冷博峰，李谷成，馮中朝

（1. 華中農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，湖北 武漢 430070；2. 湖北農(nóng)村發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430070）

對國家油菜籽臨時收儲政策的幾點思考
——效果、問題及其取消后的影響

冷博峰，李谷成，馮中朝*

（1. 華中農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，湖北 武漢 430070；2. 湖北農(nóng)村發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430070）

作為一項農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，油菜籽臨時收儲政策在執(zhí)行期內(nèi)保障了種植戶的基本銷售收入，穩(wěn)定了市場價格，在政策執(zhí)行區(qū)域內(nèi)增加了油菜種植面積。但政策執(zhí)行期間也出現(xiàn)了庫存積壓嚴重、進口依存度上升、收儲品質(zhì)欠佳、進口菜籽油頂替入庫、財政負擔較重和超出WTO補貼規(guī)則限制等問題。2015年政策取消后，短期內(nèi)出現(xiàn)國內(nèi)外市場價差迅速減小、農(nóng)戶種植收益和意愿下降、油脂加工企業(yè)利潤增加和油菜籽進口量降低等產(chǎn)業(yè)影響。預(yù)計長期將出現(xiàn)國內(nèi)外市場價差趨于穩(wěn)定、種植戶商品率下降、油脂加工企業(yè)產(chǎn)能向沿海轉(zhuǎn)移和進口量恢復等產(chǎn)業(yè)影響。建議未來同類政策進行設(shè)計和調(diào)整時應(yīng)明確政策執(zhí)行目標，保持政策靈活性，為市場主體預(yù)留充足反應(yīng)時間，并合理確定政策支持方式和支持力度。

油菜；臨時收儲政策；價格支持；農(nóng)業(yè)補貼；農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制

Abstract：As a price support policy of agricultural products, during the implementation period, rapeseed provisional reserve policy ensured farmers’ basic sales revenue, stabilized the market price and increased rapeseed planting area in the policy implementation area. But there are also some problems in the same period, such as heavy inventory, rising degree of dependence on imports, poor quality, imported rapeseed oil replacing the local products, heavy financial burden, and exceeding the limitation of WTO subsidy rules. Since the cancellation of the policy in 2015, the short run impacts have shown up, including rapidly decreased price gap between domestic and international markets, decreased farmers’ income and planting willingness, increased proft for processing enterprises, and reduced rapeseed imports. It is anticipated that the long run infuence will show up, including stabilized price gap between local and international markets, decreased commercialization rate of farmers’ rapeseed products, moving of processing enterprises to coastal areas, and increased rapeseed imports. Therefore, this paper suggests to have clear policy goals, to keep policy fexible, to set aside suffcient reaction time for market entity, and to make reasonable policy support system and level.

Key words：rapeseed; provisional reserve policy; price support policy; agricultural subsidy; agricultural product priceforming mechanism

食用植物油是人類的重要副食品，其重要性僅次于糧食，如果人體長時期攝入油脂不足，即會導致營養(yǎng)不良、體力不佳、體重減輕，甚至喪失勞動能力。中國營養(yǎng)學會[1]建議11歲以上中國人食用油攝入量為每天25 g至30 g，按2014年中國總?cè)丝?3.68億人計算，每年食用油需求量近1.50×107t。油菜是中國目前種植面積最大的油料作物，油菜籽年產(chǎn)量約1.30×107t，折油約4.30×106t，對保障食用植物油安全發(fā)揮著重要作用。

為保護農(nóng)民種植積極性，防止“籽賤傷農(nóng)”，國家從2008年至2014年實施了油菜籽臨時收儲政策，委托中儲糧和有資質(zhì)的油脂企業(yè)于收獲季節(jié)在油菜主產(chǎn)區(qū)市場上按照保護價格收購一定數(shù)量內(nèi)的當季國產(chǎn)油菜籽。該政策本應(yīng)是一項臨時性措施，但由于近年來油菜籽進口價一直低于國內(nèi)市價，為防止進口油菜籽沖擊國內(nèi)油菜種植，臨時收儲政策執(zhí)行期間事實上已經(jīng)制度化、常態(tài)化。

從政策的實施方式來看，油菜籽臨時收儲政策屬于OECD所定義的農(nóng)產(chǎn)品市場價格支持政策和WTO所定義的黃箱政策范疇[2]。部分學者的研究認為，價格支持政策可以通過財富效應(yīng)、保險效應(yīng)和預(yù)期效應(yīng)等方式，影響農(nóng)戶的生產(chǎn)方式和經(jīng)營行為，從而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有明顯的正向激勵作用[3-4]，政策執(zhí)行中形成的農(nóng)產(chǎn)品儲備可以在價格高漲時通過市場拋售和宣傳信號有效平抑價格，預(yù)防通脹傳導[5-6]。

