●周坤乾

城市軌道交通PPP項(xiàng)目基于現(xiàn)金流的補(bǔ)貼模式探究

●周坤乾

“十三五”規(guī)劃新時(shí)期以來，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的公共產(chǎn)品不斷增長的需求和受到約束的供給能力之間的矛盾不斷擴(kuò)大，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式成為緩解的新可能。本文系統(tǒng)梳理了城市軌道交通PPP項(xiàng)目傳統(tǒng)的政府補(bǔ)貼模式，介紹了各種模式的優(yōu)越性、適用性、局限性，然后以Q市軌道交通13號(hào)線2期PPP項(xiàng)目為例，介紹了一種創(chuàng)新的基于現(xiàn)金流的補(bǔ)貼模式，以期為補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)提供一種新的思路。

城市軌道交通 PPP項(xiàng)目 現(xiàn)金流補(bǔ)貼 可行性缺口補(bǔ)助

城市軌道交通PPP項(xiàng)目具有準(zhǔn)經(jīng)營性，通常采用可行性缺口補(bǔ)貼。軌道交通項(xiàng)目投資額巨大、營運(yùn)成本高昂，項(xiàng)目公司從付費(fèi)使用者所獲取的收入往往不足以彌補(bǔ)營運(yùn)性成本和資本性投入，所以需要地方財(cái)政給予項(xiàng)目公司一定的補(bǔ)貼，使項(xiàng)目公司維持穩(wěn)定運(yùn)營，并使社會(huì)資本獲取合理的回報(bào)。

可行性缺口補(bǔ)貼可按照項(xiàng)目補(bǔ)貼方式可分為營運(yùn)補(bǔ)助（對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營給予一定的現(xiàn)金和實(shí)物補(bǔ)助）、籌資補(bǔ)助（降低債務(wù)性資本成本，提供優(yōu)惠貸款）、投資補(bǔ)助（政府投資入股，放棄分紅）；可行性缺口補(bǔ)貼又可按照補(bǔ)貼總額是否固定分為固定補(bǔ)貼和變動(dòng)補(bǔ)貼，固定補(bǔ)貼的總額在項(xiàng)目存續(xù)期保持不變，變動(dòng)補(bǔ)貼則與公共產(chǎn)品的使用量、可行性、服務(wù)水平掛鉤。近年來，我國城市軌道交通PPP項(xiàng)目傳統(tǒng)補(bǔ)貼模式主要為協(xié)議票價(jià)模式、車公里補(bǔ)貼模式、等額支付模式、《政府和社會(huì)資本合作財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)文）中提出的政府營運(yùn)補(bǔ)貼支出測算公式。但是，通過眾多城市軌道交通PPP項(xiàng)目的實(shí)踐，傳統(tǒng)補(bǔ)貼模式顯示出諸多不足，一種基于現(xiàn)金流的補(bǔ)貼模式給可行性缺口的測算提供了一種新的思路。

一、城市軌道交通PPP項(xiàng)目的傳統(tǒng)補(bǔ)貼模式

隨著政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）在城市軌道交通領(lǐng)域的迅速發(fā)展和深入，各地政府結(jié)合自身目的和客觀實(shí)際情況，采用不同補(bǔ)貼機(jī)制以促進(jìn)PPP項(xiàng)目順利實(shí)現(xiàn)其目的。

（一）協(xié)議票價(jià)模式

協(xié)議票價(jià)模式，又稱影子票價(jià)模式，主要是根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營期客流量為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)貼測算，北京地鐵4號(hào)線采用了該補(bǔ)貼模式。在項(xiàng)目合作期限內(nèi)，若運(yùn)營年度實(shí)際平均人次票價(jià)低于調(diào)整后的約定平均人次票價(jià)，由政府根據(jù)票價(jià)補(bǔ)助機(jī)制對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)助；若運(yùn)營年度實(shí)際平均人次票價(jià)高于調(diào)整后的約定平均人次票價(jià)，由政府根據(jù)票價(jià)補(bǔ)助機(jī)制進(jìn)行分成。協(xié)議票價(jià)補(bǔ)貼模式測算公式如下：

票價(jià)差額=(*該年度調(diào)整后約定平均人次票價(jià)-該年度實(shí)際平均人次票價(jià))×協(xié)議客流量

實(shí)際平均人次票價(jià)=當(dāng)年實(shí)際票務(wù)收入÷當(dāng)年實(shí)際客流量，*年調(diào)整系數(shù)=(實(shí)際交付的電價(jià)變化幅度×W1+在崗職工平均工資變化幅度×W2+居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)變化幅度×W3)×W4+1

