●周 偉

“一帶一路”沿線國家政府預(yù)算透明度的比較與思考

●周 偉

預(yù)算透明度是近期預(yù)算研究領(lǐng)域的熱門話題，“一帶一路”則是中國首倡、高層推動(dòng)的國家戰(zhàn)略。本文從預(yù)算公開指數(shù)、預(yù)算公眾參與情況、預(yù)算監(jiān)管情況等幾個(gè)方面系統(tǒng)研究了 “一帶一路”沿線國家預(yù)算透明度的現(xiàn)狀，為了解和進(jìn)一步研究“一帶一路”沿線國家政府預(yù)算制度提供幫助。

“一帶一路” 預(yù)算透明國家治理

一、引言

政府預(yù)算是經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)的、具有法律效力的政府年度收支計(jì)劃，是社會(huì)公眾確保納稅額沒有被濫用的有效途徑。沒有預(yù)算的政府是 “看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是 “不負(fù)責(zé)任的政府”，“不負(fù)責(zé)的政府”不可能成為民主的政府?？梢姡A(yù)算透明是法治和民主政府的一項(xiàng)內(nèi)在價(jià)值。

近年來，預(yù)算透明的問題受到越來越多的重視。具體涉及預(yù)算透明對實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督重要性的研究（李燕，2007；孫文基，2013；歐陽華生等，2015）、預(yù)算透明評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的研究 （鄧淑蓮，2007； 王玉燕，2009），肖鵬、李燕（2014）探討了預(yù)算透明的環(huán)境基礎(chǔ)與動(dòng)力機(jī)制。部分學(xué)者通過實(shí)證研究方法對預(yù)算透明對政府廉潔和腐敗治理的重要性進(jìn)行了驗(yàn)證 （張培培，2016；李春根，2016）；研究地方政府預(yù)算透明對企業(yè)投資效率 （王少飛等，2011）、對政府支出結(jié)構(gòu)（劉佳，2015）、對晉升激勵(lì)與公共服務(wù)滿意度（李敬濤等，2015）以及對經(jīng)濟(jì)增長的影響（張樹劍，2016）。在對相應(yīng)問題進(jìn)行系統(tǒng)的介紹和分析之后，上述文獻(xiàn)均對如何提高我國政府預(yù)算透明度提出了相應(yīng)的建議。

此外，還有國內(nèi)學(xué)者將我國目前政府的“四本預(yù)算”分開來，單獨(dú)研究提升不同預(yù)算賬本透明度的方法，如吳俊培、龔旻（2015）對我國一般公共預(yù)算透明制度安排的研究以及張攀（2016）對我國省級(jí)政府社會(huì)保障基金透明度的研究。國際比較方面，何俊志（2008）對OECD部分國家預(yù)算透明的理論源流與國際實(shí)踐進(jìn)行了介紹；馬蔡琛、王亞欣（2012）分析了作為新興經(jīng)濟(jì)體的“金磚國家”在預(yù)算透明方面表現(xiàn)出的諸多共性和差異；孟久兒（2014）在比較分析IMF、OECD、IBP三大國際組織的預(yù)算透明度標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，剖析了預(yù)算透明度在政治、經(jīng)濟(jì)、管理等方面的環(huán)境差異因素。從國內(nèi)研究來看，對“一帶一路”沿線國家政府預(yù)算透明度進(jìn)行比較的文章在國內(nèi)還未出現(xiàn)?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略涉及東亞、西亞、南亞、中亞、東歐等地區(qū)65個(gè)國家，這些國家的國情不同，政府預(yù)算透明度方面所作出的努力也不盡相同。本文以此為出發(fā)點(diǎn)，順應(yīng)“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，對“一帶一路”沿線國家政府預(yù)算透明度的現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)的梳理與比較，希望對明晰“一帶一路”沿線諸國政府預(yù)算透明度的現(xiàn)狀有所裨益。

