胡德勝

市場經(jīng)濟的運行需要政府監(jiān)管

基于社會經(jīng)濟的歷史發(fā)展規(guī)律，大多數(shù)國家都承認，相比而言，市場是最有效的資源配置方式。理想的市場是基于市場主體自由權(quán)利的充分競爭市場。然而，雖然人們希望通過充分競爭來讓市場公平而有效地發(fā)揮功效，但現(xiàn)實并非總是如此。一方面，市場主體濫用自由的市場失靈情形，有的（如過度競爭、投機性操縱市場）導(dǎo)致市場的無序和混亂，有的（如信息不對稱、壟斷）阻礙市場的充分競爭、損害消費者權(quán)益，有的（如內(nèi)部成本外部化、非標準化）導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞、資源的浪費。另一方面，經(jīng)濟只是社會生活的一個方面，社會有序狀態(tài)的維護還需要與市場并不完全一致乃至存在一定沖突的其他價值，如稀有重要生活性產(chǎn)品的公平分配、意外利潤、生態(tài)環(huán)境保護、資源節(jié)約等都不是市場及其主體主動考慮并能夠有效解決的事項；特別是，市場及其主體總體上缺乏對國家安全事項的考量，而這在國際社會由政治國家組成的人類發(fā)展階段至關(guān)重要。因此，每個國家（政府）都負有對本國市場運行進行管理的天然職責(zé)。

市場經(jīng)濟條件下，政府高度尊重市場主體的自由權(quán)利，對市場的管理多用“監(jiān)管”（regulate）一詞，讓市場充分發(fā)揮其積極的資源配置作用。而計劃經(jīng)濟條件下，政府認為自己的萬能的，多用“控制”（control）一詞，基本上是政府通過計劃直接配置資源。對于仍然處于轉(zhuǎn)型時期的我國來說，認識監(jiān)管與控制的區(qū)別，掌握并運用市場監(jiān)管的原則，具有重要意義。

區(qū)別監(jiān)管與控制兩種性質(zhì)的管理措施

在具體的管理方法、措施和手段上，政府監(jiān)管和政府控制這兩種不同性質(zhì)的措施在不少情況下具有形式上的相同性或者近似性，時常難以區(qū)別。以致許多人（包括學(xué)者和官員）往往以監(jiān)管的概念不清作為借口或者理由，不會區(qū)分以至不區(qū)分管理措施是監(jiān)管性的還是控制性的。

筆者認為，可以從以下三個方面分析是監(jiān)管性的還是控制性的，從而避免簡單地把“政府控制”的名詞換成“政府監(jiān)管”的標簽，實際上卻換湯不換藥。

第一，就動機和目的來看，監(jiān)管性的是政府希望借此預(yù)防、糾正市場失靈情形下低效、無效、不公正的資源配置，主觀上基于市場經(jīng)濟的規(guī)律而考慮，引導(dǎo)市場主體形成自我管理、相互制約的機制，不制造市場失靈，即使是直接影響資源配置的措施，也往往是暫時干預(yù)的考量；控制性的則是希望（長期）借此由政府直接分配資源，主觀上（基本）不考慮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

第二，從干預(yù)的環(huán)節(jié)以及是否直接上看，監(jiān)管性的通常選擇不會影響市場主體競爭地位的環(huán)節(jié)，并且以間接性的、非強制性的為主；控制性的則往往缺乏對環(huán)節(jié)、是直接性還是間接性、是強制性還是非強制性的考量，從而導(dǎo)致資源配置或者利用造成短缺或者無謂浪費。例如，對不同時期、不同地區(qū)的某種同質(zhì)商品長期實行不同的定價（方法）這類措施，往往會形成一個以上的市場，因而是控制性措施。相反，對某種稀有而基礎(chǔ)的生活性商品市場的管理，如果是在相關(guān)自然資源開發(fā)利用的出讓環(huán)節(jié)調(diào)控出讓價格、對缺乏購買力的貧困群體發(fā)放補貼，則不會導(dǎo)致形成多個市場，因而它們屬于監(jiān)管性措施。