但是，也有部分學者認為價格支持政策會帶來價格信號扭曲、市場難以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用、財政負擔過重、國有糧企改革動力減弱和收儲企業(yè)易出現(xiàn)尋租等負面影響[7-8]，建議對政策執(zhí)行方式進行大幅度調(diào)整，或者取消農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策而代替以其他支持措施[8-9]。還有部分學者認為中國不應(yīng)該使用容易對市場價格產(chǎn)生扭曲的黃箱類補貼政策，而應(yīng)使用旨在降低市場的交易成本和風險的綠箱方式對我國農(nóng)業(yè)進行補貼[10-11]。

上述研究主要集中于糧食作物價格支持政策，對油菜價格支持政策的研究還比較少。與糧食作物相比，油菜的直接補貼金額較低（僅為150元/hm2），價格支持政策的影響更易體現(xiàn)。與同樣擁有臨時收儲政策支持的經(jīng)濟作物大豆和棉花相比，油菜在臨時收儲政策退出時，基本沒有設(shè)置替代政策，政策取消的沖擊也更顯著和易于分析。因此，我們從效果、問題與取消影響等幾個方面入手，首先論述2008-2014年油菜籽臨時收儲政策的執(zhí)行情況、績效和存在的主要問題，然后分析2015年取消油菜臨時收儲政策帶來的產(chǎn)業(yè)影響，最后探討油菜價格支持政策變化過程的政策啟示，從而為其他農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食作物的價格支持政策改革提供借鑒。

1 油菜籽臨時收儲政策執(zhí)行的基本情況與績效

1.1 政策執(zhí)行的基本情況

2008年政策第一次執(zhí)行時（該年的政策名稱為“增加中央菜籽油儲備”，2009年之后改為現(xiàn)名），政策執(zhí)行區(qū)域為湖北、四川、安徽、湖南、貴州、江西、陜西、重慶和云南9個冬油菜產(chǎn)區(qū)，以及青海、甘肅、新疆和西藏4個春油菜產(chǎn)區(qū)，2009年增加江蘇、河南和浙江3個冬油菜產(chǎn)區(qū)，以及內(nèi)蒙古1個春油菜產(chǎn)區(qū)，隨后保持不變直至結(jié)束。政策執(zhí)行期在2008年為當年10-12月，2009年開始時間提前至冬油菜產(chǎn)區(qū)收獲期的6月，該年年底，應(yīng)春油菜產(chǎn)區(qū)請求，截止時間延至第二年2月，之后各年收購時間基本為當年6月至次年2月。收購價格在2008年為4 400元/t，2009年由于市場價格大幅下跌而定為3 700元/t，隨后各年收購價格逐漸上升，2014年達5 100元/t。收購量上限在2008年為1.5×106t，2009年為應(yīng)對市場價格下跌大幅提高到6.00×106t，隨后一直穩(wěn)定在5.00×106t直至結(jié)束。相應(yīng)財政預(yù)算從2008年66億元增至2014年255億元，增長近4倍。收購方式上，2008年只委托中儲糧收購，從2009年起也委托有資質(zhì)的油脂加工企業(yè)與中儲糧共同收購。歷年來臨時收儲政策實施情況見表1。

表1 油菜籽臨時收購政策實施情況Table 1 Implementation of national rapeseed provisional reserve policy

從歷年國家臨時收儲相關(guān)通知的文字中，可以看出國家實施油菜籽臨時收儲政策的目標是希望通過委托相關(guān)市場主體入市收購來設(shè)置明確的價格信號，以保障農(nóng)戶種植收益，穩(wěn)定市場價格，最終提振農(nóng)戶油菜種植意愿。我們對上述政策目標依次分析如下。

1.2 對保障農(nóng)戶基本銷售收入的影響

政策執(zhí)行期內(nèi)，當農(nóng)戶的油菜籽出售價格低于臨時收儲保護價格時，在當?shù)嘏R時收儲收購量用滿之前，政策執(zhí)行區(qū)域內(nèi)的油菜種植戶可以選擇將自己生產(chǎn)的當季油菜籽按照保護價格（或通過經(jīng)紀人以略低于保護價格）銷售給中儲糧和委托企業(yè)。此時，理論上只有收購價格大于或等于保護價的企業(yè)才能購得農(nóng)戶生產(chǎn)的油菜籽。從表1中可以看出，在臨時收儲執(zhí)行年度內(nèi)，油菜種植戶的平均出售價格未發(fā)生大幅低于臨時收儲價格的情況，臨時收儲政策有一定的價格托底作用。

