葉興慶+伍振軍+周群力

2017年初，日本政府向國會提交了《農(nóng)業(yè)競爭力強(qiáng)化支援法案》等7項(xiàng)法案，試圖革除積弊、多管齊下提高農(nóng)業(yè)競爭力。

日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中積累的突出問題

經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的努力，日本農(nóng)業(yè)已實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，農(nóng)戶收入水平超過城市家庭，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與城市相差無幾。但受資源稟賦、過度保護(hù)等因素影響，日本的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并非完美。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)萎縮、食物自給率下降

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日本把促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)放在優(yōu)先位置。1961年《農(nóng)業(yè)基本法》頒布后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總體水平仍在提高，以1960-1964年為100，1985-1989年達(dá)到134，但此后持續(xù)萎縮，2000-2004年僅為115。受生產(chǎn)萎縮、消費(fèi)增加影響，日本按熱量計(jì)算的食物自給率從1960年的79%一路下滑至目前的39%。

土地規(guī)模經(jīng)營進(jìn)展緩慢、農(nóng)戶兼業(yè)化和農(nóng)民老齡化日益嚴(yán)重

為鏟除軍國主義復(fù)活的土壤、防止土地再次兼并，1951年和1952年美國占領(lǐng)軍先后推動(dòng)出臺了《農(nóng)業(yè)委員會法》和《農(nóng)地法》，對農(nóng)村土地買賣、租賃做出嚴(yán)格限制。后來雖有松動(dòng)，但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展緩慢。全國戶均經(jīng)營耕地從1960年的0.88公頃緩慢擴(kuò)大到2015年的2.2公頃。與此同時(shí)，農(nóng)地撂荒、農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化日益嚴(yán)重。

納稅人和消費(fèi)者付出較大代價(jià)

對農(nóng)業(yè)的高度支持保護(hù)，最終要由納稅人和消費(fèi)者買單。據(jù)估算，包括由納稅人負(fù)擔(dān)的財(cái)政支付和由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)的市場扭曲在內(nèi)的日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼相當(dāng)于其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重，1986-1988年平均為64%，2013-2015年平均仍高達(dá)48.2%。日本居民消費(fèi)的恩格爾系數(shù)較高，近幾年都在25%左右，而多數(shù)發(fā)達(dá)國家在15%以下，主要原因就是日本食品價(jià)格高。

農(nóng)業(yè)部門成為貿(mào)易自由化的最大障礙

日本以貿(mào)易立國，是貿(mào)易自由化的受益者和推動(dòng)者。但長期以來，日本卻對農(nóng)業(yè)實(shí)行高度支持保護(hù)，使其在多邊和雙邊貿(mào)易談判中承受巨大壓力，成為對方要價(jià)的重點(diǎn)領(lǐng)域。比如，日本是原定加入TPP國家中農(nóng)林水產(chǎn)品關(guān)稅撤銷率最低的國家。

日本提高農(nóng)業(yè)競爭力的主要做法

從1986年烏拉圭回合談判啟動(dòng)開始，日本就意識到農(nóng)業(yè)要接受全球化必須進(jìn)行變革。近年來，在與澳大利亞開展自貿(mào)協(xié)定談判、加入TPP談判中，日本進(jìn)一步加大了農(nóng)業(yè)改革力度。

