朱多剛, 胡振吉(. 西安交通大學(xué) 新聞與新媒體學(xué)院, 陜西 西安 7007; . 上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院, 上海 00433)

中央政府推進(jìn)政策擴(kuò)散的方式研究
——以廉租房政策為例

朱多剛1, 胡振吉2
(1. 西安交通大學(xué) 新聞與新媒體學(xué)院, 陜西 西安 710072; 2. 上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院, 上海 200433)

在單一體制下,中國地方政府的政策制定時(shí)常受到中央政府的干預(yù)。將中央政府干預(yù)區(qū)分為行政指令、政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)三種類型,并據(jù)此提出了一個(gè)中國政治結(jié)構(gòu)下的中央政府干預(yù)與政策擴(kuò)散關(guān)系分析框架,進(jìn)而以廉租房政策為例,總結(jié)該政策在中國地級(jí)市的擴(kuò)散路徑與特征。分析結(jié)果表明,在政策擴(kuò)散的不同階段,中央政府運(yùn)用的干預(yù)手段是不同的,在政策擴(kuò)散早期階段主導(dǎo)性的是行政指令,后期則主要采用政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

中央政府干預(yù); 政策擴(kuò)散; 行政指令; 政治激勵(lì); 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)

中國是一個(gè)單一制國家,在這樣一個(gè)體制下,地方政府在政策制定過程中,時(shí)常會(huì)受到中央政府的垂直干預(yù)。中央政府不僅擁有制定各領(lǐng)域大政方針和政策的權(quán)力,而且還可以通過其合法性權(quán)力迫使地方政府遵從其意愿,從而影響到地方政府的政策采納。因此,在研究地方政府政策制定過程中,不得不考慮來自中央政府的強(qiáng)制壓力。理解地方政府的政策制定過程必須深刻認(rèn)識(shí)中央與地方關(guān)系的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其控制模式。這種有別于美國聯(lián)邦制的央地權(quán)力關(guān)系模式,對(duì)認(rèn)識(shí)中央政府行動(dòng)如何對(duì)地方政府的決策制定產(chǎn)生影響變得尤為重要。

中央政府可以通過哪些方式或手段對(duì)地方政府采納某項(xiàng)政策實(shí)施干預(yù)?中央政府干預(yù)對(duì)地方政府的政策制定過程有什么影響?在政策擴(kuò)散理論研究中,水平式的學(xué)習(xí)、模仿和競爭是驅(qū)使政策擴(kuò)散的主要機(jī)制,而強(qiáng)制機(jī)制則強(qiáng)調(diào)垂直式的行政干預(yù)。本研究在政策擴(kuò)散理論的基礎(chǔ)之上,結(jié)合中國政治結(jié)構(gòu)的特點(diǎn),以中國的廉租住房政策為例分析中央政府干預(yù)與政策擴(kuò)散之間的關(guān)系,從理論上對(duì)政策擴(kuò)散理論中的垂直擴(kuò)散模式進(jìn)行了修補(bǔ)與提升。

一、 政策擴(kuò)散理論研究述評(píng)

政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的研究最早可追溯到20世紀(jì)60年代末和70年代初,沃克爾(Jack Walker)[1]和格雷(Gray)[2]的開創(chuàng)性研究是政策擴(kuò)散研究的奠基性文獻(xiàn)。隨后吸引了政治科學(xué)、公共政策,以及國際關(guān)系領(lǐng)域的許多學(xué)者關(guān)注該現(xiàn)象。沃克爾將政策創(chuàng)新定義為“不管某個(gè)項(xiàng)目或政策出現(xiàn)多久,也不論其他政府是否已經(jīng)采納它,只要某個(gè)政府之前沒采納而現(xiàn)在采納就被稱為政策創(chuàng)新”[1]。羅杰斯(Everett M. Rogers)將創(chuàng)新擴(kuò)散定義為“一項(xiàng)創(chuàng)新通過某種渠道隨著時(shí)間流逝在一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的成員之間被溝通的過程”[3]。因此,政策擴(kuò)散可以被定義為“一個(gè)政府的政策選擇受到其他政府的政策選擇的影響”[4]。作為政策過程理論的一個(gè)重要分析框架,政策創(chuàng)新擴(kuò)散是從政策制定主體相互依賴的角度探究政策制定過程。

