李金惠+陳忠

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公共危機(jī)更加嚴(yán)峻和頻發(fā)。在公共危機(jī)管理中往往少不了政府和NGO這兩個(gè)角色，政府作為宏觀管理者的角色不會(huì)改變，而NGO在此過(guò)程中應(yīng)當(dāng)從什么角度參與其中一直是研究重點(diǎn)。文章重點(diǎn)探討了NGO與政府的關(guān)系和互動(dòng)領(lǐng)域，從而為NGO提出明確定位，促進(jìn)其在公共危機(jī)管理中與政府互動(dòng)時(shí)能夠發(fā)揮更大的作用。

關(guān)鍵詞：NGO 政府 角色定位 公共危機(jī)管理

中圖分類(lèi)號(hào)：F062.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）06-057-02

一、引言

人類(lèi)誕生至今，社會(huì)中經(jīng)歷了各種各樣的公共危機(jī)，在現(xiàn)代國(guó)家建立的情況下，同時(shí)建立了公共危機(jī)的應(yīng)急機(jī)制管理。在公共危機(jī)管理中，政府作為社會(huì)綜合管理者，是處理和解決公共危機(jī)的第一責(zé)任主體和核心力量。但在實(shí)踐中，政府即便擁有了強(qiáng)大的資金和物質(zhì)，但卻不足以將公共服務(wù)和公共物品覆蓋社會(huì)需求所有的方面，甚至在某些方面或領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)政府失靈和不足的問(wèn)題。因此，現(xiàn)代公共危機(jī)的多種治理主體就應(yīng)運(yùn)而生，這其中最重要的主體就是非營(yíng)利組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)NGO）。某種程度上或者某些方面，NGO承接和替代了政府的角色，參與到公共服務(wù)和物品的供給，由于服務(wù)和供給的高品質(zhì)和高效率，從而得到了社會(huì)各界的高度認(rèn)可。

但是，受傳統(tǒng)歷史社會(huì)的因素影響，NGO的發(fā)展深受政府管理機(jī)制的限制，政府的開(kāi)明性和社會(huì)的民主化程度決定了政府和NGO的關(guān)系。在公共危機(jī)管理中，NGO在資源的聚集上先天不足，同時(shí)受自身發(fā)展階段影響；而政府在資源的聚集、財(cái)力物力上有先天優(yōu)勢(shì)，但卻在服務(wù)供給上又會(huì)常常忽略社會(huì)群體某些特殊的需求。因此，為了真正滿(mǎn)足社會(huì)各方的需求，若能促進(jìn)兩者形成合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的關(guān)系，公共危機(jī)的管理將更加科學(xué)和有效?；谏鲜鲈颍疚膶⒅攸c(diǎn)探討了NGO與政府的關(guān)系和互動(dòng)領(lǐng)域，從而為NGO提出明確定位，促進(jìn)其在公共危機(jī)管理中于政府互動(dòng)時(shí)能夠發(fā)揮更大的作用。

二、NGO與政府的關(guān)系與互動(dòng)

（一）NGO與政府的關(guān)系模式

NGO與政府的關(guān)系模式理論有很多，但尚未有令所有學(xué)者都接受的權(quán)威性劃分，本文主要對(duì)國(guó)內(nèi)外學(xué)者一些主要的理論和觀點(diǎn)進(jìn)行概述。

1.在“國(guó)家——社會(huì)”二元架構(gòu)內(nèi)，西方學(xué)者概括提出了NGO與政府的五種關(guān)系模式：一是非營(yíng)利組織制衡政府。通過(guò)建立大量的非營(yíng)利組織，對(duì)國(guó)家的權(quán)力進(jìn)行制衡，以此來(lái)限制政府權(quán)力不斷的增強(qiáng)和擴(kuò)張。二是非營(yíng)利組織對(duì)抗政府。非營(yíng)利組織與政府之間的關(guān)系某種程度上來(lái)看，也是一種此消彼長(zhǎng)的對(duì)抗關(guān)系，非營(yíng)利組織可以盡可能地提出要求，使政府的行為或者政策的方向，向著有利于自身發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。三是非營(yíng)利組織與政府共生共強(qiáng)。政府屬于強(qiáng)勢(shì)、非營(yíng)利組織也屬于強(qiáng)勢(shì)，兩者并存時(shí)，雙方之間比較來(lái)看，其自主性都得到了充分的發(fā)揮和體現(xiàn)，且處于勢(shì)均力敵的狀態(tài)時(shí)，兩者的功能就可以得到最好的發(fā)揮。四是非營(yíng)利組織參與政府事務(wù)。參與模式有兩種：一種是多元主義模式，另一種是法團(tuán)主義的模式。五是非營(yíng)利組織與政府合作互補(bǔ)。非營(yíng)利組織和政府在某些方面可以相互互補(bǔ)，建立合作關(guān)系，如在提供公共產(chǎn)品和對(duì)集體需要做出反應(yīng)方面。