其中，初始運(yùn)營年度約定平均人次票價(jià)為中標(biāo)社會(huì)資本的報(bào)價(jià)，自運(yùn)營日年度起，每3或5年為一個(gè)調(diào)整期。該模式下，客流因素是影響項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)狀況最重要的因素，其變動(dòng)將直接影響投資者收益水平?？紤]到預(yù)測客流量與實(shí)際客流量水平會(huì)產(chǎn)生偏差，而客流情況的變化取決于多種因素，與政府制定的城市規(guī)劃和公共交通政策相關(guān)。為此，當(dāng)實(shí)際客流與預(yù)測客流在一定比例外（如10%）產(chǎn)生偏差，需要制定合理客流風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

（二）車公里補(bǔ)貼模式

車公里補(bǔ)貼模式，即1輛車運(yùn)行1公里即為1個(gè)車公里時(shí)政府給予的補(bǔ)貼值，烏魯木齊地鐵2號(hào)線、蕪湖地鐵1號(hào)線2號(hào)線采用了該補(bǔ)貼模式。計(jì)算車公里補(bǔ)貼值時(shí)，按照可行性研究報(bào)告確定的每年的運(yùn)行車輛數(shù)、每輛車運(yùn)行的車公里數(shù)，以及票價(jià)變動(dòng)情況來確定。車公里補(bǔ)貼模式測算公式如下：

年度政府補(bǔ)貼=約定車公里數(shù)×約定車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格-年度基準(zhǔn)票務(wù)收入-年度基準(zhǔn)票務(wù)超額收入政府分成（如有）-年度基準(zhǔn)非票務(wù)收入-年度基準(zhǔn)非票務(wù)超額收入政府分成（如有）+實(shí)際車公里變動(dòng)差異調(diào)整

其中，初始約定車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格為合同中約定的每1輛車每1公里為基礎(chǔ)提供軌道交通服務(wù)的價(jià)格，按元/車公里計(jì)價(jià)，自運(yùn)營日年度起，每3或5年按合同約定進(jìn)行調(diào)價(jià)。年度基準(zhǔn)票務(wù)收入在招標(biāo)階段以預(yù)測客流量為準(zhǔn)，實(shí)際補(bǔ)貼支付階段以實(shí)際客流量為準(zhǔn)，年度基準(zhǔn)非票務(wù)收入一般在年度基準(zhǔn)票務(wù)收入之上，根據(jù)可行性報(bào)告的分析結(jié)果乘以相應(yīng)比例（10%或15%等）。年度票務(wù)和非票務(wù)收入政府超額分成部分按合同約定進(jìn)行分成并扣除。實(shí)際車公里變動(dòng)調(diào)整是對(duì)實(shí)際運(yùn)營年度中，實(shí)際年度車公里與約定年度車公里之間的差異的調(diào)整。

（三）等額支付模式

等額支付模式，即政府在運(yùn)營期內(nèi)前5年或10年，乃至PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，滿足項(xiàng)目內(nèi)部收益率和社會(huì)資本金合理收益后，每年需等額支付的補(bǔ)貼額度，深圳地鐵4號(hào)線、深圳龍華有軌電車采用了該模式。等額支付模式測算公式如下

現(xiàn)金流入=票務(wù)收入+非票務(wù)收入+政府等額補(bǔ)貼；

現(xiàn)金流出=建設(shè)期投入+運(yùn)營成本+資本性支出+還本付息+稅金及附加+所得稅調(diào)整+社會(huì)資本分紅及回購；

Σ[(現(xiàn)金流入-現(xiàn)金流出)(1+內(nèi)部收益率)-i]=0。

其中，項(xiàng)目內(nèi)部收益率為合同所約定的收益率，在滿足財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率情況下，計(jì)算各年等額補(bǔ)貼金額，視合同條款約定，在全生命周期折現(xiàn)或者折現(xiàn)至運(yùn)營期內(nèi)前5年或10年進(jìn)行等額支付。

（四）財(cái)金21號(hào)文《指引》的營運(yùn)補(bǔ)貼測算

參照《政府和社會(huì)資本合作財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)文），對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)部分付費(fèi)責(zé)任。例如，呼和浩特地鐵1號(hào)線采用了該補(bǔ)貼模式。具體測算公式如下：