公共政策何以會(huì)在政府之間進(jìn)行擴(kuò)散?這幾乎是每篇探討政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的文獻(xiàn)都力求回答的問題。學(xué)者們針對(duì)該問題提出了學(xué)習(xí)借鑒論[5]、跟風(fēng)模仿論[6]、道義型擴(kuò)散論[7]、強(qiáng)制擴(kuò)散論[8],以及政策競爭論[9]等理論假說。Shipan & Volden[10]對(duì)政策擴(kuò)散的因果機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié):向早期采納者學(xué)習(xí)、與鄰近城市的經(jīng)濟(jì)競爭、模仿大城市的做法和源于聯(lián)邦政府的強(qiáng)制(見表1)。這些研究對(duì)理解公共政策擴(kuò)散現(xiàn)象有很大幫助。

表1 政策擴(kuò)散機(jī)制類型

在政策擴(kuò)散因果機(jī)制研究中,強(qiáng)制機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是一些行動(dòng)者試圖將它們偏好的政策解決方案強(qiáng)加給一個(gè)特定政府,這個(gè)行動(dòng)者主要指的是上級(jí)或中央政府。這種擴(kuò)散類型也被西方學(xué)者稱為垂直擴(kuò)散模式,該模式中有一個(gè)第三方權(quán)威政府,可以通過其合法權(quán)力向創(chuàng)新者和學(xué)習(xí)者施加壓力,以此促進(jìn)政策或項(xiàng)目的創(chuàng)新擴(kuò)散[11-12]。在垂直式擴(kuò)散模式中,大多數(shù)情況下中央政府扮演著第三方角色,并主要通過行政指令和激勵(lì)政策(胡蘿卜和大棒)促使地方政府的政策創(chuàng)新及擴(kuò)散。

然而現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)垂直式擴(kuò)散模式的討論主要強(qiáng)調(diào)外部強(qiáng)權(quán)主體的強(qiáng)制性權(quán)力對(duì)政策擴(kuò)散的影響。事實(shí)上,外部權(quán)力主體不僅可以通過正式的權(quán)力,還可以通過多種多樣的激勵(lì)手段驅(qū)使政策擴(kuò)散[13]。西方學(xué)者對(duì)國家干預(yù)手段的概念內(nèi)涵理解過于狹隘,而且主要是在美國聯(lián)邦分權(quán)式政治結(jié)構(gòu)下討論政策擴(kuò)散的垂直模式。在中國這樣的單一制國家中,中央與地方之間的關(guān)系有其特色,政策擴(kuò)散的垂直模式需要在中國的政治結(jié)構(gòu)下進(jìn)行本土化修正。本文在中國政治結(jié)構(gòu)下提出一個(gè)中央政府干預(yù)式政策擴(kuò)散分析框架,以中國廉租房政策為例,具體分析中央政府是如何通過行政指令和多種激勵(lì)手段促使政策擴(kuò)散。

二、中央政府干預(yù)與政策擴(kuò)散:中國政治結(jié)構(gòu)下的一個(gè)分析框架

剖析中國政治結(jié)構(gòu)下地方政府的政策選擇行為,不僅具有重要的理論價(jià)值,更是完善政策制定過程和提升政策質(zhì)量的重要前提。在我國,中央政府具有政策決策的合法權(quán)力,統(tǒng)一制定各領(lǐng)域的方針和政策。地方政府在一定程度上也擁有政策制定的權(quán)力,然而在單一體制下的中國,理解地方政府的創(chuàng)新擴(kuò)散必須深刻認(rèn)識(shí)中央與地方關(guān)系的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其控制模式。

中國的政治結(jié)構(gòu)有兩個(gè)重要特征。第一個(gè)特征集中在中央政府與地方政府的關(guān)系上,垂直行政干預(yù)和財(cái)政分權(quán)并存。在一個(gè)單一制體制下,垂直行政干預(yù)是應(yīng)有之意。而1994年1月1日開始實(shí)施的分稅制改革,帶有鮮明的財(cái)政聯(lián)邦主義的特色,徹底改變了中央與地方在財(cái)政分權(quán)關(guān)系上的邏輯。第二個(gè)特征集中在地方官員的人事安排和晉升體制上,中國的地方官員晉升主要靠上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)官員任命,因此地方官員將注意力放在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)上。目前,中央政府和上級(jí)政府設(shè)計(jì)了一套績效評(píng)價(jià)體系,以促使地方政府官員更加有效率地完成任務(wù)。