2.以實(shí)現(xiàn)福利服務(wù)資金的籌集授權(quán)和服務(wù)的實(shí)際提供為維度，通過(guò)國(guó)際比較研究，紀(jì)伯倫、克萊默和薩拉蒙等人提出了四種基本模式：一是政府支配模式。這一模式中，政府是占據(jù)著支配性地位的，重點(diǎn)是在社會(huì)服務(wù)的資金籌措和服務(wù)方面。二是非營(yíng)利組織支配模式。這個(gè)模式中，在資金籌措和服務(wù)提供中，非營(yíng)利組織發(fā)揮的是支配性的作用。三是雙重模式。這是一種介于政府支配和非營(yíng)利組織支配中間的一種模式。主要有兩種形式：一類(lèi)是政府無(wú)法達(dá)到顧客需求的服務(wù)，由非營(yíng)利組織來(lái)提供這類(lèi)服務(wù)，起到補(bǔ)充政府服務(wù)的作用；二類(lèi)是政府本身沒(méi)有的服務(wù)，由非營(yíng)利組織來(lái)提供這類(lèi)服務(wù)，起到補(bǔ)足政府服務(wù)的作用。四是合作模式。這種模式中，政府和非營(yíng)利組織是一種合作關(guān)系，兩者共同開(kāi)展公共服務(wù)。如政府負(fù)責(zé)提供資金支持，非營(yíng)利組織具體負(fù)責(zé)提供相關(guān)的服務(wù)。

綜合來(lái)看，NGO與政府間的關(guān)系可以歸納為兩種情形，一種為兩者的對(duì)立沖突，另一種則是兩者的友好合作。在對(duì)立沖突的情況下，或是政府強(qiáng)勢(shì)，或是NGO強(qiáng)勢(shì)，或者是兩者平衡。當(dāng)政府強(qiáng)勢(shì)時(shí)，即極權(quán)主義，政治權(quán)力滲透到社會(huì)每一個(gè)領(lǐng)域，社會(huì)秩序完全由政府來(lái)達(dá)成，在公共危機(jī)管理中也就不需要NGO的參與，甚至?xí)J(rèn)為NGO對(duì)政府統(tǒng)治產(chǎn)生負(fù)面作用。當(dāng)NGO強(qiáng)勢(shì)時(shí)，譬如上述觀點(diǎn)中的NGO對(duì)抗政府模式，托馬斯·潘恩提出的社民社會(huì)反抗國(guó)家理論認(rèn)為理想的國(guó)家是最低限度的國(guó)家，社會(huì)對(duì)政府存在一種不信任的狀態(tài)，因此，NGO在公共危機(jī)管理中應(yīng)該承擔(dān)起更大的責(zé)任。當(dāng)NGO與政府兩者平衡時(shí)，比如上述觀點(diǎn)中的共生共強(qiáng)模式，在公共危機(jī)管理中存在諸多利益和價(jià)值的沖突，NGO作為更貼近社會(huì)上的受害者應(yīng)該與政府擁有同樣的話語(yǔ)權(quán)，這樣才能最好地發(fā)揮他們的功能。在友好合作的情況下，或是政府主導(dǎo)，或是NGO支配，或者僅僅是一種合同契約關(guān)系。在政府主導(dǎo)的情況下，政府在資金籌措調(diào)度和服務(wù)提供中明顯更具優(yōu)勢(shì)，同時(shí)其作為公權(quán)力者、宏觀管理者的角色，也更利于調(diào)度社會(huì)資源，包括NGO。在NGO支配的情況下，NGO由于更貼近社會(huì)，以及在細(xì)節(jié)上更加的專(zhuān)業(yè)，因此，在公共危機(jī)管理中由NGO支配更能發(fā)揮資源的效用，滿(mǎn)足民眾需求。當(dāng)兩者僅是契約合作關(guān)系時(shí)，在公共危機(jī)管理中，政府提供資金給NGO，由NGO提供政府無(wú)法滿(mǎn)足的服務(wù)以補(bǔ)充政府職能，或者是NGO提供政府所沒(méi)有提供的服務(wù)以填補(bǔ)政府的服務(wù)職能的空白。

