王軍

“意見”作為法定文種，分別是在1996年5月3日《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》和2000年8月24日《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》發(fā)布時(shí)新增的，均規(guī)定其適用范圍是“對重要問題提出見解和處理辦法”。一些公文處理書籍認(rèn)為，增加“意見”這一文種主要目的是承擔(dān)呈轉(zhuǎn)功能，糾正以前濫用呈轉(zhuǎn)性請示和呈轉(zhuǎn)性報(bào)告的問題。2012年4月16日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》再次明確了“意見”這一文種，同時(shí)去掉了“指示”文種。2005年10月2日，中央軍委發(fā)布的《中國人民解放軍機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，卻沒有將“意見”作為文種，而是保留“指示”文種。

由此可見，黨政機(jī)關(guān)和軍隊(duì)機(jī)關(guān)對“意見”這一文種在認(rèn)識和使用上還有不同。下面，從兩個(gè)方面談?wù)剬Α耙庖姟边@一文種的意見：

一、沒有“意見”行不行

《現(xiàn)代漢語詞典》對“意見”這個(gè)詞語的解釋有兩種：一是“對事情的一定的看法和想法”。二是“（對人、對事）認(rèn)為不對因而不滿意的想法”。從公文處理這個(gè)角度看，“意見”作為一個(gè)文種，其含義是第一個(gè)解釋，這也基本涵蓋了在公文種類中“對重要問題提出見解和處理辦法”之規(guī)定。

“意見”作為具有特定效力的公文，不能僅僅對一件事情或一項(xiàng)工作有一定的看法和想法，而且要提出見解和處理辦法，關(guān)鍵是要貫徹執(zhí)行好。這也是制發(fā)公文的目的所在。筆者對“意見”這一文種，老感覺多了些商量的口吻，少了點(diǎn)權(quán)威的語氣。

一些公文處理書籍指出，“意見”這一文種與其他文種相比比較特殊。具體特殊在哪？說是一般公文的行文方向是固定的，而“意見”的行文方式是不確定的，有上行、平行、下行三種行文方向。向上級報(bào)告意見和請求上級批轉(zhuǎn)意見時(shí)是上行文，互不隸屬的機(jī)關(guān)之間征求意見或提出意見供對方參考時(shí)是平行文，要求下級遵照執(zhí)行和參照執(zhí)行時(shí)是下行文。

在公文處理時(shí)，常見的“意見”還是以下行文居多。就是請求上級批轉(zhuǎn)的意見，也主要是一些承辦部門要向下級發(fā)布指令性公文或提出指令性要求，在辦理過程中請求以上級機(jī)關(guān)或辦公部門的名義下發(fā)或印發(fā)，將“部門的意志”提升為“機(jī)關(guān)的意志”，以便進(jìn)一步增強(qiáng)公文的權(quán)威性，其最后還是以下行文的形式出現(xiàn)。而“通知”這一文種也可“批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文”，承擔(dān)這類“意見”的功能。其實(shí)在此類公文呈批過程中，完全可以將“如無不妥，請批轉(zhuǎn)各地貫徹執(zhí)行”之類的話直接寫到呈批意見中，待上級審核后以“通知”形式下發(fā)既可。要求下級機(jī)關(guān)遵照執(zhí)行和參照執(zhí)行的意見，也可用“決定”或“通知”兩個(gè)文種，因?yàn)椤皼Q定”可以“適用于對重要事項(xiàng)作出決策和部署”，“通知”也可“適用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或執(zhí)行的事項(xiàng)”。同時(shí)，互不隸屬的機(jī)關(guān)之間征求意見或提出意見供對方參考，這里的“意見”其實(shí)是“意見”的本身詞義——“對事情的一定的看法和想法”，如再將意見作為一個(gè)文種，標(biāo)題豈不是“關(guān)于……意見的意見”？況且既然是互不隸屬的機(jī)關(guān)之間行文，用“函”豈不是名正言順，何必再用“意見”呢？

綜上所述，“意見”這一文種可以取消。因?yàn)椤耙庖姟钡倪m用范圍可由其它文種替代，取消“意見”這一文種不影響各級機(jī)關(guān)履行職能。

二、“××意見”式標(biāo)題妥不妥

上面取消“意見”這一文種的建議純屬理論探討甚至是“紙上談兵”，因?yàn)樗缫焉钊肴诵?、頻繁使用。軍隊(duì)機(jī)關(guān)公文雖然沒有“意見”這一文種，但也在不知不覺使用。比如《中央軍委關(guān)于深化國防和軍隊(duì)改革的意見》（《解放軍報(bào)》2016年1月2日第2版）、中央軍委辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展維護(hù)核心聽從指揮主題教育活動(dòng)和推進(jìn)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化的意見》（《解放軍報(bào)》2017年3月30日第1版）等等，可見它的使用之廣、影響之大。但在實(shí)際運(yùn)用中，經(jīng)常出現(xiàn)的“××意見”式標(biāo)題到底規(guī)范與否，這就值得探討了。

眾所周知，公文標(biāo)題一般由發(fā)文機(jī)關(guān)名稱、事由和文種“三要素”組成（軍隊(duì)機(jī)關(guān)公文標(biāo)題要求有所區(qū)別），其結(jié)構(gòu)形式為：發(fā)文機(jī)關(guān)+“關(guān)于”+事由+“的”+文種。在使用“意見”文種中，有的在“意見”前贅加一些限定詞，就顯得有些畫蛇添足。常見的有“實(shí)施意見”“若干意見”“試行意見”“指導(dǎo)意見”“框架意見”等。比如：中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議審議通過的《關(guān)于改進(jìn)援外工作的實(shí)施意見》《關(guān)于深化智庫健康發(fā)展的若干意見》《關(guān)于深化中央主要新聞單位采編播管崗位人事管理制度改革的試行意見》（《解放軍報(bào)》2017年2月7日第1版），國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》（新華社北京2017年4月10日電）、《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》（《解放軍報(bào)》2015年12月9日第1版）。此類“意見”的公文雖然在黨和國家一些權(quán)威機(jī)關(guān)經(jīng)常使用，也已約定俗成，但是這種標(biāo)題形式是否規(guī)范，值得商榷。

因?yàn)椤耙庖姟痹跇?biāo)題中是文種，而不是事由的組成部分。在“意見”前加上“實(shí)施”“若干”“試行”“指導(dǎo)”“框架”等限定詞，可能本想分別強(qiáng)調(diào)“意見要認(rèn)真實(shí)施”“意見有若干”“意見先試行”“意見有很強(qiáng)的指導(dǎo)性”“意見是基本的”。雖然讀來非常順暢，但是認(rèn)真分析，其實(shí)是把“意見”的本身詞義和“意見”這一文種混為一談了。在公文標(biāo)題里，如在“意見”前面加上“實(shí)施”“若干”“指導(dǎo)”，語意就等于“實(shí)施文種”“若干文種”“指導(dǎo)文種”，就像“實(shí)施決定”“若干通知”“指導(dǎo)報(bào)告”一樣，顯然不盡妥當(dāng)。況且，去掉這些修飾詞，也絲毫不影響標(biāo)題所體現(xiàn)的主要內(nèi)容。據(jù)此，在使用“意見”這一文種時(shí)，建議在標(biāo)題中采用“關(guān)于……的意見”的形式。這樣既簡潔明了，又規(guī)范統(tǒng)一。