在中國這樣獨(dú)特的政治結(jié)構(gòu)下,中央與地方之間的關(guān)系會(huì)深刻影響政策擴(kuò)散?；谏鲜稣J(rèn)識(shí),本文從外部強(qiáng)制和內(nèi)在激勵(lì)兩個(gè)視角,依據(jù)行政指令機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)自變量,試圖構(gòu)建一個(gè)中央政府干預(yù)式政策擴(kuò)散分析框架。因此,涉及到地方政府創(chuàng)新與擴(kuò)散時(shí),中央政府可能使用兩種主要干預(yù)手段去施加其影響力:①外部強(qiáng)制,即行政指令式干預(yù),是指中央政府通過出臺(tái)政策、法規(guī)和規(guī)章等文本文件,通過垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系促使地方政府采納某項(xiàng)政策;②激勵(lì)機(jī)制是指中央政府對(duì)地方政府采納某項(xiàng)政策或項(xiàng)目提供的激勵(lì)方式,它將政府官員的預(yù)期收益與政策選擇采納聯(lián)系了起來(見圖1)。激勵(lì)機(jī)制具體可以從激勵(lì)內(nèi)容和激勵(lì)方向兩個(gè)方面來理解。在激勵(lì)內(nèi)容方面,激勵(lì)機(jī)制可以細(xì)分為經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)主要是指中央政府以轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等方式給予地方政府財(cái)政、稅收等方面的支持,以促使地方政府行動(dòng)與中央保持一致;政治激勵(lì)主要通過政治晉升、目標(biāo)管理、問責(zé)機(jī)制等方式調(diào)動(dòng)地方官員的積極性。在激勵(lì)方向方面,激勵(lì)機(jī)制可以具體細(xì)分為正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)。正向激勵(lì)指的是中央政府可以給地方政府官員政治晉升來獎(jiǎng)勵(lì)其服從行為;負(fù)向激勵(lì)指的是對(duì)于地方政府官員的胡作非為或不作為進(jìn)行懲罰。

圖1 激勵(lì)機(jī)制的基本形式

行政指令是指中央政府對(duì)下級(jí)政府的一種權(quán)力關(guān)系,包括行政命令、政策、法規(guī)、規(guī)章和制度體系等。我國地方政府的權(quán)力來源于中央政府的一種授權(quán),在這種垂直式權(quán)力鏈條上,地方政府接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是應(yīng)有之意。這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指令與服從的關(guān)系是我國政府之間縱向權(quán)力關(guān)系的集中表現(xiàn),依賴于這種垂直式權(quán)威指令可以推動(dòng)特定政策的廣泛實(shí)施和擴(kuò)散。在政策擴(kuò)散理論研究中,這種依靠強(qiáng)制或行政指令的擴(kuò)散模式被西方學(xué)者描述為垂直擴(kuò)散。在這種垂直擴(kuò)散模式中,地方政府被視為科層制結(jié)構(gòu)中的被動(dòng)接受者,政策的采納方并無主動(dòng)采納的意愿和動(dòng)力,而是迫于外在的壓力不得已而為之。在我國,這種垂直式擴(kuò)散是一種普遍模式,中央政府通過發(fā)布政策、法規(guī)、規(guī)章等正式文件要求地方政府隨之出臺(tái)某項(xiàng)政策,以此種垂直行政指令驅(qū)使政策的擴(kuò)散。