（二）NGO與政府的互動(dòng)領(lǐng)域

可見(jiàn)，NGO與政府間存在此進(jìn)彼退和交叉聯(lián)系兩種關(guān)系，涉及資源流動(dòng)、服務(wù)供給和政策制定等內(nèi)容，即兩者間存在密切關(guān)聯(lián)的互動(dòng)領(lǐng)域。因此，分析兩者的關(guān)系就要對(duì)兩者間的互動(dòng)領(lǐng)域進(jìn)行探討。根據(jù)Kramer（1933）的理論，政府與NGO的互動(dòng)領(lǐng)域可分為四大類(lèi)：財(cái)政上的（指政府對(duì)NGO給予資金或者物質(zhì)的協(xié)助）；管制的（指政府對(duì)NGO所提供的服務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)、資格等條件設(shè)定）；服務(wù)輸送（指政府對(duì)NGO的信息交換、咨詢(xún)、合營(yíng)等）；政治性的（指NGO對(duì)政府的倡導(dǎo)和游說(shuō)活動(dòng)）。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者呂朝賢將此理論進(jìn)一步深化和總結(jié)，將互動(dòng)領(lǐng)域分為三大類(lèi)：目的（指NGO對(duì)政府的倡導(dǎo)和游說(shuō)活動(dòng)，政府對(duì)NGO的強(qiáng)制或教育、宣導(dǎo)），規(guī)范（指服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資格標(biāo)準(zhǔn)）；資源（指政府對(duì)NOP提供的資金、物質(zhì)、人力、信息等）；供給（指財(cái)貨服務(wù)的生產(chǎn)與配置活動(dòng)）。并提出了相應(yīng)的參考指標(biāo)（表1）。

三、NGO在公共危機(jī)管理中的角色定位

本文將以呂朝賢所提出的參考指標(biāo)作為分析的基準(zhǔn)，綜合各類(lèi)理論觀點(diǎn)，比較國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，研究在公共管理危機(jī)過(guò)程中NGO區(qū)別于政府的應(yīng)有的傾向性，從而更好定位NGO的角色。

（一）NGO在目標(biāo)規(guī)范上的定位

1.目標(biāo)的相似性（A1）、權(quán)利關(guān)系的對(duì)稱(chēng)性（A2）、服務(wù)規(guī)格或標(biāo)準(zhǔn)的一致性（A3）。在公共危機(jī)管理中，NGO和政府在總體上的目標(biāo)是相似的，如澳大利亞的“全國(guó)性協(xié)議——攜手合作”中所言：共同的使命、共同的目標(biāo)、共同的原則和共同的志向。“共同的目標(biāo)”是澳大利亞政府與非營(yíng)利組織進(jìn)行合作、實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的有利依據(jù)，也為雙方之間建立穩(wěn)定、有效的合作關(guān)系奠定基礎(chǔ)，一方面有利于增強(qiáng)非營(yíng)利組織的服務(wù)能力，另一方面有利于政府制定更加可行的政策和提供更優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)。因此，兩者的目標(biāo)都體現(xiàn)為共同合作，消除危機(jī)造成的不利影響，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)妥善的服務(wù)。當(dāng)然，政府作為宏觀管理者注重大局，而NGO則更多注意局部和細(xì)節(jié)，在權(quán)利關(guān)系上應(yīng)當(dāng)各專(zhuān)所長(zhǎng)，相互補(bǔ)益。因此，NGO在共同目標(biāo)之下還有自我的細(xì)化目標(biāo)，且隨著NGO的發(fā)展，自身的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)更加突出，行動(dòng)更加敏捷，可以解決政府統(tǒng)一化和滯后性的服務(wù)缺陷，使服務(wù)規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)更加人性化，給予社會(huì)民眾更加細(xì)致的人文性關(guān)懷。

