yī)療衛(wèi)生政策問題。一是市、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)還不健全，優(yōu)質(zhì)資源難以下沉。二是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員匱乏，面臨后繼無人之憂。三是“三保合一”問題。居民醫(yī)保、職工醫(yī)保、農(nóng)保分屬不同職能部門，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和征收路徑不一，行政成本過高。四是醫(yī)療費(fèi)用偏高。通過調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，老百姓普遍認(rèn)為當(dāng)前醫(yī)療費(fèi)用增長(zhǎng)速度過快，在一定程度上已經(jīng)超出了居民的承受能力。

4.就業(yè)保障政策問題。一是小額貸款基金門檻較高、手續(xù)繁雜，吸引力不夠。二是創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)體系有待完善，還不能根據(jù)市場(chǎng)需求及時(shí)提供相應(yīng)的勞動(dòng)就業(yè)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容陳舊，方式方法創(chuàng)新不足。三是對(duì)特殊人群就業(yè)援助工作精細(xì)化不足。

四、政策走向：彰顯群眾獲得感取向的民生政策探尋

（一）進(jìn)一步完善社會(huì)保障政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障公平

1.加大財(cái)政投入力度，有效應(yīng)對(duì)老齡化壓力。在加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，還應(yīng)多措并舉，多渠道籌集社會(huì)保障資金，既要考慮海門市人口老齡化帶來的“銀發(fā)浪潮”，也要努力保持社會(huì)保障事業(yè)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，確保社會(huì)保障領(lǐng)域的投入。

2.規(guī)范社?；鹫骼U程序，提高征繳力度。要進(jìn)一步重視和加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)，建立健全社會(huì)保障征繳工作考核機(jī)制，提高非公有制經(jīng)濟(jì)單位與靈活就業(yè)人員參保的積極性和自覺性，減少和優(yōu)化繳費(fèi)程序，提高社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳效率。

3.增強(qiáng)社會(huì)保障經(jīng)辦系統(tǒng)力量，確保服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量。要建立科學(xué)的人員編制動(dòng)態(tài)配比機(jī)制，如工作人員編制人數(shù)按照所服務(wù)對(duì)象的一定比例實(shí)行動(dòng)態(tài)配備，徹底解決因人手不足導(dǎo)致社保服務(wù)質(zhì)量降低的問題。此外，要引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才，加強(qiáng)社保信息系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)，提升社保經(jīng)辦水平。

（二）進(jìn)一步完善教育發(fā)展政策，促進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展

1.積極推動(dòng)城鄉(xiāng)教育由基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，海門市通過資源整合與財(cái)政投入，城鄉(xiāng)之間中小學(xué)校基本實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。但這種均衡主要體現(xiàn)在辦學(xué)條件等硬件上，未來海門市教育政策的制定應(yīng)以城鄉(xiāng)教育優(yōu)質(zhì)均衡為發(fā)展方向。一是教育質(zhì)量均衡。要樹立正確的教育發(fā)展觀，大力推進(jìn)素質(zhì)教育，真正把促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展作為教育工作的立足點(diǎn)和歸宿。二是教師素質(zhì)均衡，即要大力探索農(nóng)村教師素質(zhì)的整體提升。三是學(xué)校的特色化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“一校一品”“一校多品”。四是學(xué)生的個(gè)性化發(fā)展。

2.充分保障教師權(quán)益，增強(qiáng)教師職業(yè)認(rèn)同感和歸屬感。教育大計(jì)，教師為本。教育的健康可持續(xù)發(fā)展不應(yīng)以片面強(qiáng)調(diào)教師的奉獻(xiàn)與自我犧牲，而應(yīng)從完善保障教師權(quán)益來制定政策。一是教師待遇保障問題。應(yīng)制定科學(xué)合理的職業(yè)薪酬體系與教師工資穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，讓教師過上體面而有尊嚴(yán)的生活，特別是鄉(xiāng)村教師，應(yīng)在職稱晉升、獎(jiǎng)金補(bǔ)貼、住房保障、子女就學(xué)等方面給予優(yōu)惠政策。二是推進(jìn)學(xué)校的民主化管理。即通過教師充分參與學(xué)校的各項(xiàng)建設(shè)，體現(xiàn)主人翁意識(shí)，增強(qiáng)歸屬感和榮譽(yù)感。三是為教師創(chuàng)造良好的工作、生活環(huán)境。如給教師減負(fù)減壓、為教師開展形式多樣的文娛活動(dòng)、辦好教師食堂等等。

3.完善外來務(wù)工人員子女就學(xué)政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)齡兒童的就學(xué)公平。把外來務(wù)工人員子女的教育經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政教育預(yù)算。把定居的外來務(wù)工子女計(jì)算在對(duì)學(xué)齡兒童入學(xué)率的統(tǒng)計(jì)內(nèi)，并以此為基數(shù)確定對(duì)各地中小學(xué)建設(shè)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)的劃撥標(biāo)準(zhǔn)，真正解決外來務(wù)工子女的入學(xué)公平問題。

（三）進(jìn)一步完善醫(yī)療衛(wèi)生政策，推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)可持續(xù)發(fā)展

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)衛(wèi)生統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化。建立穩(wěn)定的政府財(cái)政投入保障機(jī)制，增強(qiáng)政府在發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)方面的責(zé)任，努力實(shí)現(xiàn)人人公平享有公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。要充分發(fā)揮人民醫(yī)院、中醫(yī)院龍頭地位，積極探索對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的托管、轉(zhuǎn)型及一體化或集團(tuán)化管理模式。制定并實(shí)施短期和中遠(yuǎn)期衛(wèi)生技術(shù)人才培養(yǎng)規(guī)劃，提高基層衛(wèi)生技術(shù)人員的業(yè)務(wù)水平和整體素質(zhì)。