每年臨時收儲價格與農(nóng)戶油菜籽出售數(shù)量乘積即為其所保證的農(nóng)戶“保底”出售收入。2008年實行油菜籽臨時收儲政策之后，能保證油菜至少6 474.6元/hm2的出售收入，比政策施行前2007年增加937.35元/hm2；2009年和2010年臨時收儲價格較低，“保底”出售收入略低于2007年出售收入，為5 425.2元/hm2和5 280.15元/hm2；2011-2013年，由于臨時收儲價格水平提高，托高了市場價格，農(nóng)戶油菜籽商品率也有所上升，“保底”出售收入顯著增加，臨時收儲價格能保證油菜至少獲得6 723.3元/hm2（2011年）、7 331.25元/ hm2（2012年）和8 395.95元/hm2（2013年）出售收入；2014年臨時收儲價格與2013年相同，但該年油菜籽產(chǎn)量較2013年略有下降，油菜籽出售數(shù)量也略有下降，“保底”出售收入為8 153.4元/hm2，較2007年增加2 616.15元/hm2。歷年變化情況見圖1。

圖1 油菜籽臨時收儲價格保證的農(nóng)戶 “保底”出售收入變化情況Fig. 1 Rapeseed provisional reserve policy ensured farmers’ income foor

臨時收儲價格對油菜籽市價起到了“托底”作用，從而鎖定了一部分出售收入，出售價格的提高也能夠增加農(nóng)戶的油菜籽商品化率，從而保證農(nóng)民基本種植收益。

1.3 對穩(wěn)定市場價格的影響

上節(jié)中的油菜籽出售價格僅在收獲期統(tǒng)計，而由于油菜冬春產(chǎn)區(qū)收獲期差異，臨時收儲政策年度內(nèi)執(zhí)行時間較長。因此，本節(jié)以全國集貿(mào)市場油菜籽價格月度數(shù)據(jù)為例，來分析臨時收儲政策在時間上對穩(wěn)定市場價格的影響。目前農(nóng)產(chǎn)品零售主要通過農(nóng)產(chǎn)品集貿(mào)市場實現(xiàn)，雖然由于運費、經(jīng)紀人轉(zhuǎn)售以及非收獲期供應(yīng)量減少等原因，集貿(mào)市場價格會略高于農(nóng)戶在田間地頭的出售價，但該價格仍是最貼近眾多生產(chǎn)者的價格[13]，與農(nóng)戶出售價、批發(fā)市場價格等具有關(guān)聯(lián)性和傳導性[14]，且為統(tǒng)計局官方統(tǒng)計，可信度較高。

如圖2所示，2008年油菜籽臨時收儲政策雖未遏制國內(nèi)價格下跌，但執(zhí)行期內(nèi)市場價格也未跌破臨時收儲價格，起到了托底作用；2009年油菜籽價格持續(xù)下跌，國家大幅度增加臨時收儲收購數(shù)量，下半年市場價格趨于穩(wěn)定并逐步回升；2010年油菜籽市場價格和進口價格（以進口到岸價代表，下同）都呈現(xiàn)上漲趨勢，臨時收儲收購量較小；2011年油菜籽進口價呈下降趨勢，但因臨時收儲價格較高，國內(nèi)油菜籽售價保持了上升態(tài)勢；2012年國內(nèi)菜籽售價上漲，臨時收儲價格隨之提高；2013年油菜籽進口價格大幅下降，但臨時收儲價格小幅提高，國內(nèi)油菜籽銷售價格仍有小幅上升；2014年油菜籽進口價格進一步下降，臨時收儲開始后市場價格小幅提高。

圖2 臨時收儲執(zhí)行期內(nèi)油菜籽市場價格、臨時收儲價格和進口到岸價格Fig. 2 Rapeseed market price, provisional reserve price and import CIF price during provisional reserve years

根據(jù)我們的計算，臨時收儲政策執(zhí)行期內(nèi)的6.5 a中，油菜籽市場價格方差為268 193.49（使用2008年7月-2014年12月的“集貿(mào)市場油菜籽-普通價格”月度數(shù)據(jù)計算而得），較油菜籽臨時收儲政策開始之前的6.5 a內(nèi)市場價格方差576 432.92 （使用2002年1月-2008年6月的“集貿(mào)市場油菜籽-普通價格”月度數(shù)據(jù)計算而得）下降53.47%，市場價格波動情況明顯降低。

1.4 對增加種植面積的影響

在臨時收儲執(zhí)行期6 a中（2008年于10月啟動，晚于油菜播種期，因此僅計算2009年-2014年），中國油菜播種面積平均為7.42×106hm2，較臨時收儲政策執(zhí)行前6 a（2003-2008年）平均播種面積6.67×106hm2增加11.39%，其中，臨時收儲執(zhí)行區(qū)域17個省在政策執(zhí)行期內(nèi)的平均播種面積增加12.37%，增幅略高于全國平均水平（表2）。

表2 2003-2014年中國油菜籽播種面積Table 2 Rapeseed planting area in China from 2003 to 2014

2 油菜籽臨時收儲政策執(zhí)行中存在的主要問題

從上文的分析中可以看出，油菜籽臨時收儲政策保障了油菜種植農(nóng)戶的基本收入，穩(wěn)定了市場價格，降低了種植風險，因而提高了農(nóng)戶的油菜種植意愿，增加了政策執(zhí)行區(qū)域內(nèi)的油菜播種面積，穩(wěn)定了國內(nèi)油菜生產(chǎn)，可以認為油菜籽臨時收儲政策基本上達到了既定的政策目標。但是，受政策機制設(shè)計、國內(nèi)外市場環(huán)境和WTO補貼規(guī)則等方面因素的影響，油菜籽臨時收儲政策在具體執(zhí)行過程中也存在著許多問題，主要有以下幾個方面。