2.角色與責(zé)任的整合分派與管理機(jī)制之有無(wú)（A4）、決策影響力的均衡性（A5）。無(wú)論是哪個(gè)國(guó)家，政府都是公共服務(wù)最大最強(qiáng)的提供者，所以政府在公共危機(jī)管理中毋庸置疑是主導(dǎo)者，而NGO是針對(duì)政府沒(méi)有顧及到的方面進(jìn)行必要的補(bǔ)充。國(guó)內(nèi)有專(zhuān)家指出，在公共危機(jī)處理過(guò)程中階段，政府處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，可以實(shí)現(xiàn)集中力量辦大事的作用，而社會(huì)力量尤其是NGO的作用雖然有所體現(xiàn)，但在現(xiàn)有國(guó)家社會(huì)發(fā)展階段，NGO的作用只是拾遺補(bǔ)缺。因此，NGO的角色與責(zé)任具體該如何體現(xiàn)是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。英國(guó)“政府與志愿及社區(qū)組織關(guān)系協(xié)定”中規(guī)定NGO與政府互動(dòng)時(shí)的責(zé)任：一是資金和盡職，努力滿(mǎn)足資助者或服務(wù)使用者的需求，遵守相關(guān)法律法規(guī)；二是政策發(fā)展與共同協(xié)商，在參與政府政策制定時(shí)，充分征求服務(wù)使用者、組織成員、資助人等意見(jiàn)，積極為政府提出建設(shè)性意見(jiàn)，做好保密工作；三是其他好的做法，如協(xié)助政府相關(guān)工作，努力提高效率，將服務(wù)使用者納入相關(guān)活動(dòng)中，有效配合政府推動(dòng)政策的貫徹落實(shí)。因此，NGO在服務(wù)提供上是作為政府的補(bǔ)充者，而在政策的制定上，NGO的充分發(fā)展和所專(zhuān)注的領(lǐng)域形成了一定的專(zhuān)業(yè)權(quán)威，應(yīng)該積極建言，從而使意見(jiàn)進(jìn)入政府決策，以期科學(xué)解決問(wèn)題。

（二）NGO在資源問(wèn)題上的定位

1.資源的重要性（B1）、資源的替代性（B2）。NGO的資源的重要性是絕對(duì)的，一方面是NGO的發(fā)展有賴(lài)于自身資源，另一方面，這些資源也是在公共危機(jī)管理中開(kāi)展救助所必需的。NGO擁有的資源，有些與政府的資源相似，有些則屬于NGO專(zhuān)有而不可替代，這時(shí)，NGO則應(yīng)該盡量發(fā)揮特有的資源優(yōu)勢(shì)來(lái)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理，在專(zhuān)有資源不足時(shí)，可以盡量請(qǐng)求外界資源支持并轉(zhuǎn)化成自身獨(dú)特資源，例如政府支持或者政府購(gòu)買(mǎi)。

2.操縱資源供應(yīng)的能力（B3）。從NGO的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，初創(chuàng)期的NGO對(duì)資源的操控能力是不足，需要摸索，在公共危機(jī)管理中由外界指導(dǎo)支持可能會(huì)更有效率發(fā)揮作用。但對(duì)于成熟的NGO來(lái)說(shuō)，操控資源已經(jīng)常態(tài)化、合理化，而對(duì)于這些NGO來(lái)說(shuō)，資源不足是妨礙其開(kāi)展服務(wù)供給的主要原因。例如，在我國(guó)，有募集資金權(quán)利的NGO只有幾家，其中還包含了大部分有官方背景的NGO，而大部分NGO在公共危機(jī)管理中只能參與救助，而不能募款，由于資金的不足導(dǎo)致能力無(wú)法完全發(fā)揮。因此，NGO要努力爭(zhēng)取獲得政府和民眾的捐助，而政府也應(yīng)該放開(kāi)政策使NGO獲得捐助。