二、“一帶一路”沿線國家政府預(yù)算透明度的比較

（一）政府預(yù)算透明度國際比較的標(biāo)準(zhǔn)

目前對國際間政府預(yù)算透明度進(jìn)行比較的標(biāo)準(zhǔn)主要有：國際貨幣基金組織（IMF）的《財(cái)政透明度良好做法守則》、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的《預(yù)算透明度最佳做法》以及國際預(yù)算合作組織（IBP）的《預(yù)算公開指數(shù)》。盡管三大國際組織都提出了各自的政府預(yù)算透明度評(píng)

表1 政府預(yù)算透明度國際標(biāo)準(zhǔn)體系比較

價(jià)體系，且應(yīng)用較廣，但側(cè)重點(diǎn)各有不同，具體內(nèi)容比較如表1所示。

本文對“一帶一路”沿線國家政府預(yù)算透明度情況的比較主要基于國際預(yù)算合作組織（IBP）的《預(yù)算公開指數(shù)》。相比于IMF的《財(cái)政透明度良好做法守則》和OECD的《預(yù)算透明度最佳做法》，IBP的《預(yù)算公開指數(shù)》對各國預(yù)算信息公開程度進(jìn)行了量化，最近的調(diào)查時(shí)間為2015年，調(diào)查涉及的國家數(shù)目已經(jīng)達(dá)到102個(gè)，其中“一帶一路”沿線國家有42個(gè)①；調(diào)查的內(nèi)容則包括了國家預(yù)算公開指數(shù)、預(yù)算公眾參與、預(yù)算監(jiān)管、預(yù)算文件公開程度、預(yù)算信息披露程度等幾個(gè)方面，可以較全面地比較不同國家預(yù)算透明度工作的細(xì)節(jié)。

（二）“一帶一路”沿線國家預(yù)算透明度相關(guān)指標(biāo)情況

預(yù)算公開調(diào)查使用140余項(xiàng)指標(biāo)來衡量預(yù)算透明度。如果一個(gè)國家得分在81到100分（滿分為100分）之間的話，說明該國政府在該部分預(yù)算內(nèi)容方面“提供了很多的信息”；如果得分在61到80分之間，說明該國政府“提供了較多的信息”；如果得分在41到60分之間，說明該國政府“提供了一些信息”；如果得分在21到40分之間，說明該國政府“提供了最低限度的信息”；最后，如果得分在20分以下，說明該國政府“提供很少或根本沒有提供信息”。

1、國家預(yù)算公開指數(shù)（The Open Budget Index）。從圖1和表2的數(shù)據(jù)來看，該調(diào)查所涉及的“一帶一路”沿線國家預(yù)算公開指數(shù)均值為42.3分，所有國家得分均未超過80分，即沒有一個(gè)國家在預(yù)算透明度方面處于世界領(lǐng)先地位②；僅有8個(gè)國家，預(yù)算公開指數(shù)超過了60分，絕大多數(shù)（81.4%）的國家沒能向公眾提供足夠的信息，使其能在預(yù)算周期內(nèi)對預(yù)算有一個(gè)比較清晰的了解；甚至包括中國在內(nèi)，仍有8個(gè)國家提供很少或沒有預(yù)算信息，分?jǐn)?shù)為20分或更少。這些國家即便是簡單地發(fā)布政府已經(jīng)生產(chǎn)的文件，也可以以很低的成本大大提高預(yù)算的透明度。

表2 “一帶一路”沿線國家預(yù)算公開指數(shù)

從不同時(shí)期的數(shù)據(jù)來看，2012至2015年間③，還是有一部分國家在預(yù)算透明度方面取得了顯著進(jìn)步。例如，吉爾吉斯斯坦的得分從2012年的20分躍升至2015年的54分。這說明了政府的承諾，加上國際標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)的壓力，是可以快速改善政府預(yù)算透明度的。也有許多國家，在政府預(yù)算透明度方面一直未能推進(jìn)有效的改革，其預(yù)算公開指數(shù)的得分情況一直不是特別理想。比如：阿爾及利亞、玻利維亞、柬埔寨、中國、伊拉克、緬甸、卡塔爾、沙特阿拉伯和越南等。

