王珊

大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，理論上一直是中國近30年來城市化道路的一種選擇。然而，在具體實踐過程中，大城市的瘋狂擴張以及多種其他因素，卻擠壓了小城鎮(zhèn)的生存發(fā)展空間。

1983年春，社會學家費孝通帶領(lǐng)調(diào)查組第6次訪問江村，此時距他寫作經(jīng)典著作《江村經(jīng)濟》已經(jīng)過去了45年。在江村所在的江蘇省吳江縣進行調(diào)研的一個月期間，他發(fā)現(xiàn)自1950年代到1970年代初，吳江縣小城鎮(zhèn)的人口數(shù)量一直處于停滯甚至下降狀態(tài)。以銅羅鎮(zhèn)為例，1952年全鎮(zhèn)人口2475人，到1982年人口普查時這一數(shù)字已經(jīng)降到2007人，30年來城鎮(zhèn)人口下降了19%。

費孝通曾多次公開提到這一經(jīng)歷。按照他的預(yù)想，照此下去，農(nóng)村人口都涌進城市，只會帶來西方國家正在經(jīng)歷的“大城市病”。當時，中國的全國人口數(shù)量已經(jīng)達到12億，有人估計，在未來20年內(nèi)，全國大約有5億左右的農(nóng)村人口會離開農(nóng)業(yè)。費孝通認為，中國城市化要走小城鎮(zhèn)模式，要“及早研究小城鎮(zhèn)社區(qū)的空間布局”，“農(nóng)民安心在小城鎮(zhèn)生活，才是小城鎮(zhèn)發(fā)展的出路。”

后來，他先后撰寫了《小城鎮(zhèn)，大問題》等一系列文章，對小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要性進行呼吁。大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，理論上一直是中國近30年來城市化道路的一種選擇。然而，在具體實踐過程中，大城市的瘋狂擴張以及多種其他因素，卻擠壓了小城鎮(zhèn)的生存發(fā)展空間。衰落，成為小城鎮(zhèn)面臨的普遍現(xiàn)實。

“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”

中國小城鎮(zhèn)的形成，是商品生產(chǎn)和商品交換日益發(fā)展的產(chǎn)物。《禮記》中所記載的“貨力為己，大人世及以為禮，城郭溝池以為固”，就是小城鎮(zhèn)興起的象征。換句話說，從一開始，中國的小城鎮(zhèn)就擔負著一種角色，即聯(lián)結(jié)城市和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟紐帶和區(qū)域性的行政、商業(yè)中心。

費孝通在《小城市，大問題》一文中對于小城鎮(zhèn)的這種角色進行了描述。當時，他在吳江發(fā)現(xiàn)，當?shù)鼐用裢ㄟ^擺渡船與外界進行商品交易。小鎮(zhèn)下屬的鄉(xiāng)村將購買需求寫好，放在船上的搖籃里，一旦船靠岸，小鎮(zhèn)的人就會聚集而來按照搖籃里寫的需求準備物品。依靠著兩三百條船，小鎮(zhèn)成為商品和物資的集聚地。不過，這時候的小城鎮(zhèn)都處于一種自然經(jīng)濟形態(tài)，依附于農(nóng)業(yè)，所交換的產(chǎn)品基本上是為當?shù)剞r(nóng)村服務(wù)的小農(nóng)具和簡單的日用消費品，市場非常狹小。

早在1955年6月國務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國關(guān)于設(shè)置市鎮(zhèn)建制的決定和標準》中，就明確了小城鎮(zhèn)的定位：市、鎮(zhèn)是工商業(yè)和手工業(yè)的集中地。出于規(guī)范的考慮，在標準中，建制鎮(zhèn)被規(guī)定為經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市批準的鎮(zhèn)，其常住人口在2000人以上，其中非農(nóng)業(yè)人口占50%。

不過，小城鎮(zhèn)的繁榮卻是從上世紀80年代開始的。當時，農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)力的積極性空前高漲，大批農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，興辦第三產(chǎn)業(yè)。

就是在這一時期，費孝通在吳江縣進行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，原本凋敝的小城鎮(zhèn)因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展而有重新勃興的趨勢。他判斷，這將是我國農(nóng)村又一次大變革的開始。他的相關(guān)思考最終變成寫成《小城鎮(zhèn)，大問題》《小城鎮(zhèn)，再探索》《小城鎮(zhèn)，蘇北初探》《小城鎮(zhèn)，新開拓》等四篇文章，產(chǎn)生了極大的影響。他所主張的“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”思想，由此成為改革開放初期農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主流思想之一。