當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼額度=×(1+合理利潤率)×(1+年度折現(xiàn)率)t+年度運(yùn)營成本×(1+合理利潤率)-當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額

政府每年按照項(xiàng)目的年均建設(shè)成本折算成運(yùn)營年度年均建設(shè)成本終值，加上年度運(yùn)營成本，形成項(xiàng)目年度總成本，乘以合理利潤率，當(dāng)年使用者付費(fèi)不足部分由政府進(jìn)行補(bǔ)貼。年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮政府補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，參照同期地方政府債券收益率確定。合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮客流量、績效考核等因素。

二、傳統(tǒng)補(bǔ)貼模式的評(píng)價(jià)

（一）協(xié)議票價(jià)模式

協(xié)議票價(jià)模式是我國軌道交通PPP項(xiàng)目較早采用的政府補(bǔ)貼模式。該補(bǔ)貼模式實(shí)施案例較多，體系較為成熟，約定了協(xié)議票價(jià)隨電價(jià)、職工薪酬、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)變化調(diào)整機(jī)制。為了避免風(fēng)險(xiǎn)分配不均，該模式建立了客流量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。該模式不足之處在于測算公式以客流量為基礎(chǔ)指標(biāo)，受客流量影響較大，由于預(yù)測客流量的準(zhǔn)確性難以保證，對(duì)客流風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)要求較高。并且，項(xiàng)目運(yùn)營初期由于客流量較小，政府補(bǔ)貼額度較少，而項(xiàng)目公司債務(wù)融資前期還本付息金額較大，造成項(xiàng)目現(xiàn)金流緊張。該補(bǔ)貼模式適用于地方財(cái)政前景較好、客流量預(yù)測較為準(zhǔn)確且客流較為穩(wěn)定的項(xiàng)目。

（二）車公里補(bǔ)貼模式

車公里補(bǔ)貼模式是目前階段我國軌道交通PPP項(xiàng)目較為流行的一種補(bǔ)貼模式。該補(bǔ)貼模式優(yōu)勢在于對(duì)協(xié)議票價(jià)模式的完善，以預(yù)測較為準(zhǔn)確的車公里數(shù)為測算基礎(chǔ)，避免了客流量的難以預(yù)測性，約定車公里數(shù)與實(shí)際車公里數(shù)的變化調(diào)整較少。該模式缺陷在于以車公里數(shù)取代客流量后，項(xiàng)目公司對(duì)于提高運(yùn)營服務(wù)水平以吸引客流缺乏激勵(lì)。該補(bǔ)貼模式適用于地方財(cái)政前景較好、客流量存在較大不確定性的項(xiàng)目。

（三）等額支付模式

在我國，采用等額支付模式的PPP項(xiàng)目較少，如深圳地鐵4號(hào)線、深圳龍華有軌電車，均是社會(huì)資本獨(dú)資進(jìn)行BOT項(xiàng)目運(yùn)作，該模式要求社會(huì)資本有較高的信譽(yù)度。該補(bǔ)貼模式將政府補(bǔ)貼額度與項(xiàng)目凈現(xiàn)值結(jié)合起來，政府能夠從整個(gè)項(xiàng)目生命周期控制補(bǔ)貼總額度，有效降低補(bǔ)貼支付總額，避免項(xiàng)目公司攫取超額利潤。該模式缺陷在于，每年凈現(xiàn)金流的測算的分解較為精細(xì)，計(jì)算量較大，對(duì)社會(huì)資本運(yùn)營成本控制要求較高，項(xiàng)目后期缺乏政府的補(bǔ)助，且對(duì)補(bǔ)貼額的調(diào)整較少。

（四）政府補(bǔ)貼模式

本工程涌水量大、水位降深大，所需水泵揚(yáng)程高，水泵的外徑一般為250 mm。而井管內(nèi)徑至少需大于水泵外徑50 mm，故本次管內(nèi)徑按400 mm考慮，成孔直徑按700 mm進(jìn)行實(shí)施。采用6 mm厚鋼管，濾管為橋式濾水管，濾管僅設(shè)置在粘土層中，防止抽取上部1～3卵石層地下水；濾管外包40目錦綸濾網(wǎng)，采用瓜子片濾料回填至濾管頂部以上，其上回填粘土球止水，防止1～3卵石層地下水進(jìn)入降水井，詳見圖3。