與通過行政指令直接干預(yù)的手段不同,中央政府還可以通過某些激勵(lì)手段間接影響地方政府的創(chuàng)新與擴(kuò)散,包括中央政府給予的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)兩種手段。如果中央政府能夠給地方政府提供適當(dāng)?shù)募?lì),則地方官員更有可能去采納某項(xiàng)政策。在這樣的情況下,財(cái)政聯(lián)邦主義是中央政府旨在影響地方政府政策制定最為明顯和直接的方式[14]。中央政府可以將財(cái)政收入轉(zhuǎn)移給地方政府,這些資金既可以幫助中央政府推行某個(gè)項(xiàng)目,也可以作為激勵(lì)地方政府行為的一種有效手段。例如,在解決城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行問題時(shí),為了做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶,國務(wù)院決定2001年在遼寧省開展試點(diǎn),2004年擴(kuò)大到吉林和黑龍江兩省。實(shí)際上,除了試點(diǎn)省份以外,國務(wù)院出臺(tái)的文件規(guī)定其他省份也可以進(jìn)行自主試點(diǎn)。然而,在面臨巨大資金虧空又沒有中央財(cái)政資金補(bǔ)助的情況下,全國其他省份沒有任何城市進(jìn)行試點(diǎn)改革,而在中央財(cái)政補(bǔ)助的黑吉遼三個(gè)省份中表現(xiàn)得卻很積極[15]。因此,中央政府可以通過財(cái)政激勵(lì)影響地方政府的行動(dòng)及政策制定。

除了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)以外,基于績效評(píng)價(jià)的晉升激勵(lì)機(jī)制是中國單一體制下最為鮮明和有特色的一種激勵(lì)方式,這種晉升錦標(biāo)賽模式也被認(rèn)為是中國經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿C(jī)制[16]。在中國,地方官員的人事安排和晉升主要由上級(jí)政府來決定,因此自然而然就形成了“向上負(fù)責(zé)”的官員晉升模式。地方政府官員的政績是其晉升的主要依據(jù),另外還有政治忠誠度、道德品質(zhì)、廉潔奉公等方面的考量。因此,地方政府官員不僅要?jiǎng)?chuàng)造出引人注目的經(jīng)濟(jì)績效,還要積極遵循中央政府的指令和指示,貫徹上級(jí)政府的政策意圖?？紤]到這樣一種晉升激勵(lì)模式,一方面中央政府可以通過晉升正向激勵(lì)地方官員按照自己的偏好和意愿行事;另一方面也可以通過考核、懲罰等負(fù)向方式避免地方官員的不作為。所以,通過潛在的晉升激勵(lì)機(jī)制,中央政府就可以將某一政策或項(xiàng)目推廣開來。圖2為本文提出的中央政府干預(yù)與政策擴(kuò)散的關(guān)系機(jī)理圖。

圖2 中央政府干預(yù)與政策擴(kuò)散關(guān)系機(jī)理圖

中央政府可以通過多種干預(yù)手段影響地方政府的創(chuàng)新及擴(kuò)散,其一是外部強(qiáng)制手段,主要通過行政指令方式影響政策擴(kuò)散,其二是內(nèi)在激勵(lì)手段,可以通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)影響政策擴(kuò)散。西方學(xué)者提出的政策擴(kuò)散理論中,強(qiáng)調(diào)一種強(qiáng)制或垂直式擴(kuò)散模式,他們大多指出聯(lián)邦分權(quán)式政治結(jié)構(gòu)下行政指令在政策擴(kuò)散中的重要性。在中國單一制政治結(jié)構(gòu)下,經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)也是驅(qū)動(dòng)政策擴(kuò)散的兩種重要激勵(lì)機(jī)制。下面將以中國的廉租住房政策為例,具體剖析在中國政治結(jié)構(gòu)下,中央政府可以通過哪些方式影響政策在地方政府間擴(kuò)散,以及這些干預(yù)方式如何對(duì)政策擴(kuò)散產(chǎn)生影響。

三、廉租房政策的創(chuàng)新與擴(kuò)散過程

廉租房是指“向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房”。作為取消福利分房后中國城鎮(zhèn)住房保障政策體系的重要組成部分,廉租房成為解決城鎮(zhèn)最低收入家庭住房問題的重要政策安排。從政策創(chuàng)新的來源來看,廉租房政策的創(chuàng)新源于中央政府而非地方政府,因?yàn)槲覈牧夥空呤窃谥醒胝膹?qiáng)烈要求推動(dòng)下發(fā)展起來的。