2.1 國內(nèi)外市場價格“倒掛”，庫存積壓嚴重

由圖2可見，臨時收儲政策的保護價使得國內(nèi)市場價格與國際市場價格分離，國內(nèi)價格總體只升不降，壓縮油脂加工企業(yè)利潤空間，影響企業(yè)對國產(chǎn)油菜籽的收購意愿，國產(chǎn)油菜籽大多被收儲后進入國家?guī)齑?。根?jù)農(nóng)戶銷售油菜籽的商品化率推算，臨儲執(zhí)行期間我國每年約有0.93×107t至1.24×107t的國產(chǎn)油菜籽進入流通領(lǐng)域。在臨時收儲政策執(zhí)行期間，除政策執(zhí)行初的2008年收購量較少之外，每年約有23.49%至41.35%進入流通領(lǐng)域的國產(chǎn)油菜籽被臨時收儲收購，壓榨后作為菜籽油進入庫存。相關(guān)情況見表3和圖3。

由于成本過高，國家又不愿順價銷售，2013年之后，庫存菜籽油基本未售出，國家不再進行拍賣，臨時收儲庫中菜籽油積壓嚴重（見圖3），增加了庫存保管費用。由于菜籽油的保質(zhì)期在三年左右，超期需要重新精煉（精煉加工費約為每200元/t），使庫存菜籽油的成本隨時間不斷上升，增加出庫銷售壓力。

表3 2008-2014年國產(chǎn)油菜籽流通與入庫情況Table 3 Circulation and store situation of domestic rapeseed from 2008 to 2014

圖3 臨時收儲政策執(zhí)行期內(nèi)國家菜籽油庫存數(shù)量Fig. 3 National rapeseed oil stocks during provisional reserve years

2.2 資源錯配，菜籽油進口依存度上升

由于國產(chǎn)油菜籽入庫之后積壓嚴重，菜籽油市場供應(yīng)量減少，供給缺口被廉價進口菜籽油（進口油菜籽按比例折算為菜籽油）彌補。特別是2012年之后，臨時收儲菜籽油拍賣量減少，導致菜籽油進口依存度大幅上升，一度突破50%（見表4）。我國作為油菜生產(chǎn)大國，一度出現(xiàn)產(chǎn)量、進口量和庫存量“三量齊增”，市場上“國貨入庫、洋貨入市”的不正?，F(xiàn)象。

表4 菜籽油進口、消費與進口依存度Table 4 Import, consumption and import dependence ratio of rapeseed oil

2.3 油菜籽收儲品質(zhì)欠佳，影響榨油質(zhì)量

不從事油菜籽加工的油菜籽收儲機構(gòu)缺乏查驗所收購油菜籽品質(zhì)的積極性，收儲油菜籽的質(zhì)量良莠不齊，影響榨油質(zhì)量，導致庫存菜籽油拍賣價格偏低，回收資金低于預(yù)期，加重財政資金負擔。

2.4 存在一定政策尋租空間，引發(fā)套利行為

雖然臨時收儲政策執(zhí)行規(guī)則中嚴禁收購進口油菜籽，但進口油菜籽價格與臨時收儲價格相差較大時，將其銷入臨時收儲庫中存在較豐厚的利潤，政策存在一定尋租空間，容易產(chǎn)生尋租行為。例如2013年進口油菜籽價格持續(xù)下跌，導致大量進口油菜籽頂替入庫，引發(fā)嚴重套利行為，被新聞媒體披露后產(chǎn)生較為惡劣的社會影響[15]。

2.5 占用財政資金，增加財政負擔

每年油菜籽計劃收購量通常不會用滿，實際收購菜籽數(shù)量與該年的收儲價格乘積，加上壓榨費和存儲費即為該年的財政支付資金數(shù)量。國家會擇期將庫存菜籽油在市場上公開拍賣，拍賣量與拍賣價格的乘積即為回收資金數(shù)量。大致上，中央財政用于油菜籽臨時收儲政策的支出金額，可以視為支付資金與回收資金二者之差額。

