■ 王明珠

城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理與思考

■ 王明珠

黨的十八大提出：“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系?！背青l(xiāng)一體化應(yīng)是城鄉(xiāng)之間通過(guò)資源、技術(shù)、資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，相互協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理就是指要統(tǒng)籌考慮“城”和“鄉(xiāng)”的生活垃圾處理，在收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理上，因地制宜、科學(xué)治理，解決好當(dāng)前農(nóng)村生活垃圾亂扔亂放、治理落后的問(wèn)題，而不是簡(jiǎn)單地照搬城市模式或是處理標(biāo)準(zhǔn)，搞“城鄉(xiāng)一樣化”。

一、推進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理的緊迫性

首先，城鄉(xiāng)環(huán)境的差距和生活垃圾處理的現(xiàn)狀，亟需推動(dòng)城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理。目前，農(nóng)村在生活垃圾收集和處理方面的設(shè)施嚴(yán)重不足，截至2013年底，全國(guó)58.8萬(wàn)個(gè)行政村中，對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理的僅有21.8萬(wàn)個(gè)，僅占37%；有14個(gè)省還不到30%，有少數(shù)省甚至不到10%。并且垃圾處理方式多是簡(jiǎn)易填埋或是露天焚燒，分類減量和資源化利用還沒有推行，導(dǎo)致“邊處理、邊污染”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

其次，明確農(nóng)村生活垃圾與城市生活垃圾的相同點(diǎn)和不同點(diǎn)，有利于科學(xué)地制定符合農(nóng)村地區(qū)實(shí)際的收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理模式，確保取得實(shí)效。我國(guó)農(nóng)村約有6.5億常住人口，按每人每天產(chǎn)生0.5公斤生活垃圾計(jì)算，全國(guó)每年產(chǎn)生生活垃圾約1.1億噸，產(chǎn)生量巨大，其中有0.7億噸未做任何處理，相當(dāng)于每年堆出200多座百層“垃圾高樓”，可見處理工作任務(wù)艱巨。但是農(nóng)村生活垃圾分布分散，“路邊、溪邊、沿邊”隨處可見垃圾，加上目前還存在城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移垃圾的現(xiàn)象，更增加了農(nóng)村生活垃圾處理的難度和環(huán)境污染的程度。如何打造長(zhǎng)效治理模式，是擺在我們面前的一個(gè)重要課題。

再次，應(yīng)對(duì)近年黨中央關(guān)于農(nóng)村生活垃圾處理的要求進(jìn)行梳理，明確未來(lái)的工作目標(biāo)和重點(diǎn)。2014年11月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等10部委共同啟動(dòng)了“農(nóng)村生活垃圾5年專項(xiàng)治理行動(dòng)”，該行動(dòng)要使全國(guó)90%村莊的生活垃圾得到處理，基本扭轉(zhuǎn)農(nóng)村環(huán)境臟亂差的局面，并形成農(nóng)村生活垃圾治理的長(zhǎng)效機(jī)制。2015年11月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，10部委印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》，這是第一次以聯(lián)合發(fā)文形式推動(dòng)農(nóng)村垃圾治理工作的開展。可以說(shuō)，該指導(dǎo)意見的出臺(tái)，將為農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理帶來(lái)革命性的轉(zhuǎn)變?！兑庖姟诽岢觯?020年，全國(guó)90%以上村莊的生活垃圾得到有效治理，實(shí)現(xiàn)有齊全的設(shè)施設(shè)備、成熟的治理技術(shù)、穩(wěn)定的保潔員隊(duì)伍、長(zhǎng)效的資金保障、完善的監(jiān)管制度；農(nóng)村畜禽糞便基本實(shí)現(xiàn)資源化利用，農(nóng)作物秸稈綜合利用率達(dá)到85%以上，農(nóng)膜回收率達(dá)到80%以上；農(nóng)村地區(qū)工業(yè)危險(xiǎn)廢物無(wú)害化利用處置率達(dá)95%。

可見，城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理是黨中央、國(guó)務(wù)院的重要要求，必須全面貫徹執(zhí)行；也是廣大農(nóng)民的殷切期盼；更是環(huán)境保護(hù)的需要。