為了對(duì)我國廉租房政策的創(chuàng)新擴(kuò)散過程進(jìn)行科學(xué)分析,我們采取網(wǎng)絡(luò)抽樣的方法獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。使用因特網(wǎng)在百度、谷歌兩大搜索引擎上,以關(guān)鍵詞“廉租房政策”“實(shí)施”“頒布”“出臺(tái)”和中華人民共和國官方行政區(qū)劃的省、直轄市、自治區(qū)及地級(jí)市名稱結(jié)合起來進(jìn)行反復(fù)檢索,并借助于地方政府頒布的廉租房政策規(guī)章文件,以確定各地方政府出臺(tái)廉租房政策的時(shí)間。通過網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)計(jì)和查詢規(guī)章文件后發(fā)現(xiàn),中國大陸地區(qū)所有省份都已經(jīng)出臺(tái)廉租房政策。截至2015年4月,中國大陸地區(qū)共有291個(gè)地級(jí)市,我們一共搜索到278個(gè)地級(jí)市實(shí)施廉租房政策的數(shù)據(jù),有效樣本占總樣本的比例為95.5%。將獲取的278個(gè)有效樣本以年為時(shí)間單位考察廉租房政策在地級(jí)市區(qū)間的擴(kuò)散曲線。以各地級(jí)市政府實(shí)施廉租房政策的時(shí)間為橫軸,以某年實(shí)施廉租房政策地級(jí)市的累積個(gè)數(shù)為縱軸,做散點(diǎn)圖結(jié)果見圖3。

圖3 廉租房政策在地級(jí)市間的擴(kuò)散曲線

由圖3可以看出,廉租房政策自實(shí)施以來,在地級(jí)市間有明顯的擴(kuò)散效應(yīng)。根據(jù)廉租房政策的擴(kuò)散曲線,可以將廉租房政策在地級(jí)市間的擴(kuò)散過程劃分為三個(gè)階段。

第一階段,廉租房政策創(chuàng)新和緩慢擴(kuò)散階段(1998—2003年)。這一階段的突出特征是為解決住房貨幣化以來城鎮(zhèn)居民住房難題,中央政府作為政策創(chuàng)新者,直接醞釀并制定出臺(tái)多項(xiàng)廉租房政策,而地方政府僅有少數(shù)地級(jí)市出臺(tái)廉租房政策。這一時(shí)期內(nèi),除了2002年有21個(gè)地級(jí)市政府出臺(tái)廉租房政策以外,其他年份開始實(shí)施廉租房政策的城市最多為16個(gè)。從1998年到2003年的6年時(shí)間內(nèi),共有62個(gè)地級(jí)市政府出臺(tái)廉租房政策,占有效樣本的比例僅為22.3%?？傮w來說,這一時(shí)期屬于廉租房政策緩慢擴(kuò)散階段,地方政府主要可以劃歸到創(chuàng)新者和早期采納者范疇。

第二階段,廉租房政策的快速擴(kuò)散階段(2004—2006年)。這一階段的突出特征是廉租住房政策迅速在中國大陸城市間擴(kuò)散開來,各地城市政府掀起了制定廉租房政策規(guī)章制度的高潮。這一時(shí)期內(nèi),共有200個(gè)城市制定并頒布廉租房政策,占有效樣本總數(shù)的72%。

第三階段,廉租房政策擴(kuò)散的基本停滯階段(2007—2010年)。經(jīng)歷了第二階段的快速擴(kuò)散后,廉租房政策在城市間的擴(kuò)散已經(jīng)接近飽和狀態(tài)。隨后的幾年內(nèi),僅有少數(shù)城市發(fā)布了廉租房政策。

四、中央政府干預(yù)在廉租房政策擴(kuò)散中的作用

1.行政指令主導(dǎo)的擴(kuò)散(1998—2003年)

在我國,中央政府可以通過行政指令推動(dòng)政策的擴(kuò)散和廣泛實(shí)施。行政指令在我國公共政策擴(kuò)散中主要表現(xiàn)在:①上級(jí)政府及部門通過“紅頭文件”直接嵌入下級(jí)政策制定者的政策議程設(shè)置活動(dòng),以此推進(jìn)政策擴(kuò)散;②上級(jí)政府及部門直接介入政策內(nèi)容本身,推動(dòng)公共政策內(nèi)容的直接擴(kuò)散[17]。