推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口自由化和國內(nèi)價(jià)格市場化

農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量限制和國內(nèi)市場價(jià)格支持是日本增加農(nóng)民收入、保護(hù)農(nóng)民利益的主要手段。但面對各方壓力，日本不得不逐步減少農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量限制和推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格市場化改革。按照日本關(guān)稅協(xié)力理事會的4種稅目分類，實(shí)行進(jìn)口數(shù)量限制的農(nóng)林水產(chǎn)品品種，1962年4月為103種，2000年年末減少到5種。在日本農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和市場價(jià)格支持政策改革中，大米最具代表性。日本自1942年起對大米實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷。1998年實(shí)行了兩項(xiàng)重大改革：一是取消大米進(jìn)口數(shù)量限制，改為關(guān)稅化。根據(jù)當(dāng)時(shí)國內(nèi)最貴大米與國際市場最便宜大米的價(jià)差，在與WTO成員的談判中爭取到了341日元/公斤的從量稅率。二是取消存在了56年之久的大米政府定價(jià)政策，政府從國內(nèi)大米價(jià)格管制中完全退出，僅通過儲備收購、補(bǔ)貼休耕等措施調(diào)節(jié)市場價(jià)格和生產(chǎn)，從2018年起休耕補(bǔ)貼也將取消。

堅(jiān)持不懈開展農(nóng)地整合

擴(kuò)大地塊面積、降低細(xì)碎化程度，有利于提高機(jī)械化程度、降低人工成本。日本早在1962年就開展“農(nóng)業(yè)構(gòu)造改善事業(yè)”，推動(dòng)零散的土地交換整合。尤其是受田中角榮的影響，日本財(cái)政支農(nóng)資金大幅度增加。1970-1980年，日本財(cái)政支農(nóng)資金從1萬億日元左右攀升到3萬億日元，其中農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備資金占比從20.5%提高到27.7%。1985-2010年，日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備資金年均超過1.2萬億日元，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投入保持在6000億日元左右。大量的財(cái)政投入，加快了農(nóng)地改造和農(nóng)地整理。從水田看，1969-2014年，0.3公頃以上地塊面積從20萬公頃增加到157公頃，占比從不到5%提高到64%；1公頃以上地塊面積，1983年只有5萬公頃，占比不到2%，2014年增加到22.7萬公頃，占比提高到9.3%。旱地整合也在加快，2014年地塊在0.3公頃以上面積達(dá)到155萬公頃，占比達(dá)75.2%；地塊在1公頃以上面積達(dá)到46萬公頃，占比達(dá)22.3%。

推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變革

日本多次修訂《農(nóng)地法》，試圖通過放松對農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)的管制，以促進(jìn)農(nóng)地集中、擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模。近年來又采取了一些新的舉措：一是引導(dǎo)發(fā)展村落營農(nóng)。這類似我國的土地股份合作社，村落內(nèi)相鄰農(nóng)戶把土地集中起來統(tǒng)一經(jīng)營。二是成立農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)。2013年設(shè)立的這一機(jī)構(gòu)，旨在利用政府信用，把需要流轉(zhuǎn)的分散農(nóng)地從農(nóng)戶手里集中起來，經(jīng)整理后連片租賃給新型經(jīng)營主體。三是引導(dǎo)新務(wù)農(nóng)人進(jìn)入農(nóng)業(yè)。2015年全國新務(wù)農(nóng)者達(dá)到65030人，其中：40歲以下者為16100人，這部分人中40%是農(nóng)業(yè)法人等的受聘務(wù)農(nóng)者，11%是籌措土地及資金開始農(nóng)業(yè)經(jīng)營的創(chuàng)業(yè)型新進(jìn)入者，49%是經(jīng)營自家土地；40-49歲、50-59歲、60歲及以上者分別為6930人、9690人、32300人，各年齡組中經(jīng)營自家土地者占比分別達(dá)到67%、84%、94%。四是推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營法人化。2001、2003、2005和2009年先后修訂法律，逐步放松各類法人租賃農(nóng)地的限制條件。截至2015年年底，日本已設(shè)立農(nóng)業(yè)法人20902個(gè)，其中：農(nóng)事組合法人6199個(gè)、股份有限公司16094個(gè)、其他法人4808個(gè)。

