宋箐

人民建議征集制度，早在二十世紀(jì)八十年代就已經(jīng)產(chǎn)生。但從多年的實(shí)踐形式看，多是地方政府將其放在原有的信訪體制中開(kāi)展。人大及其常委會(huì)作為法定的民意代表機(jī)構(gòu)，開(kāi)展人民建議征集工作本是題中應(yīng)有之義。這些年來(lái)，隨著立法法、代表法的制定、修改，各級(jí)人大及其常委會(huì)在公眾參與立法、代表聽(tīng)取人民意見(jiàn)等方面的人民建議征集工作已在不斷地改進(jìn)和加強(qiáng)。但就人大信訪而言，人民建議征集工作如何開(kāi)展需要從工作模式和制度上破題。

2014年2月，筆者曾就人大信訪在人民建議征集中的作用這一主題做了論述。毋庸置疑，發(fā)揮好人大信訪在人民建議征集工作中應(yīng)有的作用，既是涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革后的人大信訪工作定位的需要，也是服務(wù)于人大整體工作的必然要求。但在近三年的工作開(kāi)展中，筆者也遇到了一些困境，亟以此文對(duì)現(xiàn)狀再思考，并在此基礎(chǔ)上，提出若干建議。

一、本市人民建議征集工作開(kāi)展的現(xiàn)狀

市人大信訪辦于2014年起啟動(dòng)了人民建議征集工作的調(diào)研。當(dāng)時(shí)，信訪辦對(duì)全國(guó)各省、直轄市和自治區(qū)的人大信訪辦及本市各區(qū)（縣）人大開(kāi)展人民建議征集工作的情況進(jìn)行了電話咨詢(xún)和實(shí)地研討。結(jié)論是：全國(guó)人大信訪局沒(méi)有開(kāi)展人民建議征集工作；除上海外的30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市中，人大信訪工作中涉及人民建議的處理情況，均按來(lái)信形式處理，沒(méi)有單設(shè)專(zhuān)門(mén)的建議征集平臺(tái)，也沒(méi)有開(kāi)展人民建議征集工作。區(qū)（縣）層面，建議類(lèi)的信訪件數(shù)量本身就很低。以徐匯區(qū)為例：2014年694件信訪件中，只有15件是建議類(lèi)的，占比2.2%。此種情況下，人民建議征集工作無(wú)從正式開(kāi)展。

調(diào)研情況顯示：此項(xiàng)工作無(wú)先例可循。在人大系統(tǒng)內(nèi)，上海是首創(chuàng)。

（一）工作模式的形成

2014年3月21日，經(jīng)上海市常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)辦公會(huì)議討論通過(guò)，原上海市人大公眾網(wǎng)上“人民建議征集”平臺(tái)正式移交市人大信訪辦管理。以此為契機(jī)，信訪辦對(duì)該平臺(tái)的名稱(chēng)、內(nèi)容和形式進(jìn)行了重新設(shè)計(jì)，比如：更名為“市民建議征集”、首頁(yè)增加歡迎辭和導(dǎo)語(yǔ)、列明平臺(tái)采集的建議類(lèi)型、增加優(yōu)秀建議選編發(fā)布的功能等，正式試行市民建議征集工作。就當(dāng)年看，建議意見(jiàn)類(lèi)的信訪件占比超過(guò)了以往各年份。2008年至2013年，建議意見(jiàn)類(lèi)的占比分別是：7.25%、5.05%、3.72%、4.35%和5.37%。2014年，建議意見(jiàn)類(lèi)信訪量共927件，占全年總量11916件的7.78%。

2015年，市人大信訪辦對(duì)信訪信息系統(tǒng)的分類(lèi)進(jìn)行了調(diào)整，將原先的建議意見(jiàn)、求決、申訴共三類(lèi)修改為建議、求決、申訴、意見(jiàn)共四類(lèi)。同時(shí)，結(jié)合市人大常委會(huì)編制《上海市人大常委會(huì)及機(jī)關(guān)主要工作流程指南》的要求，對(duì)2014年制定的信訪辦處理來(lái)信來(lái)訪工作流程進(jìn)行了修訂，明確了建議類(lèi)信訪件根據(jù)建議內(nèi)容可分轉(zhuǎn)人大相關(guān)部門(mén)或轉(zhuǎn)政府及“兩院”相關(guān)部門(mén)，新增了建議類(lèi)信訪件通過(guò)形成市民建議摘報(bào)（專(zhuān)報(bào)）、重要建議跟蹤調(diào)研、立法監(jiān)督建議報(bào)常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)或者相關(guān)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)等三種模式處理的規(guī)定。至此，建議不再與意見(jiàn)混同，而是以一個(gè)獨(dú)立的信訪類(lèi)別存在。就當(dāng)年看，建議類(lèi)的信訪件為458件，占全年信訪總量11903件的3.8%，形成了獨(dú)立分類(lèi)和獨(dú)特的處理模式，制度上日趨完善。