2、預(yù)算公眾參與情況（Public Participation in the Budget Process）。近年來，公眾參與預(yù)算的重要性愈來愈得到認(rèn)可。公眾參與預(yù)算情況也在2012年的那輪調(diào)查中首次被列入考核指標(biāo)，國際貨幣基金組織（IMF）和經(jīng)合組織（OECD）對預(yù)算透明度的評(píng)測中也已經(jīng)加入對公眾參與情況的考核。該部分調(diào)查涉及16個(gè)具體的調(diào)查指標(biāo)，用來評(píng)估政府是否為公眾創(chuàng)造了必要的條件，允許公眾可以直接參與到政府之間（包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)以及最高審計(jì)機(jī)關(guān)）預(yù)算過程中，但并沒有考慮公眾參與的質(zhì)量及其參與對預(yù)算結(jié)果的影響。

圖1 國家預(yù)算公開指數(shù)

圖2 “預(yù)算公眾參與”得分情況

調(diào)查結(jié)果表明，大多數(shù)國家目前為公眾提供的參與到預(yù)算過程中的機(jī)會(huì)很少。2015年接受調(diào)查的42個(gè)“一帶一路”沿線國家這方面的平均得分僅為24.3分，78.6%的國家在這方面的得分不足40分，其中參與機(jī)會(huì)的不足不僅僅發(fā)生在預(yù)算過程的某一個(gè)階段，而是在預(yù)算過程中的各個(gè)階段均有體現(xiàn)。此外，即使有的政府已經(jīng)建立了公眾參與的機(jī)制，卻往往缺乏實(shí)踐中良好的落實(shí)。比如：最常見的加強(qiáng)公眾參與的方式是立法聽證。然而，盡管42個(gè)國家中有一半的受訪國家在預(yù)算問題上舉行公開聽證會(huì)，卻只有10個(gè)國家（波蘭、菲律賓、格魯吉亞、吉爾吉斯斯坦、捷克、克羅地亞、羅馬尼亞、斯洛文尼亞、印度尼西亞、約旦）允許公眾在兩個(gè)關(guān)鍵聽證會(huì)（宏觀經(jīng)濟(jì)框架聽證會(huì)和個(gè)別部門預(yù)算聽證，如衛(wèi)生部門和教育部門）上作證，其中還有部分國家只是停留在形式上（例如，預(yù)算聽證會(huì)上公眾的意見從未對預(yù)算形成實(shí)質(zhì)性影響，典型國家如羅馬尼亞、約旦等）。

3、預(yù)算監(jiān)管情況。預(yù)算監(jiān)管分為立法機(jī)關(guān)監(jiān)督和最高審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督兩個(gè)大的方面，總共15項(xiàng)具體的指標(biāo)。立法機(jī)關(guān)和最高審計(jì)機(jī)構(gòu)提供的正式監(jiān)督在預(yù)算過程中起著基礎(chǔ)性的作用。公民等社會(huì)力量雖然是一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督方，但也不能取代正式監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性作用。

資料來源：根據(jù)IBP網(wǎng)站公布的2015年《預(yù)算公開調(diào)查》數(shù)據(jù)整理而成

圖3 “預(yù)算監(jiān)管”得分情況

2015年立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)管平均得分為49.9分。其中，只有12個(gè)國家的得分超過60分，表明他們?yōu)槁男新氊?zé)做了足夠的工作。其余30個(gè)國家的立法機(jī)構(gòu)則在預(yù)算監(jiān)督的能力上存在嚴(yán)重缺陷。