《政府和社會(huì)資本合作財(cái)政承受能力論證指引》中政府補(bǔ)貼模式測算公示提出，政府補(bǔ)貼額按照成本加成原理進(jìn)行計(jì)算，折現(xiàn)率和合理利潤率按合同約定取值，受客流量和票價(jià)預(yù)測數(shù)值影響較小。項(xiàng)目每年?duì)I運(yùn)成本變化會(huì)直接影響每年補(bǔ)貼額，政府可每年根據(jù)營運(yùn)成本變化對(duì)軌道交通項(xiàng)目進(jìn)行靈活補(bǔ)貼。但是，該模式是以利潤表項(xiàng)目構(gòu)建而不是以現(xiàn)金流為基礎(chǔ)，當(dāng)購置車輛、追加投資、設(shè)備更新改造等資本性支出高于折舊時(shí)，會(huì)造成實(shí)際凈現(xiàn)金流低于凈利潤，可能會(huì)造成項(xiàng)目實(shí)際現(xiàn)金流量過低或出現(xiàn)缺口，不利于項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營。

三、城市軌道交通PPP項(xiàng)目基于現(xiàn)金流的補(bǔ)貼模式

由于政府營運(yùn)補(bǔ)貼通常是每年度以財(cái)政支出現(xiàn)金的方式發(fā)放，以財(cái)政補(bǔ)貼現(xiàn)金流的方式注入項(xiàng)目，因而在計(jì)算補(bǔ)貼額度時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目的現(xiàn)金流量，進(jìn)行動(dòng)態(tài)的測算。在該基于現(xiàn)金流的政府補(bǔ)貼模式下，運(yùn)營期可行性缺口補(bǔ)助主要包含對(duì)于經(jīng)營凈現(xiàn)金流（運(yùn)營缺口補(bǔ)貼）、籌資凈現(xiàn)金流（債務(wù)還本付息，社會(huì)資本回購和分紅）、投資凈現(xiàn)金流（設(shè)備更新改造、大修，追加投資）的現(xiàn)金流不足的補(bǔ)充，其目標(biāo)一是滿足項(xiàng)目凈現(xiàn)金流為正值，維持項(xiàng)目公司正常運(yùn)營；二是使項(xiàng)目公司具有合理利潤，滿足社會(huì)資本合理回報(bào)。本文以Q市軌道交通13號(hào)線2期PPP項(xiàng)目為實(shí)例，以項(xiàng)目現(xiàn)金流為基礎(chǔ)指標(biāo)，計(jì)算政府補(bǔ)貼額。

（一）項(xiàng)目簡介

Q市城際軌道交通 13號(hào)線2期工程，項(xiàng)目正線全長40.21公里。項(xiàng)目采用“股權(quán)合作+BOT”的PPP合作模式，政府和社會(huì)資本合作成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司以BOT模式建設(shè)13號(hào)線二期工程。該項(xiàng)目特許經(jīng)營期25年（2015—2039年），含建設(shè)期4年（2015—2018年）和運(yùn)營期21年（2019—2039年），其中2021-2024年為股權(quán)置換期。

PPP項(xiàng)目總投資140.24億元，項(xiàng)目公司投入資本金56.1億元，占總投資40%；銀行貸款84.14億元，占總投資60%。政府通過地鐵集團(tuán)投入資本金的20%（11.22億元）；13號(hào)線基金投入資本金的65%（36.46億元）；施工類企業(yè)投入資本金的15%（8.42億元）。投資模式結(jié)構(gòu)如下：

圖1 Q市13號(hào)線2期PPP項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)圖

地鐵集團(tuán)作為政府資本代表，通過直接出資和基金間接出資實(shí)際持有項(xiàng)目公司30%股權(quán)（16.87億元），施工類企業(yè)和其他類投資人代表社會(huì)資本占項(xiàng)目公司的80%股權(quán)（39.27億元）。

（二）項(xiàng)目補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)

項(xiàng)目采用“可行性缺口補(bǔ)助”的回報(bào)機(jī)制，社會(huì)資本回報(bào)率為5.94%（按商業(yè)銀行5年期以上貸款基準(zhǔn)利率5.4%上浮10%），銀行貸款利率5.4%。政府可行性缺口補(bǔ)貼合計(jì)約278.12億元，其中建設(shè)期投資支出16.87億元、償還社會(huì)資本和銀行本金135.09億元、社會(huì)資本合理回報(bào)7.57億元、償還銀行利息63.61億元、營運(yùn)缺口政府補(bǔ)助54.98億元。