當時，在團中央任職的李克強正在攻讀北京大學經(jīng)濟學碩士、博士學位，他也注意到這一現(xiàn)象。李克強的論文《論我國經(jīng)濟的三元結(jié)構(gòu)》榮獲了中國內(nèi)地經(jīng)濟學界最高獎項——孫冶方經(jīng)濟科學獎的論文獎，其中提到：“需要根據(jù)農(nóng)村工業(yè)部門趨向于集中分布的產(chǎn)業(yè)特點，因勢利導，使農(nóng)村人口順乎自然地向小城鎮(zhèn)集中，并不失時機地進行交通運輸?shù)仍O(shè)施的建設(shè)，逐步發(fā)展中小城市?！?/p>

與此同時，發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的進程中，大城市迅速崛起所引發(fā)的大城市病問題引起了中國的注意。1800年以前，百萬人口以上的大城市全世界只有兩座;至1900年發(fā)展到17座，平均近7年增加1座;1950年至1980年期間更發(fā)展到243座，平均每年增加近6座。在世界范圍內(nèi)，人口500萬以上的大城市在1950年只有6座，到1982年這一數(shù)據(jù)已達到25座。

大城市的迅速擴展帶來的后果顯而易見。上世紀六七十年代，東京城市病進入最為嚴重的時期，表現(xiàn)為人口、勞動力的集中導致地價上漲、環(huán)境惡化、生活成本增加等。而倫敦則出現(xiàn)“霧都”事件。

因此，在鄉(xiāng)村集市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，1980年中共中央書記處要求“今后北京人口任何時候都不要超過一千萬”。同年，全國城市規(guī)劃會議明確提出，“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市發(fā)展方針。這對于已經(jīng)啟動的小城鎮(zhèn)發(fā)展顯然是一個極大的促進，全國各地隨即普遍制定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政，并普遍征收城鎮(zhèn)維護費，以促進小城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)。

1987年到1991年，全國新設(shè)城鎮(zhèn)1737個，平均每年增加347個;1992年一年全國新設(shè)城鎮(zhèn)2084個，比前5年的總和還多347個，1993年到1994年則有1671個。

然而，在清華大學社會科學學院教授蔡繼明看來，這時候鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的特點是農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，是一種低級的、初級的城鎮(zhèn)化，因為它“實際上造成了資源浪費、環(huán)境破壞”。

被大城市“碾壓”

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，上世紀80年代一度紅火的農(nóng)村集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的競爭優(yōu)勢漸漸消失，小城鎮(zhèn)的發(fā)展動力也因此銳減。這個時候，小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略顯得有些不合時宜了。1989年公布的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》將城市發(fā)展方針定為，“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”。

這一提法的初衷是不希望大量人口聚集到大城市，避免出現(xiàn)某些發(fā)展中國家常見的大城市里的貧民窟。然而，在這一時期，土地城市化成為GDP和財政快速增長的重要推動力，特大城市和大中城市的地域規(guī)模迅速擴大，而且出現(xiàn)城市越大聚集經(jīng)濟效益越明顯的趨勢。

浙江省龍泉市青瓷小鎮(zhèn)的龍泉青瓷博物館。

這一動力的影響持續(xù)至今，并呈現(xiàn)出政府主導的鮮明特征，即政府先做規(guī)劃，使得城市規(guī)劃面積不斷擴大;然后開始征地，對外招商引資、建新城。而小城鎮(zhèn)的發(fā)展相比之下則黯然失色，城鄉(xiāng)發(fā)展差距進一步拉大。

1998年，中共中央在《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中若干重大問題的決定》中正式提出了“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的問題。1999年，時任國務(wù)院總理朱镕基在九屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》中說，“要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)，推進小城鎮(zhèn)建設(shè)?！蓖?，時任中共中央總書記江澤民也在中央經(jīng)濟工作會議上強調(diào)：“發(fā)展小城鎮(zhèn)是一個大戰(zhàn)略。”

但是，小城鎮(zhèn)的衰落趨勢并沒有得到有效遏制。小城鎮(zhèn)人口大量外流、經(jīng)濟蕭條，小城鎮(zhèn)聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)之間的紐帶作用愈發(fā)松散，有的縣域城鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口只有7000人左右，相當多的建制鎮(zhèn)居民數(shù)量不足5000人。

與此同時，鄉(xiāng)村的空心化已經(jīng)是不可回避的現(xiàn)實。隨著全國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和勞動力成本的上漲，鄉(xiāng)村工業(yè)越來越失去了原來的競爭力，新興產(chǎn)業(yè)逐步向大中城市和工業(yè)園區(qū)、新技術(shù)開發(fā)區(qū)聚集，鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空了;其次，年輕人都出外打工闖世界，巨大的城鄉(xiāng)差距使他們不愿意再生活在鄉(xiāng)村，農(nóng)村成為老年人社會，農(nóng)業(yè)成為老年人的工作。