2011年之前，實際收購量基本未達計劃收購量一半。2011年以后，實際收購量逐年上升，2013年計劃收購量基本用滿，2014年實際收購量略有下降，為4.10×106t。2008年以來油菜籽臨時收儲政策所使用資金共計1 239.7億元。2010至2012年臨時收儲菜籽油共售出1.51×106t，回收資金141.48億元，2013和2014年由于拍賣底價與市價相差較大而基本流拍，2015年之后臨時收儲菜籽油在庫存壓力下降價加速出庫。至2016年12月31日，總計售出5.14×106t，回收資金353.49億元。扣掉拍賣回收資金，截止到2016年12月31日，中央財政支出初步估計為886.21億元，國家?guī)齑娌俗延?.28×106t，以12月31日市場價6 742.5元/t計算，庫存價值220.86億元，財政支出與庫存市值之差665.35億元。另外，所占用的財政資金還存在利息損失，2008年以來油菜籽臨時收儲政策所占用財政資金所產(chǎn)生的利息損失（以每年12月31日時的一年期貸款利率計算）合計291.84億元（表5）。

表5 油菜籽臨時收儲政策財政資金負擔情況Table 5 Financial burden of rapeseed provisional reserve policy

2.6 補貼易超過WT O規(guī)則限制，增加貿(mào)易爭端風險

我國加入WTO時，承諾按照WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則限制使用扭曲市場的價格支持與補貼政策，油菜籽屬于受限的敏感農(nóng)產(chǎn)品，其補貼空間僅允許油菜籽產(chǎn)品總產(chǎn)值8.5%的“微量允許”（即所謂“黃箱”空間）。油菜籽臨時收儲政策中用于價格支持的資金將被計入補貼空間，容易超過WTO規(guī)則限制，增加貿(mào)易爭端風險。

3 油菜籽臨時收儲政策取消的影響

從上述分析可以看出，油菜籽臨時收儲政策雖然在保護農(nóng)民基本收益和穩(wěn)定市場價格等方面發(fā)揮了重要作用，但是在多年來的實施過程中，也出現(xiàn)并積累了一些問題，有的問題還比較嚴重。因此，國家在2015年對油菜支持政策進行了調(diào)整，不再實施臨時收儲政策，由地方政府負責組織收購，僅在當年對湖北、四川、湖南、安徽、江蘇、河南和貴州七個主產(chǎn)省給予合計11.84億元的適當財政支持（約為往年金額的10%左右），2016年未提供財政支持，油菜籽價格主要由市場供求決定的政策調(diào)整目標已基本實現(xiàn)。

本部分嘗試從市場價格、農(nóng)戶、加工企業(yè)和國際貿(mào)易情況等方面，分析油菜籽臨時收儲政策取消的短期和長期影響。

3.1 短期國內(nèi)外市場價差迅速減小，長期價差趨于穩(wěn)定

由于近年來國內(nèi)油菜籽市場價格主要由臨時收儲政策支撐，國內(nèi)外價差越來越大（如圖2所示）。在短期內(nèi)，取消臨時收儲政策打破了市場預(yù)期，國內(nèi)外市場價差迅速減小，使國內(nèi)油菜籽市場價格迅速下降。根據(jù)中儲糧價格監(jiān)測系統(tǒng)顯示（見圖4），2015年7月初國內(nèi)油菜籽市場價格為3 850元/t，與進口到岸價2 760元/t的價差為1 100元/t，較5月份國內(nèi)外價差縮小54.62%。在長期，國內(nèi)外市場價格差異將趨于穩(wěn)定，自2015年8月至2016年8月，國內(nèi)外市場價格差異基本穩(wěn)定在1 200元/t左右。

3.2 油菜籽產(chǎn)值減少，農(nóng)戶種植意愿下降，油菜籽商品率降低

如圖4所示，以2015年冬油菜產(chǎn)區(qū)收獲期3 600元/t的價格，按2015年成本計算，油菜籽凈利潤降為負2 840元/t，現(xiàn)金收益降為1 840元/t，農(nóng)戶收益下降。根據(jù)國家發(fā)改委[16]數(shù)據(jù)，2016年全國油菜籽總產(chǎn)量預(yù)計約1.3×107t，比上年減少0.05×107t，近年來油菜籽總產(chǎn)量持續(xù)增長的趨勢已經(jīng)改變。短期內(nèi)國內(nèi)油菜生產(chǎn)成本難以降至國外水平，國產(chǎn)油菜籽競爭力較低的局面仍將持續(xù)，預(yù)計未來農(nóng)戶的油菜種植意愿將降低，生產(chǎn)的油菜籽將以自用為主，出售數(shù)量減少，商品率下降，國產(chǎn)油菜籽市場疲軟，出現(xiàn)更多“稻-麥”種植模式和冬閑田。

圖4 2015年1-7月國內(nèi)油菜籽市場價格Fig. 4 Domestic market price of rapeseed from January 2015 to July 2015