瞄準(zhǔn)短板及時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步方向

日本非常重視農(nóng)業(yè)科技研發(fā)，希望通過科技創(chuàng)新提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。早期，為應(yīng)對糧食數(shù)量不足，重點(diǎn)發(fā)展能夠增產(chǎn)的品種及種植技術(shù)，即BC（Biological&Chemical）技術(shù)。進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，為應(yīng)對勞動(dòng)力不足，插秧機(jī)等可實(shí)現(xiàn)省力化耕種的M（mechanical）技術(shù)得到開發(fā)和普及，稻谷品種和種植技術(shù)的研發(fā)重點(diǎn)也轉(zhuǎn)向提高口感。近年來，信息通信技術(shù)（ICT）開始應(yīng)用于設(shè)施園藝，甚至土地利用型農(nóng)業(yè)。我們在九州大學(xué)農(nóng)學(xué)院了解到，他們正在開展一個(gè)研究項(xiàng)目，選擇經(jīng)營規(guī)模為30-200公頃的4家農(nóng)場進(jìn)行試驗(yàn)，旨在運(yùn)用ICT技術(shù)提高水稻規(guī)模化種植的生產(chǎn)效率。此外，信息技術(shù)、遙感測量技術(shù)、智能物聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)業(yè)上的使用，能夠自動(dòng)記錄各稻田的農(nóng)機(jī)作業(yè)軌跡、產(chǎn)量、燃油費(fèi)等信息，為農(nóng)場主適時(shí)改善栽培方法、提高水稻規(guī)?；N植的生產(chǎn)效率提供決策依據(jù)。

以質(zhì)量安全贏得消費(fèi)者信任

日本高度重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，積極打造農(nóng)業(yè)品牌，不斷提升農(nóng)業(yè)品質(zhì)競爭力。一是制定并嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)。2003年，日本出臺了“肯定列表制度”，對食品中農(nóng)業(yè)化學(xué)品殘留限量規(guī)定了更加全面、嚴(yán)格的要求。二是建立產(chǎn)品質(zhì)量可追溯體系。2000年，日本政府規(guī)定，進(jìn)口食品必須標(biāo)識原產(chǎn)國名，本國產(chǎn)品必須標(biāo)識都道府縣名、市鎮(zhèn)村名。三是打造優(yōu)質(zhì)特色品牌。我們在佐賀縣調(diào)研時(shí)了解到，日本對“佐賀牛肉”實(shí)行地理標(biāo)志保護(hù)，對其生產(chǎn)過程實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，要求其必須滿足特定飼養(yǎng)方法、符合特定品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并接受第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的認(rèn)證、取得相關(guān)證明后才能被授予“地理標(biāo)志產(chǎn)品”稱號。通過樹立品牌形象，佐賀牛肉獲得了較高的市場價(jià)格，餐廳的售價(jià)約合5400日元/100克（約合3300元人民幣/千克）。調(diào)研期間，無論在會議室、酒店還是餐館，我們都發(fā)現(xiàn)，在部分食品的標(biāo)簽中特意在原料后面標(biāo)注“日本產(chǎn)”字樣，以增加消費(fèi)者對該產(chǎn)品的信任度。

發(fā)展六次產(chǎn)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)

要讓小規(guī)模農(nóng)業(yè)為務(wù)農(nóng)者提供足夠高的收入，必須延長產(chǎn)業(yè)鏈條、提高農(nóng)民分享比例。2010年，日本頒布實(shí)施《六次產(chǎn)業(yè)化·地產(chǎn)地消法》，全面推進(jìn)“六次產(chǎn)業(yè)”發(fā)展戰(zhàn)略。我們考察的兩個(gè)實(shí)例很有說服力。第一個(gè)是富士町加工食品有限公司。該公司是佐賀縣農(nóng)協(xié)2011年全額出資2000萬日元，在佐賀縣佐賀市成立的，從事蔬菜加工。農(nóng)協(xié)與當(dāng)?shù)厥卟朔N植戶簽訂收購合同，蔬菜種植戶以提供原材料的方式分享蔬菜加工的價(jià)值增值。第二個(gè)是伊都菜彩農(nóng)產(chǎn)品直銷超市。2007年，福岡縣絲島市農(nóng)協(xié)全額出資7000萬日元成立該超市。只要在該超市注冊并交納2000日元的入會費(fèi)和每年1000日元的年會費(fèi)，會員就可以在此寄售自己生產(chǎn)的各類生鮮產(chǎn)品和加工食品，超市按銷售額的一定比例收取委托費(fèi)、運(yùn)營管理費(fèi)。地產(chǎn)地消模式促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者與消費(fèi)者的對接，提升了消費(fèi)者對產(chǎn)品的信任，滿足了消費(fèi)者對生鮮農(nóng)產(chǎn)品的需求，也使農(nóng)戶分享到了農(nóng)產(chǎn)品直銷帶來的價(jià)值增值。

