彭明唱++董金玲

摘要：城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展與創(chuàng)新是當前中國經(jīng)濟發(fā)展適應經(jīng)濟新常態(tài)、推進供給側結構改革的主要動力。伴隨著中國城鎮(zhèn)化進程的快速推進，數(shù)以億計的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，推動著社會結構轉(zhuǎn)變。但隨之而來的是城鄉(xiāng)差距日益拉大，城市擁擠，資源、環(huán)境等社會矛盾日益突出，使得傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式難以為繼，這對城鎮(zhèn)化發(fā)展方式提出了新的要求。進一步加大改革創(chuàng)新力度，破解體制機制障礙，在提升城市治理能力和環(huán)境質(zhì)量的同時，因地制宜推進宜居小城鎮(zhèn)及智慧城市建設，才能有效地促進中國城鎮(zhèn)化建設的轉(zhuǎn)型升級。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；新常態(tài)；新型城鎮(zhèn)化；轉(zhuǎn)型發(fā)展；創(chuàng)新

中圖分類號：F2992文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）08-0080-05

基金項目：教育部人文社會科學研究規(guī)劃項目“中國勞動力流動的地區(qū)福利效應研究”（16YJA790012）；徐州市科技局軟科學項目“經(jīng)濟新常態(tài)下徐州智慧城市建設的路徑研究”（KC16RH124）的成果。

作者簡介：彭明唱（1977-），男，江蘇徐州人，徐州工程學院經(jīng)濟學院講師，研究方向：城鎮(zhèn)化；董金玲（1966-），女，江蘇徐州人，徐州工程學院經(jīng)濟學院院長，教授，博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟學。

引言

經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，改變的是經(jīng)濟發(fā)展方式和經(jīng)濟結構，而沒有改變我國的經(jīng)濟總體向好的基本面；改變的是重要戰(zhàn)略機遇期的內(nèi)涵和條件，而未改變我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期的判斷。它是一個潛在的經(jīng)濟增長在波動中逐步回落的過程，是一個去杠桿、去產(chǎn)能的風險釋放過程，更是一個對經(jīng)濟系統(tǒng)與社會系統(tǒng)改革與重構的過程。如何適應經(jīng)濟新常態(tài)，有效推進供給側結構改革，實施創(chuàng)新驅(qū)動，尋找和培育新的增長點，是當前我國社會所關注的焦點。而城鎮(zhèn)化建設的轉(zhuǎn)型發(fā)展與創(chuàng)新是決定我國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，能否繼續(xù)保持健康發(fā)展的主要支撐點。因此，深入研究新常態(tài)下城鎮(zhèn)化如何轉(zhuǎn)型發(fā)展與創(chuàng)新，具有重要的現(xiàn)實意義。

在當前經(jīng)濟新常態(tài)形勢下，如何在實踐層面實施新型城鎮(zhèn)化建設既是一個系統(tǒng)化的協(xié)調(diào)性工程，也是一個需要深入細化、綜合推進的結構型設計。國內(nèi)學者在這方面的研究主要集中在近三年。侯云春（2014）基于新常態(tài)分析我國經(jīng)濟面臨的挑戰(zhàn)，提出通過新型城鎮(zhèn)化的方式轉(zhuǎn)變來促進經(jīng)濟健康發(fā)展。張占斌（2014）通過探討經(jīng)濟新常態(tài)對城鎮(zhèn)化的新要求，提出我國今后一段時期城鎮(zhèn)化建設要從發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展動力和發(fā)展方式上進行深刻的轉(zhuǎn)變。宋立（2015）通過分析中國經(jīng)濟新常態(tài)與城鎮(zhèn)化新趨勢，提出在經(jīng)濟新常態(tài)下我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向應基于消費的角度推進消費者城鎮(zhèn)化建設。陳杰（2016）提出要對供給端進行深層次結構性改革，適應經(jīng)濟新常態(tài)，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式應以人為本，在降低對土地融資的依賴度、創(chuàng)新城市發(fā)展融資模式上獲得突破。