在此情況下，失去生存基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的欠債問題也越來越突出，據(jù)有關(guān)學者的調(diào)查估計，現(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達2000多億元。高額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)大大削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力，有些地方甚至發(fā)不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的工資。

“總體看，小城鎮(zhèn)缺乏政策支持，人口向大中城市集中越來越明顯，小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展總體還相當滯后?！弊》亢统青l(xiāng)建設(shè)部總經(jīng)濟師趙暉總結(jié)，小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后最根本的原因、也是面臨的最大挑戰(zhàn)，就是我國塔式級別化行政體制使優(yōu)質(zhì)資源向上一級行政中心集聚，處于最底層的小城鎮(zhèn)很難發(fā)展。

2015年，中國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提高到56.1%，新增城鎮(zhèn)人口達5.59億人。在如此大規(guī)?？焖俪擎?zhèn)化背景下，中國大城市病問題愈發(fā)嚴重。2011年，中國城鄉(xiāng)人口流動規(guī)模達2.11億人，而城鎮(zhèn)間流動人口僅0.7億人，前者是后者的3倍。

另一組數(shù)據(jù)也提供了證明：1949年，全國城市總數(shù)為132個，其中特大城市僅5個，2012年中國城市總數(shù)為657個，其中特大城市為66個。與此同時，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇、環(huán)境質(zhì)量下降、交通擁堵嚴重、空氣污染嚴重、房價上漲過快等問題凸顯。“全世界人口超過500萬的大城市，97%在中國。中國的城市變?yōu)榱恕活^（大城市）喘不過氣，一頭（小城鎮(zhèn)）嗷嗷待哺?！毙鲁B(tài)智庫研究院院長彭真懷說。

浙江的啟示

相比于中國城市的發(fā)展困境，歐美國家卻開辟了另一條發(fā)展道路，即著重于促進小城鎮(zhèn)的發(fā)展，尤其是發(fā)展有特色的小鎮(zhèn)，將人口和就業(yè)以及相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施聚集在小鎮(zhèn)上。

居住在特色小鎮(zhèn)已成為許多人的追求。德國的城市化率已達90%以上，其中70%的人口居住在小城鎮(zhèn)。美國格林尼治的對沖基金小鎮(zhèn)，一個鎮(zhèn)上就聚集了500多家對沖基金，對沖基金規(guī)模占了全美國接近三分之一的規(guī)模。美國加利福尼亞州的門羅帕克，納斯達克一半以上的高科技公司的投資都來自這個小鎮(zhèn)。瑞士東部小鎮(zhèn)達沃斯更是作為世界經(jīng)濟論壇舉辦地和冰雪運動勝地而聞名于世。

國外的經(jīng)驗給予中國政府和學者不少啟發(fā)。畢竟在中國目前也已出現(xiàn)了類似的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。比如，中國的紡織業(yè)已經(jīng)逐步從大城市轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)，形成三大名鎮(zhèn)：以化纖布紡織為特色的浙江紹興柯橋鎮(zhèn)，以毛紡織為特色江蘇江陰新橋鎮(zhèn)，以棉紡織為特色的山東鄒平魏橋鎮(zhèn)，其生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)水平、品種質(zhì)量、市場占有率在全球都居第一位。

2014年，浙江省政府開始打造特色小鎮(zhèn)，隨后這一模式被全國所仿照。2016年3月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)改委、財政部公布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出到2020年我國將培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。

對于中國來說，尋求一條新的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已經(jīng)迫在眉睫，培育新生中小城市成為國家推進新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。2017年的《政府工作報告》提出，“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動作用。”

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事長、首席經(jīng)濟學家李鐵認為，未來，小城鎮(zhèn)將是中國經(jīng)濟發(fā)展?jié)饽夭实囊还P。而特色小鎮(zhèn)的提出，是對我國三十年城市化道路的一種總結(jié)：我們或許可以通過合理的城市群、大中小城市分布，推進小城鎮(zhèn)的發(fā)展來更好地帶動實體經(jīng)濟發(fā)展。

李鐵說，“在特色小鎮(zhèn)的空間里，推動所需創(chuàng)業(yè)成本較低的實體經(jīng)濟發(fā)展，從而尋求一種新型的城鎮(zhèn)化道路。這個意義是很重大的?！辈贿^，他也表示，必須在城市管理體制和資源分配上給小城鎮(zhèn)更多的機會，這樣才能使小城鎮(zhèn)利用它的優(yōu)勢創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，吸納更多的人。