推進(jìn)農(nóng)協(xié)改革

農(nóng)協(xié)在實(shí)施日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策、服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活、保護(hù)農(nóng)民權(quán)利等方面發(fā)揮了重要作用。隨著農(nóng)村人口減少，為保持或擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模，設(shè)在市町村一級的綜合農(nóng)協(xié)在逐步合并，全國綜合農(nóng)協(xié)已從1950年的13314個(gè)，減少到2016年的659個(gè)?？傮w而言，體系龐大、效率低下、阻礙競爭、成員泛化等問題依然突出。截至2013年度末，全國農(nóng)協(xié)會員中，正式會員為456萬人，而準(zhǔn)會員達(dá)到558萬人。很多人僅僅為獲得農(nóng)協(xié)優(yōu)惠的貸款或保險(xiǎn)服務(wù)而加入農(nóng)協(xié)，既不從事農(nóng)業(yè)，甚至也不住在農(nóng)村，農(nóng)協(xié)已不能完全代表農(nóng)民。盡管這些問題招致廣泛非議，但由于農(nóng)協(xié)是自民黨的“票箱”，以往歷屆日本政府對農(nóng)協(xié)存在的突出問題遲遲不敢下手解決。安倍政府在解決農(nóng)協(xié)問題上邁出了關(guān)鍵一步，已通過修改農(nóng)協(xié)法推進(jìn)農(nóng)協(xié)改革：一是將日本農(nóng)協(xié)中央會一般法人化，削弱農(nóng)協(xié)的行政力量；二是促進(jìn)綜合農(nóng)協(xié)轉(zhuǎn)型為專業(yè)農(nóng)協(xié)；三是將部分農(nóng)協(xié)改制為股份制。2017年年初提交國會討論的《農(nóng)業(yè)競爭力強(qiáng)化支援法案》，重點(diǎn)要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格過高、農(nóng)產(chǎn)品流通效率過低等問題，這也是劍指農(nóng)協(xié)的既得利益。

從日本經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中得到的幾點(diǎn)啟示

解決農(nóng)業(yè)競爭力下降問題要立足長遠(yuǎn)

對人多地少的國家而言，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度提高和對外開放范圍擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)勢必會面臨生產(chǎn)成本上漲、進(jìn)口壓力加大的挑戰(zhàn)。在應(yīng)對這一挑戰(zhàn)方面，日本既有成功之處，也有失敗的地方。從成功的方面看，往往是那些具有前瞻性的舉措，例如，主動(dòng)開放玉米等飼料作物的進(jìn)口、使本國畜牧業(yè)在原料成本上與出口國處于同一水平，注重提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、增強(qiáng)國內(nèi)消費(fèi)者的信任感，在不同發(fā)展階段走不同的技術(shù)進(jìn)步路線。從失敗的方面看，往往是那些受短期影響左右的舉措，例如，土地流轉(zhuǎn)拖延半個(gè)世紀(jì)之久，對農(nóng)協(xié)服務(wù)農(nóng)民的一面看得過重而對其壟斷和低效的一面防范不足。我國農(nóng)業(yè)正處于價(jià)格倒掛、黃箱受限的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)支持政策體系，必須立足長遠(yuǎn)、超前謀劃，處理兩難問題既不能脫離現(xiàn)實(shí)、操之過急，也要防止尾大不掉、積重難返。