圖4 “立法機(jī)構(gòu)監(jiān)管”得分

在不同的國家，立法機(jī)關(guān)對預(yù)算的影響體現(xiàn)在預(yù)算周期的不同階段。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)在預(yù)算審批階段的作用最大。在許多國家，立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)國家預(yù)算是法律規(guī)定的，也是該機(jī)構(gòu)的核心職責(zé)。大多國家的立法機(jī)構(gòu)缺乏足夠的時(shí)間徹底審查和分析預(yù)算草案，甚至是直到預(yù)算年度開始后立法機(jī)關(guān)才收到預(yù)算草案。此外，立法機(jī)關(guān)監(jiān)管能力的有限性還體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行期間，無法有效地對預(yù)算進(jìn)行充分的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)不必尋求立法機(jī)關(guān)的同意，便可以改變立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的預(yù)算。因此，實(shí)際執(zhí)行偏離立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)預(yù)算的現(xiàn)象是比比皆是。再者，為了更好地審批預(yù)算，立法機(jī)關(guān)常常需要具備充分的研究和分析能力。然而，在一半以上受調(diào)查的“一帶一路”沿線國家中，立法機(jī)關(guān)沒有專門的預(yù)算辦公室進(jìn)行預(yù)算分析。獨(dú)立研究能力以及審查預(yù)算的時(shí)間雙重不足，其結(jié)果就是立法機(jī)構(gòu)對預(yù)算只批而不審。

除了立法機(jī)關(guān)之外，一個(gè)國家的國家審計(jì)署或最高審計(jì)機(jī)關(guān)在審查財(cái)政資金的使用、診斷出現(xiàn)的潛在問題，并提出解決方案方面也發(fā)揮著不可替代的作用。

資料來源：根據(jù)IBP網(wǎng)站公布的2015年《預(yù)算公開調(diào)查》數(shù)據(jù)整理而成

圖5 “最高審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)管”得分

2015年的調(diào)查結(jié)果顯示，最高審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)管情況的平均得分為70.1分，表明對大多數(shù)國家而言，他們通常有足夠的資源進(jìn)行財(cái)政審計(jì)工作。盡管如此，仍有13個(gè)國家（卡塔爾、也門、沙特阿拉伯、埃及、吉爾吉斯斯坦、黎巴嫩、約旦、阿富汗、阿塞拜疆、伊拉克、中國、柬埔寨、哈薩克斯坦）得分低于60分。此外，在大多數(shù)國家，包括那些得分超過60分的國家，最高審計(jì)機(jī)構(gòu)報(bào)告的質(zhì)量保證體系要么缺失，要么不存在。

表3 8份主要預(yù)算文件名稱及內(nèi)容

表4 各國“預(yù)算文件公開程度”情況（Y/N分別代表是否公開，數(shù)字則代表得分）

4、預(yù)算文件公開程度。一個(gè)運(yùn)作良好的預(yù)算過程至少應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)主要階段：（1）預(yù)算編制，政府部門起草的預(yù)算草案；（2）預(yù)算審批，政府間協(xié)調(diào)修改，立法部門批準(zhǔn)的預(yù)算草案；（3）預(yù)算執(zhí)行，政府部門按預(yù)算文件實(shí)施預(yù)算；（4）預(yù)算監(jiān)督，最高審計(jì)機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)評(píng)估預(yù)算在合規(guī)性和績效性方面的表現(xiàn)。IBP的預(yù)算透明調(diào)查也對這四個(gè)預(yù)算流程中的8份關(guān)鍵文件及其所披露的信息進(jìn)行了考核評(píng)定。