2015年5月8日，第一份《市民建議摘報(bào)》形成。作為市民建議征集工作的主要載體，《市民建議摘報(bào)》至今已編42期，所摘內(nèi)容也由原先的建議類(lèi)電子郵件擴(kuò)展到了建議類(lèi)來(lái)信。盡管出刊頻率受信訪件本身質(zhì)量、數(shù)量不穩(wěn)定的影響，已出期數(shù)并不多，但因摘報(bào)的批轉(zhuǎn)流程具有市人大信訪辦主任直接審批、摘報(bào)直接報(bào)市人大常委會(huì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)可批轉(zhuǎn)相關(guān)委辦局等特征，收效是明顯的。在已出刊的期刊中，大多數(shù)都有領(lǐng)導(dǎo)的批示，轉(zhuǎn)辦至相關(guān)委辦局后，也得到了轉(zhuǎn)辦部門(mén)的重視和回復(fù)。以2015年為例，當(dāng)年形成23期《市民建議摘報(bào)》中，19期都有領(lǐng)導(dǎo)的批示及市政府分管副市長(zhǎng)或者委辦局領(lǐng)導(dǎo)的閱復(fù)。隨著摘報(bào)編發(fā)與流轉(zhuǎn)程序的確立，人民建議征集工作模式日趨成熟。

（二）工作辦法的制定

2016年，筆者起草了《上海市人大常委會(huì)辦公廳信訪辦關(guān)于加強(qiáng)建議類(lèi)信訪處理的工作辦法》，就這項(xiàng)工作的宗旨、形式、信件來(lái)源、選信標(biāo)準(zhǔn)、工作載體和流程等六個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。該辦法幾經(jīng)討論修改，于今年6月1日經(jīng)信訪辦辦公會(huì)議通過(guò)。

作為一個(gè)工作辦法，它更多的作用是對(duì)已有做法的總結(jié)和規(guī)范。但這項(xiàng)工作的制度設(shè)計(jì)卻遠(yuǎn)非于此。一個(gè)完整的市民建議征集工作體系，還應(yīng)當(dāng)包括有效分析、及時(shí)反饋、重點(diǎn)跟蹤。這些部分，囿于技術(shù)手段和實(shí)踐的缺乏，并未在現(xiàn)有的工作辦法中加以表述和規(guī)范，這使制度本身有可完善的空間。

另一方面，建議征集工作開(kāi)展的近三年里，筆者也遇到了一些困惑。比如：此項(xiàng)工作由市人大信訪辦承擔(dān)是否于法有據(jù)？如何與市政府信訪辦的人民建議征集工作區(qū)別定位？與市人大內(nèi)部現(xiàn)有的人民建議征集工作分散在不同的部門(mén)、涉及領(lǐng)域和形式多種多樣的現(xiàn)狀如何有效銜接？人民建議征集最終應(yīng)轉(zhuǎn)化為何種形式？這些問(wèn)題的解決，似已超出了市人大信訪辦文件的權(quán)限和效力，需要從整個(gè)人大工作制度層面加以研究。

二、思考與建議

針對(duì)前述的現(xiàn)狀與問(wèn)題，筆者提出兩點(diǎn)思考：

（一）如何增強(qiáng)人大信訪作為人民建議征集部門(mén)的社會(huì)影響力

1、于法有據(jù)，方可師出有名。立法法、代表法、監(jiān)督法等現(xiàn)有法律已對(duì)人大的立法、代表、監(jiān)督工作有制度安排和機(jī)制配套，因此，人民建議征集工作在公眾參與立法、代表聽(tīng)取人民意見(jiàn)以及專(zhuān)門(mén)委員會(huì)就監(jiān)督執(zhí)法項(xiàng)目聽(tīng)取人民意見(jiàn)等工作開(kāi)展上也應(yīng)于法有據(jù)，成為制度。

對(duì)人大信訪部門(mén)開(kāi)展此項(xiàng)工作，雖有監(jiān)督法第9條和新修訂的《上海市信訪條例》第6條的原則規(guī)定，但細(xì)化的制度設(shè)計(jì)與機(jī)制安排只有低層級(jí)的工作流程和工作辦法作為工作規(guī)范和指導(dǎo)，缺乏常委會(huì)工作層面的規(guī)范性文件甚而法規(guī)的配套，尤其是對(duì)征集的目的、方式、處理流程、采納效力、跟蹤和反饋機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等等，即便是在現(xiàn)有的工作辦法中，也沒(méi)有系統(tǒng)的規(guī)定。在此背景下，要配合常委會(huì)或者專(zhuān)委會(huì)的立法、監(jiān)督議題開(kāi)展征集工作，存在與專(zhuān)委會(huì)職能重合、定位不明、目標(biāo)不清等問(wèn)題。為此，這項(xiàng)工作的建章立制仍需加強(qiáng)。