更多地發(fā)揮市場力量的作用

農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)相比的確具有特殊性，需要國家給予較多的支持保護(hù)。需要注意的是，在支持保護(hù)的同時(shí)，要給市場留出足夠空間。大米是日本最為重要和敏感的產(chǎn)品，在實(shí)行高邊境保護(hù)的同時(shí)，也于1998年放棄了政府定價(jià)，2018年將放棄稻谷休耕政策，國內(nèi)生產(chǎn)和流通的市場化程度大大提高。我國稻谷和小麥最低收購價(jià)政策已嚴(yán)重偏離2004年糧食流通體制改革的初衷，過高的托市收購價(jià)造成生產(chǎn)過剩，也不利于優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)?？煽紤]分兩步走：第一步，降低預(yù)案啟動(dòng)的概率，通過降低最低收購價(jià)水平、收縮最低收購價(jià)政策覆蓋的品種和地區(qū)范圍，盡可能減少扭曲作用。第二步，取消最低收購價(jià)政策，在國家儲備調(diào)節(jié)和65%的配額外關(guān)稅保護(hù)下，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)和流通市場化。我國棉花、大豆、玉米已實(shí)現(xiàn)市場定價(jià)，但在生產(chǎn)者補(bǔ)貼的計(jì)算、發(fā)放方面仍需要進(jìn)一步完善，以逐步降低對當(dāng)期生產(chǎn)的影響。

不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營

我國從1984年起就已允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)，比日本的農(nóng)地管制政策要寬松得多。但我國在戶籍改革、農(nóng)地整理等方面嚴(yán)重滯后，制約著農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大。下一步應(yīng)采取以下措施：一是借鑒日本做法，以農(nóng)地整合為抓手，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的投入。尤其要加大對土地集中連片整理、農(nóng)地互換的支持力度，為機(jī)械化作業(yè)和規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造條件。二是拓寬新型經(jīng)營主體和新型服務(wù)主體的培養(yǎng)渠道。引導(dǎo)有能力、有意愿的農(nóng)民工返鄉(xiāng)和有知識、愛農(nóng)業(yè)的城市各類人員下鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。發(fā)揮社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作社、供銷合作社等的作用，特別是要鼓勵(lì)農(nóng)資生產(chǎn)商借助互聯(lián)網(wǎng)向農(nóng)業(yè)服務(wù)商轉(zhuǎn)型，逐步形成競爭性的農(nóng)業(yè)服務(wù)市場。三是深化農(nóng)地“三權(quán)分置”改革?？茖W(xué)合理設(shè)置承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，既要促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，又要防止地租過快上漲。日本經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度比我們高、人地矛盾比我們突出，但日本的農(nóng)地租金一般僅折每畝200-400元人民幣。相比之下，我國農(nóng)地租金確實(shí)過高，需要采取措施逐步降下來。

以農(nóng)業(yè)發(fā)展需求為導(dǎo)向促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新

日本在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中先后把促進(jìn)增產(chǎn)、節(jié)省勞力、改善品質(zhì)、智能化作為農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的方向，并集中資源進(jìn)行攻關(guān)。目前日本在農(nóng)業(yè)各領(lǐng)域均處于技術(shù)前沿。與日本相比，我國在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新上還有很大的追趕空間。從我國農(nóng)業(yè)實(shí)際情況看，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提高綜合效益和競爭力，對節(jié)省勞力、改善品質(zhì)、綠色化、智能化技術(shù)都有迫切需求，這決定了我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新應(yīng)走復(fù)合型道路，多目標(biāo)并行。這需要較多的創(chuàng)新資源。為此，應(yīng)加大財(cái)政對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的投入力度，鼓勵(lì)涉農(nóng)企業(yè)加大研發(fā)投入。深化農(nóng)業(yè)科技體制機(jī)制改革，努力營造科研人員潛心研究的政策環(huán)境。