二、推進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理的關(guān)鍵做法

（一）實(shí)施全面清掃保潔

我國(guó)農(nóng)村屬于傳統(tǒng)的熟人社會(huì)，農(nóng)村地區(qū)的保潔員不只要負(fù)責(zé)垃圾清掃和收運(yùn)，還要負(fù)責(zé)垃圾收集的監(jiān)督和宣傳。

（二）鼓勵(lì)垃圾分類收集

鼓勵(lì)農(nóng)村垃圾分類做到干濕分離，即將果皮、菜葉、剩飯等濕垃圾單獨(dú)放置，并自備垃圾收集容器。

（三）因地制宜選擇轉(zhuǎn)運(yùn)模式

農(nóng)村垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)模式選取需要結(jié)合自身特點(diǎn)，綜合考慮當(dāng)?shù)氐赜蚍秶?、人口分布、垃圾量、交通情況等因素，因地制宜選擇轉(zhuǎn)運(yùn)模式，切忌盲目推行全收全運(yùn)集中處理。

（四）加大資金保障力度

各級(jí)地方政府是農(nóng)村生活垃圾治理資金的籌措主體，必須將治理費(fèi)用納入地方政府財(cái)政預(yù)算，一是保障設(shè)施設(shè)備建設(shè)費(fèi)用；二是保障運(yùn)行費(fèi)用；三是對(duì)困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體和農(nóng)戶給予補(bǔ)貼，擔(dān)負(fù)兜底職責(zé)。

（五）充分調(diào)動(dòng)村民參與的積極性

有些地方村民參與垃圾處理的積極性并不高，許多情況是“政府干、農(nóng)民看”。廣西宜州95%的自然村成立了由村民無(wú)記名投票選出的黨群理事會(huì)。這些理事會(huì)成員不拿報(bào)酬，負(fù)責(zé)動(dòng)員和組織村民參與本村垃圾治理。村莊1651處收集處理設(shè)施按村民意愿建設(shè)，建成后無(wú)一空置。

三、湖南省石門縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化實(shí)踐

（一）實(shí)踐

石門縣地處湘鄂邊界，東望洞庭湖，南接桃花源，西鄰張家界，北連長(zhǎng)江三峽，素有“湘西北門戶”之稱。是“中國(guó)名茶之鄉(xiāng)”“中國(guó)柑橘之鄉(xiāng)”，屬于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，2004年創(chuàng)建為國(guó)家衛(wèi)生縣城；2014年納入國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)縣，相繼成功創(chuàng)建常德市首個(gè)省級(jí)生態(tài)縣、首批國(guó)家級(jí)生態(tài)文明先行示范區(qū)；是“湖南省旅游強(qiáng)縣”、湖南省礦產(chǎn)資源大縣，有儲(chǔ)量居世界之冠的雄磺礦、居亞洲之冠的矽砂礦、磷礦，是湖南省6個(gè)少數(shù)民族人口過(guò)半縣之一。

石門縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目主要包括全縣生活垃圾清掃、清運(yùn)、無(wú)害化處理等方面，實(shí)施方式為PPP模式，即政府和社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司實(shí)施本項(xiàng)目?jī)?nèi)容?？h政府授權(quán)縣城管執(zhí)法局作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)；按照程序引進(jìn)第三方專業(yè)PPP咨詢機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目推進(jìn)提供咨詢服務(wù)；通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商選擇社會(huì)資本方即中聯(lián)重科股份有限公司/長(zhǎng)沙中聯(lián)重科環(huán)衛(wèi)機(jī)械有限公司聯(lián)合體。由社會(huì)資本控股、政府方出資代表石門縣城市建設(shè)投資開發(fā)有限責(zé)任公司參股，共同出資組建項(xiàng)目公司（SPV），簽訂20年特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，實(shí)施石門縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)。石門縣財(cái)政局通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，按PPP合同約定向項(xiàng)目公司支付政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)，每年3926萬(wàn)元，項(xiàng)目公司收回投資并取得合理回報(bào)。特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)全部無(wú)償移交給政府指定機(jī)構(gòu)。目前，全縣每天日產(chǎn)垃圾380噸左右，達(dá)到日產(chǎn)日清，200噸實(shí)行焚燒無(wú)害化處理、180噸實(shí)行填埋無(wú)害化處理，機(jī)械化洗掃保潔率達(dá)80%以上。