從廉租房政策的創(chuàng)新與擴(kuò)散過程來看,中央政府一直都在使用行政指令手段來推進(jìn)政策在地方政府的擴(kuò)散。而在廉租房政策擴(kuò)散的早期階段,中央政府主要運(yùn)用行政指令方式來推動(dòng)地方政府的政策制定,主要表現(xiàn)在持續(xù)出臺(tái)正式的“紅頭文件”,并要求地方政府根據(jù)自身實(shí)際情況制定廉租房政策。例如,在國家層面上,1998年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國發(fā)〔1998〕23號(hào)),通知要求對(duì)最低收入家庭提供廉租住房。該文件的出臺(tái)標(biāo)志著廉租房政策在我國的起步,并逐漸發(fā)展成為解決低收入城鎮(zhèn)居民住房問題的主要政策安排。繼國務(wù)院出臺(tái)23號(hào)文件之后,1999年4月,建設(shè)部頒布《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》(建設(shè)部令第70號(hào)),開始正式探索規(guī)范化的廉租房制度。2003年12月出臺(tái)《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》(建設(shè)部令第120號(hào))取代70號(hào)令。2007年11月,建設(shè)部聯(lián)合其他各部委出臺(tái)《廉租住房保障辦法》。這些管理辦法作為正式的文件規(guī)章具有合法的權(quán)力要求地方政府采納該政策,但這些文件雖然要求各地方政府結(jié)合自身實(shí)際制定廉租房政策,但并未提出明確的政策目標(biāo),對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制只有原則性規(guī)定,缺少具體制度安排。實(shí)際上,到2002年,35個(gè)大中型城市只有不到一半的城市出臺(tái)了廉租房建設(shè)實(shí)施方案,進(jìn)展十分緩慢。而到2003年,只有62個(gè)地級(jí)市政府出臺(tái)廉租房管理辦法。這些事實(shí)表明,雖然中央政府可以通過以出臺(tái)“紅頭文件”為標(biāo)志的行政指令方式干預(yù)地方政府的政策制定,但效果并不理想。1992年分稅制改革后,我國已經(jīng)形成了一種財(cái)政分權(quán)體制,中央政府如果僅僅只是通過行政指令來貫徹其意圖,而缺少有效的激勵(lì)機(jī)制,作為具有獨(dú)立利益訴求的地方政府,可能并不會(huì)將其納入議程設(shè)置,尤其是需要地方政府花費(fèi)大量財(cái)政和稅收的項(xiàng)目。

2.政治激勵(lì)主導(dǎo)的擴(kuò)散(2004—2006年)

與中央政府直接以行政指令方式干預(yù)地方政府的政策制定不同,中央政府還可以通過績效評(píng)價(jià)、目標(biāo)管理、問責(zé)機(jī)制、政治晉升等方式間接影響地方政府的政策采納。在有限的晉升機(jī)會(huì)條件下,地方政府就會(huì)展開相互競爭,在競爭機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下,政策會(huì)迅速在地方政府之間擴(kuò)散。在廉租房政策擴(kuò)散實(shí)例中,政治激勵(lì)是驅(qū)使該政策迅速得以在中國大陸鋪開的重要手段,對(duì)于地方政府的議程設(shè)置和政策制定有明顯影響。

如前所述,在廉租房政策發(fā)展的早期階段,中央政府一直通過行政指令方式推廣該政策。而在2004年以后,中央政府開始對(duì)地方政府是否實(shí)施廉租房政策進(jìn)行評(píng)估,并在2005年發(fā)布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于做好穩(wěn)定住房價(jià)格工作意見的通知》(國辦發(fā)〔2005〕26號(hào)),該文件規(guī)定城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)情況要納入省、市、縣三級(jí)政府的目標(biāo)責(zé)任制管理,對(duì)任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行考核。根據(jù)建設(shè)部通報(bào),截至2005年底,已有北京等18個(gè)省(區(qū)、市)通過簽定目標(biāo)責(zé)任書等方式,將廉租住房制度建設(shè)納入對(duì)市(區(qū))、縣政府目標(biāo)責(zé)任制管理,明確了最低收入家庭住房保障目標(biāo)及具體考核辦法,河北等11個(gè)省、自治區(qū),地級(jí)以上城市全部實(shí)施了廉租住房制度[18]。從這些事實(shí)可以看出,通過建立以晉升為主要的績效考核體系對(duì)地方政府的行為有重大影響。在這一時(shí)期,共有200個(gè)地級(jí)市制定并頒布廉租房政策管理辦法,占所有地級(jí)市總數(shù)的72%,擴(kuò)散速度非常迅速。

3.經(jīng)濟(jì)激勵(lì)主導(dǎo)的擴(kuò)散(2007—2010年)