第三，政府管理的方法、措施和手段是否符合政府監(jiān)管的六項原則?；痉系?，是政府監(jiān)管；反之，則是政府控制。例如，負面清單制度屬于監(jiān)管性質(zhì)，因其目的在于預(yù)防或者防止市場失靈，而且考慮了市場規(guī)律，盡管它往往期限較長。再如，一國以保護生態(tài)環(huán)境和體現(xiàn)某類自然資源的稀缺價值為出發(fā)點，對源于該類自然資源的原材料出口實行配額制度或者采取征收出口關(guān)稅的措施，屬于控制性質(zhì)；但是，如果采取的是提高生態(tài)環(huán)境保護標準或者收取更高資源稅費的措施，則屬于監(jiān)管性質(zhì)。這是因為，這兩者實施管理的環(huán)節(jié)不同；前者因在中間環(huán)節(jié)而造成了以該類原材料為生產(chǎn)原料的本國境內(nèi)企業(yè)競爭地位的提升，同時造成了境外企業(yè)競爭地位的下降；后者則不然，它不會導(dǎo)致境內(nèi)或者境外企業(yè)競爭地位的改變。

市場監(jiān)管應(yīng)該遵循的六項原則

為了確保對市場運行的管理是監(jiān)管性的而不是控制性的，政府市場監(jiān)管的立法和實施活動應(yīng)該遵循以下六項原則，預(yù)防或者糾正市場失靈，從而讓市場充分發(fā)揮其有效資源配置的積極作用。

第一，維護市場統(tǒng)一原則。對于一個國家來說，其監(jiān)管措施不得造成國內(nèi)市場的分割，不得導(dǎo)致形成兩個或者兩個以上的市場；對于一個一體化經(jīng)濟組織來說，其監(jiān)管措施應(yīng)該維護相關(guān)領(lǐng)域市場的統(tǒng)一。

第二，不干預(yù)完全競爭市場的原則。對于自由、有序的充分競爭市場，一般情況下政府不應(yīng)該進行干預(yù)。但是，為了避免可能出現(xiàn)的市場失靈情形，政府需要通過一定的引導(dǎo)性或者指導(dǎo)性政策法律，進行干預(yù)。對于已經(jīng)出現(xiàn)的市場失靈現(xiàn)象，政府應(yīng)該通過一定的間接干預(yù)措施予以糾正，甚至在短期內(nèi)采取必要的直接措施予以解決。

第三，促進經(jīng)濟發(fā)展的原則。監(jiān)管的目的、目標或者結(jié)果都不應(yīng)該是阻滯經(jīng)濟的發(fā)展，而是促進經(jīng)濟又好又地的可持續(xù)發(fā)展。為了提高本國的國際（經(jīng)濟）競爭力、保障和促進本國經(jīng)濟的發(fā)展，國家應(yīng)該在確保競爭條件公平的前提下，促進本國經(jīng)濟發(fā)展，保障國家經(jīng)濟安全。

第四，保障國家安全、社會公平和生態(tài)健康的原則。根據(jù)這一原則，政府應(yīng)該對于市場（基本上）不予主動關(guān)注的經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)影響國家安全、社會公平和生態(tài)健康的問題，采取以引導(dǎo)、財稅政策為主的監(jiān)管措施，讓市場主體承擔合理的社會責(zé)任、強化自我約束，避免出現(xiàn)道德風(fēng)險等市場失靈情形。

第五，盡量采取間接干預(yù)措施的原則。間接干預(yù)的主旨是不予干擾經(jīng)營性市場主體的平等競爭地位，不導(dǎo)致某一（類、地區(qū)）特定主體競爭地位的提高或者下降，體現(xiàn)的是對市場主體自由權(quán)利和市場規(guī)律的尊重。根據(jù)這一原則，政府不應(yīng)該直接禁止或者限制某一特定（部分、地區(qū)）的企業(yè)從事某種活動，或者向某一特定（部分、地區(qū)）的企業(yè)提供高額補貼，從而使不同的市場主體在競爭中處于不同的競爭地位，導(dǎo)致不公平競爭。

第六，靈活性原則。由于市場情勢往往千變?nèi)f化，政府在進行監(jiān)管時需要具有一定的靈活性。根據(jù)這一原則，政府監(jiān)管的方式和措施應(yīng)該根據(jù)市場狀況以及資源條件的變化，適時調(diào)整。但是，除非涉及國家安全問題，應(yīng)該以不導(dǎo)致不公平競爭為前提。

（作者系國家社科基金重大項目“中國能源革命與法律制度創(chuàng)新研究”子課題負責(zé)人）