該項(xiàng)目將完成全縣域垃圾壓縮站的布局，嚴(yán)格按行業(yè)的環(huán)保要求進(jìn)行設(shè)備選型和配置，垃圾收運(yùn)過(guò)程為全封閉作業(yè)，能夠達(dá)到“三無(wú)”，即無(wú)滴漏、無(wú)拋撒、無(wú)二次污染，可以杜絕人民群眾反響強(qiáng)烈的垃圾收運(yùn)線路沿途臭氣、污水和垃圾拋灑問(wèn)題。劉家灣大型中轉(zhuǎn)站集壓縮減量中轉(zhuǎn)、樣板展示、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控中心三位一體的樣板工程，將打造成為全國(guó)的樣板工程，所有環(huán)衛(wèi)車輛、壓縮式中轉(zhuǎn)站、渣土運(yùn)輸車輛等安裝GPS定位系統(tǒng)，可以全程監(jiān)控它們的一舉一動(dòng)，確保按照標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)，將全面提升縣域環(huán)衛(wèi)現(xiàn)代化水平。

（二）思考

問(wèn)題一：PPP模式運(yùn)用在城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目中有哪些優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)？

優(yōu)勢(shì)方面：一是彌補(bǔ)政府財(cái)政資金的不足。政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，引入社會(huì)投資，緩解政府在建期間的資金壓力，將設(shè)備采購(gòu)一次性投入分?jǐn)偟浇窈蠖鄠€(gè)年度；二是提升基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的水平。實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一建設(shè)，規(guī)?；?jīng)營(yíng)，環(huán)境治理的效果更好、效率更高，為提升服務(wù)水平提供客觀支持；三是高政府公共管理的能力。政府可專注于公共服務(wù)和公共資產(chǎn)的交付績(jī)效監(jiān)管與總體規(guī)劃，在公共監(jiān)管中實(shí)現(xiàn)公共管理能力的提升，實(shí)現(xiàn)“小政府，大企業(yè)”格局。

劣勢(shì)方面：一是相關(guān)法規(guī)政策權(quán)威性不夠，法律法規(guī)仍需健全；二是操作起來(lái)有難度，沒有技術(shù)導(dǎo)則或法規(guī)來(lái)明確項(xiàng)目的招標(biāo)方式、付費(fèi)方式、績(jī)效指標(biāo)設(shè)定與考核，給環(huán)境治理PPP項(xiàng)目帶來(lái)操作困難；三是政府支付有風(fēng)險(xiǎn)。目前地方政府的支付能力不明，對(duì)企業(yè)判斷其是否參與項(xiàng)目非常不利。

問(wèn)題二：PPP項(xiàng)目流程較長(zhǎng)，有什么辦法可以加快項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度？

首先可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，整理出標(biāo)準(zhǔn)流程，共后續(xù)項(xiàng)目作為參考使用；其次，沒有前后必然邏輯順序的工作合并同步進(jìn)行，合理統(tǒng)籌項(xiàng)目時(shí)間，盡量壓縮空段時(shí)間。

問(wèn)題三：政府和企業(yè)在PPP模式下各自的風(fēng)險(xiǎn)有哪些？

政府方風(fēng)險(xiǎn)主要是選擇企業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。如果選擇了不合適的企業(yè)，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能綁架政府。所以在項(xiàng)目開始就要選擇有實(shí)力有信譽(yù)的企業(yè)進(jìn)行合作，避免出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。而企業(yè)方風(fēng)險(xiǎn)主要是政府支付風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)資本本身是逐利的，目前地方政府的支付能力不明，對(duì)企業(yè)判斷其是否值得合作非常不利。這種情況下，企業(yè)不知道政府支付能力有多大、是否已到能力上限以及項(xiàng)目是否真的能如期推進(jìn)等。環(huán)境治理主要是政府付費(fèi)，如果政府沒有支付能力，社會(huì)資本投入設(shè)施、設(shè)備，人力和物力，利潤(rùn)難以保障。

作者單位：全國(guó)市長(zhǎng)研修學(xué)院（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部干部學(xué)院）