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)主要是指中央政府以轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等方式給予地方政府財(cái)政、稅收等方面的支持,以促使地方政府行動(dòng)與中央保持一致。不論是政治激勵(lì)還是經(jīng)濟(jì)激勵(lì),對(duì)于約束和鼓勵(lì)地方政府官員的行為都有一定的效用。

在2007年及以后,中央政府又開始調(diào)整對(duì)廉租房管理的政策工具。標(biāo)志性事件是2007年10月10日,財(cái)政部發(fā)布《中央廉租住房保障專項(xiàng)補(bǔ)助資金實(shí)施辦法》,該文件意味著中央政府已經(jīng)基本確立了包括資金、土地、財(cái)政、金融等配套政策在內(nèi)的廉租住房政策體系,這一階段廉租房政策的政策目標(biāo)和政策工具逐步明確。2007年11月8日,建設(shè)部聯(lián)合其他各部委頒布《廉租住房保障辦法》,隨后全國絕大部分城市都實(shí)施了廉租房政策。然而,在2007年到2010年間只新增16個(gè)城市采納廉租房政策,因?yàn)樵谇耙浑A段績效考核驅(qū)動(dòng)的政治激勵(lì)作用下,廉租房政策擴(kuò)散已經(jīng)趨近于飽和。中央政府通過確立包括資金、土地、財(cái)政、金融等配套政策在內(nèi)的廉租房政策體系,最終使得廉租房政策得以全面鋪開。

從以上論述內(nèi)容可以看出,中央政府在推動(dòng)廉租房政策在地方政府的擴(kuò)散過程中采用了多種手段,可以區(qū)分為行政指令、政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)三種基本形式。行政指令是一個(gè)中央政府干預(yù)地方政府政策制定最常用的方式,主要表現(xiàn)在中央政府出臺(tái)“紅頭文件”,但在廉租房政策擴(kuò)散實(shí)例中,行政指令的作用收效甚微。政治激勵(lì)的表現(xiàn)是將廉租住房制度建設(shè)納入對(duì)市(區(qū))、縣政府目標(biāo)責(zé)任制管理,明確了最低收入家庭住房保障目標(biāo)及具體考核辦法。通過建立績效考核體系,可以驅(qū)使地方政府之間相互競爭,這樣廉租房政策才迅速得以在地級(jí)市政府之間擴(kuò)散開來。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)主要表現(xiàn)在《中央廉租住房保障專項(xiàng)補(bǔ)助資金實(shí)施辦法》的頒布實(shí)施,中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行了包括資金、土地、財(cái)政等各方面的支持,這種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段的運(yùn)用使得廉租房政策得以全面擴(kuò)散。另外,通過對(duì)廉租房政策在城市政府間擴(kuò)散的分階段描述后,我們還可以總結(jié)出,不同擴(kuò)散階段中央政府所運(yùn)用的三種干預(yù)方式是不同的。具體來說,在早期階段主要運(yùn)用行政指令方式,主要標(biāo)志是出臺(tái)正式紅頭文件。中期階段主要使用政治激勵(lì)手段,通過建立以績效考核體系為主要內(nèi)容的官員晉升模式,能夠使得廉租房政策迅速擴(kuò)散。最后通過給予地方政府包括財(cái)政、土地、金融等在內(nèi)的支持,使得廉租房政策得以全面擴(kuò)散。

五、 結(jié)論與政策啟示

本文從中國政治結(jié)構(gòu)的特殊性出發(fā),從外部強(qiáng)制和內(nèi)在激勵(lì)兩個(gè)視角,根據(jù)行政指令機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)自變量,構(gòu)建了一個(gè)中央政府干預(yù)式政策擴(kuò)散分析框架。進(jìn)而通過考察廉租房政策在中國地級(jí)市的創(chuàng)新擴(kuò)散路徑,具體分析了中央政府如何通過行政指令促使政策在地方政府間擴(kuò)散,如何通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)來影響廉租房政策的擴(kuò)散。實(shí)際上,行政指令機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制是相輔相成的,兩者的綜合運(yùn)用是中央政府為推廣和貫徹某政策或項(xiàng)目的必要手段。通過對(duì)中央政府干預(yù)手段的區(qū)分及對(duì)地方政府政策選擇的影響分析,本研究得出以下幾點(diǎn)理論和政策啟示。