為了在整個(gè)預(yù)算周期中最大限度地進(jìn)行有效的監(jiān)督，各國應(yīng)公布所有8個(gè)關(guān)鍵預(yù)算文件。然而，目前調(diào)查的42個(gè)國家中只有俄羅斯、菲律賓、吉爾吉斯斯坦、捷克、斯洛伐克5個(gè)國家做到了這一點(diǎn)。特別值得關(guān)注的是，卡塔爾和沙特阿拉伯國家的政府甚至沒有公布任何預(yù)算基本文件。筆者根據(jù)調(diào)查的細(xì)節(jié)還發(fā)現(xiàn)，文件公布時(shí)間過晚等問題依舊存在。比較典型的如俄羅斯，雖然其在預(yù)算文件公開方面表現(xiàn)良好，但其決算報(bào)告的

公布時(shí)間卻在預(yù)算年度結(jié)束9個(gè)月之后才公布，等等。預(yù)算文件公開的穩(wěn)定性也是一個(gè)突出問題，有些國家并不能一直很好地將公開的文件繼續(xù)公開下去。

表5 文檔發(fā)布中的開始和停止（2012年和2015年）

得分在41分到60分之間的國家，與那些分?jǐn)?shù)在60分以上的國家相比，發(fā)布預(yù)算文件的數(shù)目幾乎相同。但高得分國家的文件，往往文件細(xì)節(jié)做得更全面。從整體而言，文件記錄的各種信息的全面性仍有待加強(qiáng)。例如，公布的行政預(yù)算草案，所需信息普遍不足五分之三；通過表6的得分情況也可以進(jìn)一步通過不同信息維度④，比較不同國家預(yù)算文件信息披露的情況。

首先，債務(wù)信息提供較為有限。有關(guān)債務(wù)到期期限、債務(wù)利率、債務(wù)是國內(nèi)債務(wù)或是國外債務(wù)的信息，往往是不完整的或缺少預(yù)算建議的。其次，宏觀經(jīng)濟(jì)假設(shè)（通常包括國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率、通貨膨脹率和利率）是預(yù)算預(yù)測的基礎(chǔ)，許多國家往往不能在這方面提供全面的信息。他們通常也不會(huì)分析預(yù)算預(yù)測對宏觀經(jīng)濟(jì)假設(shè)可能發(fā)生的變化的敏感程度，而這可能有助于發(fā)現(xiàn)不斷變化的經(jīng)濟(jì)狀況對預(yù)算的影響。再者，預(yù)算外資金、擴(kuò)大稅收優(yōu)惠或或有負(fù)債的信息披露也不夠全面。缺乏這些信息可能會(huì)引起民眾對一個(gè)國家的財(cái)政狀況的懷疑，為腐敗創(chuàng)造機(jī)會(huì)。這些信息對于投資者評(píng)估投資政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而言同樣重要。最后，除了政府的收支信息，了解預(yù)算安排是否實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)，評(píng)估和監(jiān)督政府績效是至關(guān)重要的。 然而，將政府政策目標(biāo)與預(yù)算支出聯(lián)系起來的信息通常沒有或缺乏重要的細(xì)節(jié)。

表6 各國“預(yù)算文件信息披露”得分情況

表7 國家在預(yù)算責(zé)任的所有三個(gè)大方面綜合情況（預(yù)算公開性、公眾參與性和預(yù)算監(jiān)管的兩個(gè)緯度）

5、政府預(yù)算的整體狀況。開放預(yù)算調(diào)查的設(shè)計(jì)基于這樣一個(gè)前提：高效、有效和有責(zé)任心的預(yù)算體系由三個(gè)支柱組成：預(yù)算透明度、預(yù)算過程中的公眾參與和強(qiáng)有力的監(jiān)督。缺少這三個(gè)組件中的任何一個(gè)，都會(huì)削弱整個(gè)系統(tǒng)。

2015年調(diào)查結(jié)果顯示，在預(yù)算透明度方面得分很高的幾個(gè)國家中，只有捷克、格魯吉亞、菲律賓、俄羅斯、斯洛文尼亞在公眾參與和監(jiān)督方面上得分也很高（分?jǐn)?shù)在60分以上）。大部分國家未能滿足調(diào)查預(yù)算透明的充分性標(biāo)準(zhǔn)（三個(gè)方面均做得不錯(cuò)）。緬甸、卡塔爾、沙特阿拉伯、也門在每個(gè)方面得分都很低 （40分或更少的分?jǐn)?shù)）。因此，對這些國家而言，政府預(yù)算的可追責(zé)性是較差的，這無疑不利于資金的有效管理并為腐敗制造了溫床。