3.3 短期油脂加工企業(yè)壓榨利潤增加，長期產(chǎn)能由內(nèi)陸向沿海轉(zhuǎn)移

在短期，一方面，由于市場價格下降，加工企業(yè)可以用更低的價格收購油菜籽，壓榨利潤迅速增加，2015年6月國內(nèi)油菜籽壓榨扭虧為盈，擺脫了自2013年9月以來連續(xù)21個月的虧損狀態(tài)，壓榨利潤最高達到518.18元/t（見圖5）；另一方面，臨時收儲政策執(zhí)行期間許多加工企業(yè)依靠政策貸款資金收儲油菜籽，政策取消后，由于缺乏配套資金，影響油菜籽收購進度。在長期，位于內(nèi)陸的加工企業(yè)由于政策限制不得加工進口油菜籽，將導致部分企業(yè)面臨虧損破產(chǎn)或并購，退出油菜籽收購加工，預(yù)計油脂加工企業(yè)產(chǎn)能將由內(nèi)陸向沿海轉(zhuǎn)移。

3.4 短期進口量下降，長期進口量恢復。

圖5 2015年1月-2016年7月國內(nèi)油菜籽壓榨利潤Fig. 5 Domestic rapeseed crushing proft from January 2015 to July 2016

在短期，由于國產(chǎn)油菜籽低價銷售和庫存釋放，市場供應(yīng)量增加，加之近期人民幣貶值和加拿大油菜籽檢疫標準提升談判的影響，進口量隨之下降，政策取消后一年內(nèi)（2015年7月至2016年6月）油菜籽進口量為4.08×106t，較上一年同期（2014年7月至2015年6月）油菜籽進口量4.63×106t下降11.8%，而這些導致進口量下降的原因皆不可持續(xù)。在長期，當現(xiàn)有庫存釋放完畢之后，隨著農(nóng)戶種植意愿下降和油菜籽商品率降低，國產(chǎn)油菜籽供應(yīng)減少，在需求不變的情況下，預(yù)計進口量下降的趨勢可能會扭轉(zhuǎn)。

4 政策啟示

從上述對于油菜籽臨時收儲政策存在主要問題和政策取消影響的分析中，我們認為可以得到以下政策啟示。

4.1 明確政策執(zhí)行目標，保持政策靈活性

油菜籽臨時收儲政策的設(shè)計初衷是在收獲期面臨市場價格大幅下跌時的臨時性舉措，目的是為油菜種植戶止損，防止油菜種植業(yè)因需求價格彈性小于供給價格彈性出現(xiàn)發(fā)散型蛛網(wǎng)而導致市場長期背離均衡，帶有事后救濟和反周期補貼的特征。但在政策實踐中，受到種植成本增加、央地產(chǎn)業(yè)利益關(guān)系博弈等多方面因素影響，臨時收儲政策承擔了增加油菜種植收益的目標，導致保護價格只增不減，臨時性政策常態(tài)化。市場因此形成了政策剛性預(yù)期，既弱化了生產(chǎn)者自身的風險決策能力，高價入庫的菜籽油也難以順價銷售，未能體現(xiàn)事后救濟和反周期的效果。

在短期內(nèi)，通過農(nóng)業(yè)支持政策確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定是有必要的，在長期，農(nóng)業(yè)政策的根本目的應(yīng)該是通過長遠規(guī)劃來優(yōu)化資源配置、增強產(chǎn)業(yè)競爭力和培育比較優(yōu)勢，從而促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。建議在進行同類政策設(shè)計時，明確政策目標和任務(wù)，避免因短期壓力而背離政策初衷。同時，在執(zhí)行中應(yīng)及時從多方面對政策效果和效率進行科學評價，根據(jù)評價結(jié)果和產(chǎn)業(yè)內(nèi)出現(xiàn)的新情況對政策進行靈活調(diào)整，避免因政策執(zhí)行慣性和僵化導致問題不斷積累。

4.2 政策調(diào)整應(yīng)為市場主體預(yù)留充足反應(yīng)時間

油菜籽臨時收儲政策本應(yīng)是穩(wěn)定市場價格、增加農(nóng)戶種植收益的舉措，但是在2015年的政策取消之后，冬油菜收獲期內(nèi)市場價格大幅下跌，導致油菜種植戶利益大幅受損。理論上，臨時收儲政策作為一種臨時性措施，政府可以視情況靈活決定取消與否，并無在收獲期必須啟動的義務(wù)。但由于政策實際上長期執(zhí)行，種植戶、經(jīng)銷商和加工企業(yè)等市場主體未預(yù)料到政策取消，而事先按照政策延續(xù)的市場預(yù)期進行了生產(chǎn)、經(jīng)銷和加工方面的市場行為，政策取消后已無法及時進行調(diào)整，導致短期內(nèi)的市場失衡。

我國主要農(nóng)產(chǎn)品種植業(yè)大多具有生產(chǎn)上的長期性、時間分布的集中性以及市場信號影響的滯后性等特征，因此農(nóng)產(chǎn)品價格易出現(xiàn)周期性波動。從油菜籽臨時收儲政策取消時出現(xiàn)的一些問題中可以看出，政策調(diào)整應(yīng)為市場主體預(yù)留充足反應(yīng)時間?？紤]到當前基層農(nóng)業(yè)補貼政策細則宣傳力度較弱，農(nóng)民認知程度不足的現(xiàn)實[17]，建議未來小麥、水稻等主糧的價格支持政策調(diào)整時采用漸進式調(diào)整，且至少提前一年公布，以便平穩(wěn)過渡。