1、銀行借款還本付息：采用等額本金法，按照貸款利率5.4%，從項(xiàng)目第一年開始付息，從運(yùn)營期第二年，即2020年開始償還借款本金，期限為20年。

2、社會(huì)資本分紅和股權(quán)置換：社會(huì)資本按照投資收益率5.94%計(jì)算各年應(yīng)付資金，社會(huì)資本股權(quán)在2021—2024年分4次置換轉(zhuǎn)讓完畢，每年置換比例分別為：20%、30%、30%、20%，由政府回購相應(yīng)股權(quán)和支付分紅。

3、營運(yùn)缺口政府補(bǔ)助：按照5.94%利潤率，以運(yùn)營成本為基數(shù)核算合理利潤，根據(jù)營業(yè)收入情況，扣除運(yùn)營成本、營業(yè)稅金及附加后，計(jì)算運(yùn)營缺口政府補(bǔ)助。（見表1表2表3）

圖2 政府補(bǔ)貼后的項(xiàng)目凈現(xiàn)金流

（三）現(xiàn)金流補(bǔ)貼模式評(píng)價(jià)

在缺乏政府補(bǔ)助情況下，PPP項(xiàng)目凈現(xiàn)金流會(huì)出現(xiàn)負(fù)值，項(xiàng)目資金出現(xiàn)短缺；而在現(xiàn)金流法補(bǔ)貼模式下，政府根據(jù)前期建設(shè)投入、銀行借款本息的清償、社會(huì)資本回購和分紅的支付、對(duì)營運(yùn)缺口政府補(bǔ)助的現(xiàn)金支出，整體計(jì)算政府可行性缺口補(bǔ)助所需現(xiàn)金流，對(duì)項(xiàng)目凈現(xiàn)金流進(jìn)行合理的、必要的補(bǔ)足。

與傳統(tǒng)的協(xié)議票價(jià)和車公里補(bǔ)貼模式相比，現(xiàn)金流補(bǔ)貼法會(huì)避免財(cái)政支出隨客流量以及車公里數(shù)的增加而逐年攀升，而是根據(jù)項(xiàng)目期間年度現(xiàn)金流缺口進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，在運(yùn)營后期，隨著營運(yùn)規(guī)模擴(kuò)大和營業(yè)收入增加，政府補(bǔ)貼會(huì)呈現(xiàn)逐年下降趨勢，符合客觀實(shí)際情況；現(xiàn)金流補(bǔ)貼法還克服了等額支付模式在項(xiàng)目后期缺乏政府等額補(bǔ)助下，社會(huì)資本承擔(dān)過多的經(jīng)營成本風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)補(bǔ)貼調(diào)整較少的不足，政府根據(jù)每年實(shí)際現(xiàn)金流缺口進(jìn)行補(bǔ)貼，保證項(xiàng)目具有充足的現(xiàn)金流和項(xiàng)目公司獲得合理的利潤，政府在整個(gè)項(xiàng)目生命周期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行靈活補(bǔ)貼及調(diào)整；現(xiàn)金流補(bǔ)貼法參照了《指引》所提出的成本加成原理，區(qū)別在于是以現(xiàn)金流量表為基礎(chǔ)取代利潤表項(xiàng)目，在發(fā)生股權(quán)投入、股權(quán)置換以及其他資本性支出時(shí)能夠?qū)?xiàng)目凈現(xiàn)金流給予及時(shí)必要補(bǔ)充，是對(duì)《指引》的一種改進(jìn)?，F(xiàn)金流補(bǔ)貼法有助于在政府補(bǔ)貼支出不超出財(cái)政可承受能力，確保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理分配，有助于項(xiàng)目公司獲得合理利潤，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)利益共享的目標(biāo)。■

表1 社會(huì)資本方投資現(xiàn)金流（單位：萬元）

表2 項(xiàng)目公司經(jīng)營活動(dòng)現(xiàn)金流（單位：萬元）

表3 政府可行性缺口補(bǔ)助現(xiàn)金流法（單位：萬元）

（作者單位：中鐵第四勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司財(cái)務(wù)部）

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（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）