（三）NGO在供給問(wèn)題上的定位

1.服務(wù)的相似性（C1）、生產(chǎn)能力的依賴(lài)性（C2）。許多事實(shí)表明，NGO在公共危機(jī)管理中提供的服務(wù)與政府所提供的服務(wù)既有相似的，又有獨(dú)特的，這一點(diǎn)并不重要，重點(diǎn)應(yīng)著眼于公共危機(jī)需求與供給的平衡和NGO自身所志愿的方向和能力。但大部分的NGO的資源和生產(chǎn)公共危機(jī)服務(wù)的能力是有限的，比如一個(gè)NGO里只有幾位心理專(zhuān)家時(shí)，所能進(jìn)行心理干預(yù)的受害者的數(shù)量也就有限。因此，NGO所提供的服務(wù)應(yīng)以專(zhuān)業(yè)擅長(zhǎng)的領(lǐng)域?yàn)橹?，并積極吸納培養(yǎng)人才和資源，提高生產(chǎn)公共危機(jī)服務(wù)的能力，而不應(yīng)把精力放在那些大眾都可以提供的服務(wù)上。

2.配置范圍的普及性（C3）、生產(chǎn)量的均衡程度（C4）。上述我們說(shuō)NGO應(yīng)該精力放在專(zhuān)業(yè)擅長(zhǎng)的服務(wù)上，但這并不代表NGO所涉及的公共服務(wù)的領(lǐng)域狹窄和供給范圍小。正是基于術(shù)業(yè)專(zhuān)攻的基礎(chǔ)，NGO運(yùn)用有限的資源在所在的領(lǐng)域范圍所提供的范圍進(jìn)行盡可能大的輻射。同時(shí)，隨著NGO的不斷發(fā)展完善，取得了政府和社會(huì)的信任，得到的支持也不斷加大，而越來(lái)越多不同領(lǐng)域的NGO也加入這個(gè)團(tuán)體中。因此，NGO的“觸手”也應(yīng)越伸越廣、越伸越深，并積極滿(mǎn)足公共危機(jī)管理中的需求，對(duì)供給超出部分及時(shí)調(diào)整，使生產(chǎn)量和需求量平衡。

3.服務(wù)的延續(xù)性（C5）。所有的社會(huì)問(wèn)題都是希望能夠被徹底解決的，所有的項(xiàng)目都面臨退出問(wèn)題，NGO不可能也不應(yīng)該永遠(yuǎn)持續(xù)下去。而在公共危機(jī)管理中的一些當(dāng)?shù)貑?wèn)題，政府可能會(huì)請(qǐng)求NGO進(jìn)行長(zhǎng)期的幫助和合作，這時(shí)，成熟的NGO則應(yīng)該一方面接手并給予幫助，另一方面則是設(shè)計(jì)好退出機(jī)制，使自身退出之后，項(xiàng)目依然能夠健康運(yùn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

在公共危機(jī)管理中，政府作為宏觀掌控者負(fù)有主要的責(zé)任，無(wú)論在權(quán)力還是資源上，政府都有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，但政府不是萬(wàn)能的，NGO作為社會(huì)自我的力量也同樣具有不可推卸的責(zé)任，NGO在公共危機(jī)管理互動(dòng)中應(yīng)該充分發(fā)揮對(duì)政府的補(bǔ)充性作用，同時(shí)，爭(zhēng)取兩者間的關(guān)系上升為互補(bǔ)性關(guān)系和合作性關(guān)系，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，在目標(biāo)、資源和供給的互動(dòng)上，一方面展現(xiàn)出兩者的共性，一方面則體現(xiàn)出NGO自身的角色定位，努力實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)服務(wù)生產(chǎn)和供給的“均衡性”。

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（作者單位：李金惠，廣東省技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究發(fā)展中心；陳忠，華南理工大學(xué) 廣東廣州 510070）

（作者簡(jiǎn)介：李金惠，廣東省技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究發(fā)展中心助理研究員，研究生，研究方向：科技政策、科技立法、科技戰(zhàn)略規(guī)劃等；陳忠，華南理工大學(xué)碩士研究生，研究方向：知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、民商法。）

（責(zé)編：賈偉）