4.3 合理確定政策支持方式和支持力度

一方面，中國是一個人口大國，糧棉油糖等主要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給對維護國家安全發(fā)揮著重要作用。另一方面，受生產(chǎn)成本上升、生態(tài)資源環(huán)境趨緊、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期財政收入有限等因素的影響，也應(yīng)該用好國際國內(nèi)兩個市場，科學確定油料自給率水平，適當調(diào)減不具有比較優(yōu)勢地區(qū)的油菜種植面積。

由于價格支持政策的直接有效性，我們建議維護好油菜臨時收儲政策多年來所建立的執(zhí)行渠道，合理設(shè)置政策啟動規(guī)則（如市場價格低于近年均價的30%-40%），以便于未來出現(xiàn)價格大幅下跌時作為一種安全網(wǎng)發(fā)揮救濟作用。同時，按照2017年中央一號文件和國發(fā)〔2017〕24號文中關(guān)于科學合理劃定油菜籽等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)的要求，建議在四川、湖北、湖南、江蘇、安徽和內(nèi)蒙六?。ㄗ灾螀^(qū)）油菜主產(chǎn)區(qū)內(nèi)劃定一部分區(qū)域作為油菜生產(chǎn)保護區(qū)，保護區(qū)內(nèi)在新技術(shù)示范與推廣、生產(chǎn)者技術(shù)培訓、自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、保險與災(zāi)后救助、貿(mào)易救濟措施、適度規(guī)模經(jīng)營和油菜多功能性（肥源、蜜源、蔬菜、青飼、觀賞）等方面進行政策支持，以最小經(jīng)濟社會成本維持國內(nèi)油料產(chǎn)品供給穩(wěn)定、增加油料產(chǎn)品對外貿(mào)易談判能力和提高油菜產(chǎn)業(yè)競爭力。

[1] 中國營養(yǎng)學會. 中國居民膳食指南 2016[M]. 北京: 人民衛(wèi)生出版社, 2016.

Chinese Nutrition Society. The Chinese dietary guidelines 2016 [M]. Beijing: People’s Medical Publishing House, 2016.

[2] 李先德, 宗義湘. 農(nóng)業(yè)補貼政策的國際比較 上[M]. 北京: 中國農(nóng)業(yè)科學技術(shù)出版社, 2012.

Li X D, Zong Y X. International comparison on agricultural subsidy policy[M]. Beijing: China Agricultural Science and Technology Press, 2012.

[3] 蘭錄平. 中國糧食最低收購價政策研究[D]. 長沙: 湖南農(nóng)業(yè)大學, 2013.

Lan L P. Studies on China grain minimum purchase pricepolicy[D]. Changsha: Hunan Agricultural University, 2013.

[4] 朱滿德. 農(nóng)產(chǎn)品價格支持和直接補貼政策功能與效果的比較——一個經(jīng)驗性的綜述[J]. 貴州大學學報(社會科學版), 2014, 32(2): 29-34, 66.

Zhu M D. A comparison of policy functions and effects between market price support and direct subsidies: A description based on practical experience[J]. Journal of Guizhou University (Social Sciences), 2014, 32(2): 29-34, 66.

[5] 黃季焜, 楊軍, 仇煥廣, 等. 本輪糧食價格的大起大落: 主要原因及未來走勢[J]. 管理世界, 2009(1): 72-78.

Huang J K, Yang J, Qiu H A, et al. The great ups and downs of grain prices of this round: The main reasons and the future trend[J]. Management World, 2009(1): 72-78.

[6] 賈娟琪, 李先德, 王士海. 中國主糧價格支持政策效應(yīng)分析——基于產(chǎn)銷區(qū)省級面板數(shù)據(jù)[J]. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究, 2016, 37(4): 680-686.

Jia J Q, Li X D, Wang S H. Analysis of price support policy for staple grain in China: Based on provincial-level panel data in producing and consuming regions[J]. Research of Agricultural Modernization, 2016, 37(4): 680-686.

[7] 曹東勃. 糧食主產(chǎn)區(qū)“憋糧”現(xiàn)象的背景與診斷[J]. 改革, 2009(4): 67-73.

Cao D B. The context and diagnosis on ‘Bie Liang’ phenomenon in main food production areas[J]. Reform, 2009(4): 67-73.

[8] 馬曉河. 新時期我國需要新的糧食安全制度安排[J]. 國家行政學院學報, 2016(3): 76-80.

Ma X H. China needs new food safety system arrangement during the new period[J]. Journal of Chinese Academy of Governance, 2016(3): 76-80.

[9] 程國強. 我國糧價政策改革的邏輯與思路[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題, 2016(2): 4-9.

Cheng G J. Logic and thinking on the reform of grain price policy in China[J]. Issues in Agricultural Economy, 2016(2): 4-9.