2.整合城鄉(xiāng)醫(yī)保制度，增強(qiáng)制度公平性。縮小和消除醫(yī)保制度的城鄉(xiāng)差距，是我們走向共同富裕時(shí)代必須要解決的問題。應(yīng)積極探索、整合職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療，切實(shí)解決部門管理多頭、制度設(shè)計(jì)統(tǒng)籌規(guī)劃不夠、醫(yī)療保險(xiǎn)待遇不均等問題，努力實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)醫(yī)保制度的有效銜接。

3.加強(qiáng)基本醫(yī)療保障體系建設(shè)，有效減輕城鄉(xiāng)居民醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)。要加大力度完善低收入人群的醫(yī)療救助政策；繼續(xù)推行城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)，加大病種報(bào)銷項(xiàng)目和報(bào)銷比例；進(jìn)一步推進(jìn)公立醫(yī)院改革，逐步取消“以藥養(yǎng)醫(yī)”體制束縛；加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生管理，避免“免費(fèi)搭車”“小病大治”等現(xiàn)象。

（四）進(jìn)一步完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，優(yōu)化市場(chǎng)就業(yè)機(jī)制

1.加大就業(yè)教育和培訓(xùn)力度，提升就業(yè)者素質(zhì)和適應(yīng)能力。首先，堅(jiān)持促進(jìn)就業(yè)與人力資源開發(fā)相結(jié)合，通過全面提升勞動(dòng)者職業(yè)素質(zhì)和就業(yè)能力擴(kuò)大就業(yè)，提高就業(yè)質(zhì)量。其次，緊密結(jié)合市場(chǎng)需求，健全面向城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的職業(yè)培訓(xùn)制度，同時(shí)根據(jù)就業(yè)要求，強(qiáng)化精準(zhǔn)培訓(xùn)。第三，整合培訓(xùn)資源，健全社會(huì)化職業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。依托一批具有較高培訓(xùn)質(zhì)量、與就業(yè)緊密結(jié)合，并能發(fā)揮示范帶動(dòng)作用的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，建立職業(yè)技能實(shí)訓(xùn)基地。

2.鼓勵(lì)和支持自主創(chuàng)業(yè)，構(gòu)建多渠道就業(yè)體制。一是加強(qiáng)就業(yè)政策與有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)，與教育培訓(xùn)、社會(huì)保障及其他社會(huì)政策有機(jī)結(jié)合，使各種政策措施相互協(xié)調(diào)配套。二是完善支持自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的政策體系，通過優(yōu)惠政策和就業(yè)服務(wù)扶持勞動(dòng)者自謀職業(yè)、自主就業(yè)，鼓勵(lì)和支持更多勞動(dòng)者成為創(chuàng)業(yè)者，落實(shí)有利于創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款、資金補(bǔ)貼、場(chǎng)地安排等扶持政策，在項(xiàng)目信息、開業(yè)指導(dǎo)、政策咨詢、融資服務(wù)等方面為創(chuàng)業(yè)者提供指導(dǎo)。三是鼓勵(lì)和支持勞動(dòng)者靈活就業(yè)，鼓勵(lì)和支持勞動(dòng)者在小型、微型企業(yè)就業(yè)、臨時(shí)性就業(yè)。

3.建立健全就業(yè)援助制度。政府通過設(shè)立公益性崗位，優(yōu)先安排符合崗位要求的就業(yè)困難人員。通過落實(shí)企業(yè)稅收減免、企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等政策，鼓勵(lì)企業(yè)招聘特殊人群就業(yè)。加強(qiáng)就業(yè)信息平臺(tái)建設(shè)，借助報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等載體，定期、定時(shí)地發(fā)布就業(yè)信息，使不同人群都能得到相關(guān)就業(yè)信息，為其提供更多、更好的就業(yè)機(jī)會(huì)。

[1]吳忠民.走向公正的中國(guó)社會(huì)[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2008.

[2]青連斌.中國(guó)民生建設(shè)的路徑[M].北京：中共中央黨校出版社，2013.

[3]【美】布坎南.憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].馮克利，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005.

[4]【美】約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988.

[5]【美】詹姆斯·E·安德森.公共決策[M].北京：華夏出版社，1990.

[6]朱光磊.當(dāng)代中國(guó)政府過程[M].天津：天津人民出版社，2002.

[責(zé)任編校：張立新]

Study on the Sense of Gain of the Masses and the Reform of People’s Livelihood Policy——taking Hai-men of Jiangsu Province as an example

WANG Li-bing
(Party School of Hai-men Municipal Committee of C.P.C,Hai-men 226100,China)

At present,China has entered into the transformation stage.The development mode of moderniza?tion,based on“time-space compression”,leads to a severe imbalance between the economic growth and social development.For instance,various social conflicts such as the mass incidents emerge in an endless stream. This not only endangers the legitimacy of the ruling party and the construction of a harmonious society,but also restricts the sustainable economic development in the new period.The reason why the problem with the people’s livelihood has not been solved for a long time lies in our understanding deviation in the development concept, and mistakes made in the process of researching,implementing and executing.So strengthening the research on public policy of livelihood anchored in the perspective of people’s livelihood value orientation and the sense of gain of the masses is of practical significance for the design and implementation of the livelihood policy.

sense of gain;public policy;livelihood

王李兵（1985—），男，安徽安慶人，中共海門市委黨校講師，研究方向?yàn)閼?yīng)用社會(huì)學(xué)。

D63-31

A

1671-198X（2017）04-0016-07

2016-12-22