三、從“一帶一路”沿線國家預(yù)算透明度狀況看中國政府預(yù)算透明度改革

（一）預(yù)算文件應(yīng)提供更全面、更細(xì)致的信息

新《預(yù)算法》在預(yù)算公開方面有一定的進(jìn)步，規(guī)定了預(yù)算公開的時(shí)效、內(nèi)容、責(zé)任追究等條款，但仍缺乏對預(yù)算信息披露、財(cái)政報(bào)告公開的具體操作要求。從預(yù)算起草、編制、執(zhí)行到?jīng)Q算的全過程，每一個(gè)項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施計(jì)劃、資金分配、政策計(jì)劃變動(dòng)對預(yù)算的調(diào)整、預(yù)算的監(jiān)督與績效考核，都應(yīng)當(dāng)從簡單到詳細(xì)逐步向公眾公開。已公開的預(yù)算文件中，我國應(yīng)將公開的內(nèi)容從僅按功能分類向功能和經(jīng)濟(jì)分類信息均公開轉(zhuǎn)變。

（二）提供更多公眾參與預(yù)算的機(jī)會(huì)

立法機(jī)關(guān)應(yīng)支持建立公開的立法聽證，允許公眾作證。在局部地區(qū)的參與式預(yù)算試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步向上一級(jí)政府、向其他同級(jí)政府推進(jìn)改革。當(dāng)然，為了增強(qiáng)我國參與式預(yù)算改革的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，應(yīng)當(dāng)確保所有的參與者行動(dòng)都在明確的法律制度保障下進(jìn)行。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督控制

公開報(bào)道政府預(yù)算的前期準(zhǔn)備、中期檢查、結(jié)果評(píng)估等全過程，應(yīng)當(dāng)成為立法機(jī)關(guān)的常態(tài)；調(diào)整預(yù)算審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)，提高審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)效性和審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量，讓審計(jì)結(jié)果成為立法機(jī)關(guān)監(jiān)督審核政府預(yù)算的主要依據(jù)?！?/p>

（本文系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目 “中國參與國際災(zāi)難合作治理的行動(dòng)邏輯——基于多中心治理理論的分析”〈CXJJ－2017－389〉的階段性成果）

（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

注釋：

①阿拉伯聯(lián)合酋長國、阿曼、巴勒斯坦、巴林、白俄羅斯、不丹、黑山、科威特、拉脫維亞、老撾、立陶宛、馬爾代夫、緬甸、摩爾多瓦、塞浦路斯、土庫曼斯坦、文萊、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、新加坡、敘利亞、亞美尼亞、伊朗、以色列，該調(diào)查并未涵蓋。

②2015年調(diào)查結(jié)果顯示，預(yù)算公開指數(shù)高于80分的國家有新西蘭、瑞典、南非、挪威、美國5個(gè)國家。

③該調(diào)查從2008年開始，目前為止發(fā)布了2008、2010、2012、2015年四年的數(shù)據(jù)。

④除了收入、支出和債務(wù)的基本信息外，這些國家通常會(huì)披露更詳細(xì)的信息，允許公民社會(huì)和其他行動(dòng)者評(píng)估政府的全部財(cái)政政策是否與預(yù)期的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)相一致。

[1]鄧淑蓮.預(yù)算透明評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)研究[J].南京社會(huì)科學(xué)，2007，（11）.

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[3]劉佳.地方政府財(cái)政透明對支出結(jié)構(gòu)的影響——基于中國省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，（01）.

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（本欄目責(zé)任編輯：尹情）