[10] 林毅夫. “三農(nóng)”問題與我國農(nóng)村的未來發(fā)展[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題, 2003(1):19-24, 79.

Lin Y F. The “rural, agricultural and farmer’s problems” and the rural development in the future[J]. Issues in Agricultural Economy, 2003(1): 19-24, 79.

[11] 蔡昉. 窮人的經(jīng)濟學 農(nóng)業(yè)依然是基礎(chǔ)[M]. 北京: 社會科學文獻出版社, 2007.

Cai F. The economics of being poor: Agriculture and rural economy[M]. Beijing: Social Sciences Academic Press, 2007: 90-92.

[12] 趙麗佳. 油料保護價收購政策的經(jīng)濟學分析[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟, 2012(6): 28-32.

Zhao L J. Economic analysis for oil price-protective policy[J]. Rural Economy, 2012(6): 28-32.

[13] 蔡榮. 農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成機制理論與實證分析[D]. 武漢: 華中農(nóng)業(yè)大學, 2008.

Cai R. Theoretical and empirical analysis on the mechanism of price reformation in agricultural market[D]. Wuhan: Huazhong Agricultural University, 2008.

[14] 王偉新. 小農(nóng)經(jīng)營、交易關(guān)系與農(nóng)產(chǎn)品價格形成研究[D]. 武漢:華中農(nóng)業(yè)大學, 2015.

Wang W X. Study on small-scale peasant economy, transaction relationship and agricultural products price formation[D]. Wuhan: Huazhong Agricultural University, 2015.

[15] 中儲糧總公司. 有關(guān)媒體報道“國儲庫流入大量轉(zhuǎn)基因菜油”的情況通報[EB/OL]. (2013-10-28). 中國儲備糧管理總公司網(wǎng)站 , http://www.sinograin.com.cn/article1.html?navId=12&artId= 1746&arindex=47.

China Grain Reserves Corporation. Notification about media coverage a large number of transgenic rapeseed oil get into the National store inventory[EB/OL]. (2013-10-28). Website of China Grain Reserves Corporation, http://www.sinograin.com.cn/ article1.html?navId=12&artId=1746&arindex=47.

[16] 國家發(fā)展和改革委員會. 農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟保持平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢[EB/ OL]. (2016-08-09). 國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站, http://zys.ndrc. gov.cn/xwfb/201608/t20160809_814231.html.

National Development and Reform Commission. Agricultural and rural economy maintained steady development trend[EB/ OL]. (2016-08-09).Website of National Development and Reform Commission, http://zys.ndrc.gov.cn/xwfb/201608/ t20160809_814231.html.

[17] 胡繼連, 李平英, 李敏. 財政支農(nóng)政策的農(nóng)民評價: 以山東省為例[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題, 2014(9): 47-54, 111.

Hu J L, Li P Y, Li M. Research and analysis on the effectiveness of government financial support polices: Example by Shandong Provice[J]. Issues in Agricultural Economy, 2014(9): 47-54, 111.

（責任編輯：王育花）

Thoughts on the national rapeseed provisional reserve policy: Effects, problems and cancellation impacts

LENG Bo-feng, LI Gu-cheng, FENG Zhong-chao
（1. College of Economics and Management, Huazhong Agricultural University, Wuhan, Hubei 430070, China; 2. Hubei Rural Development Research Center, Wuhan, Hubei 430070, China）

F304.2 文獻標識碼：A 文章編號：1000-0275（2017）04-0632-08

10.13872/j.1000-0275.2017.0064

冷博峰, 李谷成, 馮中朝. 對國家油菜籽臨時收儲政策的幾點思考——效果、問題及其取消后的影響[J]. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究, 2017, 38(4): 632-639.

Leng B F, Li G C, Feng Z C. Thoughts on the national rapeseed provisional reserve policy: Effects, problems and cancellation impacts[J]. Research of Agricultural Modernization, 2017, 38(4): 632-639.

國家油菜產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系（CARS-13）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（14YJC790112）；華中農(nóng)業(yè)大學博士研究生創(chuàng)新研究工程項目（2014bs33）；國家自然科學基金項目（71473100）

冷博峰（1989-），男，山東榮成人，博士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)補貼、油菜產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟等研究，E-mail：lengbofeng@foxmail.com；

馮中朝（1962-），男，湖北羅田人，教授、博士生導師，主要從事農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟等研究，電子郵箱：fengzhch@163.com。

2017-03-01，接受日期：2017-04-12

Foundation item: China Agriculture Research System (CARS-13); The Foundation for the Development of Humanities and Social Sciences of Ministry of Education for Young Scientists (14YJC790112); PhD Candidate Research Innovation Project of Huazhong Agricultural University (2014bs33); National Natural Science Foundation of China (71473100).

Corresponding author: FENG Zhong-chao, E-mail: fengzhch@163.com.

Received 1 March, 2017;Accepted 12 April, 2017