第一,由于中國政治結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性,審視中國的政策創(chuàng)新與擴(kuò)散現(xiàn)象需要深刻認(rèn)識(shí)中央與地方的關(guān)系。由中央政府主導(dǎo)的政策創(chuàng)新何以擴(kuò)散到地方政府,中央政府可以通過哪些手段推廣政策或項(xiàng)目,本文僅僅對(duì)該問題進(jìn)行了初步回答,未來還可以深化對(duì)該問題的認(rèn)識(shí)。

第二,中央政府僅僅通過行政指令機(jī)制推廣政策,并不足以使得政策迅速得以擴(kuò)散。在早期階段,中央政府主要依賴以“紅頭文件”為象征的行政指令方式干預(yù)地方政府的廉租房政策制定,但事實(shí)上效果并不理想。中央政府如果僅僅只是通過行政指令來貫徹其意圖,而缺少有效的激勵(lì)機(jī)制,作為具有獨(dú)立利益訴求的地方政府,可能并不會(huì)將其納入議程設(shè)置。

第三,通過對(duì)廉租房政策創(chuàng)新擴(kuò)散的分析,我們可以將中央政府干預(yù)區(qū)分為兩種類型和三種具體機(jī)制,分別為行政指令、政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。實(shí)際上這三種干預(yù)機(jī)制都會(huì)對(duì)政策擴(kuò)散產(chǎn)生影響,但在政策擴(kuò)散的不同階段,中央政府運(yùn)用的手段類型是不同的。早期階段主要采用行政指令方式干預(yù)地方政府的政策制定,而在后期階段主要使用激勵(lì)機(jī)制促使政策的擴(kuò)散。

第四,雖然本文以廉租房政策擴(kuò)散為例,歸納出中央政府干預(yù)的三種具體方式,并分析得出不同階段中央政府運(yùn)用的干預(yù)手段是不同的。但這一重要結(jié)論具有高度的情境化特征,并不是放之四海而皆準(zhǔn)的普遍性規(guī)律。國內(nèi)外關(guān)于政策創(chuàng)新擴(kuò)散的研究多如牛毛,關(guān)注的政策領(lǐng)域也紛繁多樣,不同的研究者在其關(guān)注的政策領(lǐng)域?qū)?chuàng)新擴(kuò)散的研究也會(huì)總結(jié)出不同的理論模式。

最后,中央政府固然可以通過以上三種干預(yù)方式貫徹中央的意圖,但這種中央政府干預(yù)式政策擴(kuò)散也會(huì)帶來許多問題,最主要的是地方政府制定了該政策但卻不去執(zhí)行,這在廉租房政策執(zhí)行過程中顯得尤為明顯。當(dāng)然這并不是本文所關(guān)注的問題,未來可以通過從政策執(zhí)行理論視角對(duì)該問題加以審視。

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(責(zé)任編輯: 付示威)

On the Ways to Promote Policy Diffusion by the Central Government ——A Case Study of Low-rent Housing Policy

ZHUDuo-gang1,HUZhen-ji2

(1. School of Journalism and New Media, Xi’an Jiaotong University, Xi’an 710072, China; 2. School of Law, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China)

Under the unitary system, the policy-making process of Chinese local governments is often intervened by the central government. The central government intervention can be categorized into three types, namely, administrative instruction, political incentives and economic incentives. Accordingly, an analytical framework of the relationship between central government intervention and policy diffusion under the Chinese political structure was developed. Taking the low-rent housing policy as an example, the diffusion path and characteristics of Chinese local governments were summarized. The results showed that the type of central government intervention hinges upon the policy diffusion process. Administrative instruction is the dominant type at the early stage of policy diffusion, whereas political and economic incentives become the main interventions during the later diffusion period.

central government intervention; policy diffusion; administrative instruction; political incentive; economic incentive

10．15936/j．cnki．1008-3758．2017．04．008

2016-12-09

朱多剛(1988- ),男,安徽潁上人,西安交通大學(xué)講師,管理學(xué)博士,主要從事政務(wù)新媒體、政府創(chuàng)新與治理研究; 胡振吉(1986- ),女,浙江慈溪人,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)博士研究生,主要從事法律經(jīng)濟(jì)學(xué)和行政法學(xué)研究。

D 63

: A

: 1008-3758(2017)04-0378-07