2、制度安排也是一種宣傳。市委市府信訪辦自2010年起，成立專(zhuān)門(mén)的處、配備專(zhuān)門(mén)的人員從事人民建議征集工作。2010-2016年每年年底，對(duì)優(yōu)秀的建議提出人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)；2014年1月，市委市府1號(hào)文制定了《上海市人民建議征集工作規(guī)定》，此件公開(kāi)發(fā)布，對(duì)全市人民是一種引導(dǎo)、規(guī)范和宣示；2014年6-8月，配合市委1號(hào)課題的深入開(kāi)展，市委市府信訪辦第一次嘗試了主動(dòng)征集人民建議，收效明顯。這一系列的制度安排，使其社會(huì)影響力在擴(kuò)大，獲得的建議量在上升，選擇優(yōu)秀的建議的可能性也在增大。

黨的十八屆四中全會(huì)決定提出：把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。人民建議征集作為人大信訪工作的一部分，公民意識(shí)和法治意識(shí)反映在信訪工作領(lǐng)域，就是群眾通過(guò)信訪方式表達(dá)訴求，必須在法治軌道上、法制框架內(nèi)、法定渠道中進(jìn)行。據(jù)此，建議人大信訪制度先行，制度設(shè)計(jì)上，在與相關(guān)專(zhuān)委會(huì)的協(xié)調(diào)和嘗試中，厘清職責(zé)定位、明確征集建議的法定程序、用途和效力。與此同時(shí)，加大宣傳力度和社會(huì)影響力，在開(kāi)展市民建議征集工作時(shí)，可以以《上海市信訪條例》執(zhí)法檢查工作，以及國(guó)家信訪局?jǐn)M提請(qǐng)全國(guó)人大制定信訪法為契機(jī)，加強(qiáng)對(duì)此項(xiàng)工作的宣傳。

（二）如何更好地發(fā)揮市民建議征集平臺(tái)的作用

就目前的運(yùn)作模式而言，市民建議征集平臺(tái)以被動(dòng)接收市民的電子郵件作為主要的收集方式。現(xiàn)有的立法監(jiān)督工作中，向公眾征集意見(jiàn)時(shí)卻是另一種模式：各委員會(huì)，通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)熱線、電子郵箱、媒體公告、邀請(qǐng)百姓、委托第三方、設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷、委托專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)等多種方式主動(dòng)進(jìn)行。

兩種模式效果差別是很大的。這給予筆者三點(diǎn)啟示：

1、人大立法和監(jiān)督工作是獨(dú)有的，人大信訪的建議征集工作應(yīng)緊密配合常委會(huì)和專(zhuān)委會(huì)的工作中心，選題上應(yīng)與常委會(huì)、專(zhuān)委會(huì)的立法監(jiān)督工作密切相關(guān)，才能更好地發(fā)揮“民意主渠道”的作用，也才能更好地區(qū)別于政府的人民建議征集工作。

2、從資源整合的角度看，可否將市民建議征集平臺(tái)作為立法、監(jiān)督工作中需要開(kāi)展公眾意見(jiàn)征集時(shí)的一個(gè)渠道，特定時(shí)期定向發(fā)布一些主題性的調(diào)查和建議征集題目呢？這既可增加對(duì)平臺(tái)的利用率和知曉度，也可以節(jié)約不同委員會(huì)為特定項(xiàng)目調(diào)研所需付出的分散性成本和精力。當(dāng)然，鑒于委員會(huì)對(duì)立法、監(jiān)督的項(xiàng)目需求會(huì)更明確，因而由委員會(huì)對(duì)平臺(tái)上收集到的建議進(jìn)行分析與處理，進(jìn)行將更具科學(xué)性。

3、市民建議征集平臺(tái)是上海人大公眾網(wǎng)上的平臺(tái)，凡與常委會(huì)工作相關(guān)的建議收集，都可考慮在這個(gè)平臺(tái)上發(fā)布和運(yùn)作。另一方面，從征集的對(duì)象看，不應(yīng)僅限于公眾網(wǎng)所面對(duì)的市民群眾，還應(yīng)包括人大各部門(mén)、代表及機(jī)關(guān)每位同志。如此，市民建議征集工作可以開(kāi)源取水、實(shí)至名歸。