與此同時，當前學術界對新常態(tài)下城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新展開了較為全面的討論與實踐，取得一定的成果。但在這個視角下將供給側結構的動力機制與城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展聯(lián)系在一起進行分析的還比較少，然而，這卻是當前中國新型城鎮(zhèn)化建設適應經(jīng)濟新常態(tài)、推進供給側改革的重要一環(huán)。此外，城鎮(zhèn)化建設面臨新的形勢、新的要求。從這一角度深刻理解新常態(tài)下城鎮(zhèn)化建設特點和存在的主要問題，以及如何對癥下藥，突破傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設模式，就成為經(jīng)濟新常態(tài)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的關鍵點，也是本文研究的落腳點。

一、新常態(tài)下中國城鎮(zhèn)化建設的特點

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展速度從高速轉(zhuǎn)入中高速。改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程加速，中國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展階段。1978-2014年，城鎮(zhèn)常住人口從17億增加到73億，城鎮(zhèn)化率從179%提升到5477%，年均提高102個百分點。特別是2000-2012年期間，中國城鎮(zhèn)化率由362%提高至526%，年均增長近14個百分點；城鎮(zhèn)常住人口總量從46億增加到71億，平均每年增加近2100萬，這是中國城鎮(zhèn)化進程最快的時期。2013-2015年中國的城鎮(zhèn)化率從5373%上升到561%，年均增長近116個百分點，增長的速度與2000-2012年相比明顯降低。從2006-2015年城鎮(zhèn)人口比重（見表1）、經(jīng)濟增長速度數(shù)據(jù)來看（見圖1），在很大程度上城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟增長之間呈一定的正相關關系。[1]

西方發(fā)達國家城鎮(zhèn)化推進的歷程與經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化率在30%～65%之間是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，而50%是一個重要轉(zhuǎn)折點，城鎮(zhèn)化率在30%～50%之間處于高速發(fā)展期，從50%～65%是中高速發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化到了65%～70%水平的時候，就會出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，也就是城市居民尤其是富人和上層中產(chǎn)階級就想往鄉(xiāng)村移動。當前新常態(tài)下，中國的城鎮(zhèn)化處于50%～65%的中高速增長期，其主要特征是在提升城市治理能力和城市環(huán)境質(zhì)量的同時，必須協(xié)調(diào)區(qū)域差距，建設宜居及具有特色的城鎮(zhèn)化。

2.戶籍制度改革已成為新型城鎮(zhèn)化建設中常態(tài)化問題。2014年國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》出臺，取消農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口性質(zhì)區(qū)分，將農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口統(tǒng)一登記為居民戶口。這意味著，中國特有的城鄉(xiāng)二元戶籍制度中農(nóng)業(yè)戶口將正式退出歷史舞臺，城鄉(xiāng)居民進入了“平權”時代，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程將步入新常態(tài)。在這一進程中，有些人因長期在城市就業(yè)具備了成為城市市民的基本條件，將成為主動融入城市的群體；城市周邊地區(qū)因城市空間擴張致使一部分人失去了土地和住房，他們將在政府拆遷、補償、安置下成為被動市民化；有些人因新農(nóng)村建設，土地規(guī)模經(jīng)營實施和產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，被政府統(tǒng)一安置到新社區(qū)，將成為村鎮(zhèn)化的居村市民；還有一些人，雖然他們?nèi)跃幼≡谧匀坏拇迩f中，繼續(xù)從事著與農(nóng)業(yè)相關的勞動，但他們正在“去小農(nóng)化”，將逐漸成為有技術、懂經(jīng)營、會管理的新型農(nóng)民或小農(nóng)場主，或是受到城鄉(xiāng)公共服務均等化發(fā)展的紅利，成為擁有城鎮(zhèn)居民同質(zhì)生活的農(nóng)民。不可否認，隨著中國城鎮(zhèn)化程度進一步加快，必將有更多的農(nóng)業(yè)人口“去農(nóng)”而成為新市民。然而，當下人口戶籍的城鎮(zhèn)化嚴重滯后于空間城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化，致使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程仍然停留在一定的政策上，如何有效、全面地完善戶籍體制改革，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口素質(zhì)，使其在教育、就業(yè)、養(yǎng)老等方面享受與城市居民同樣的基本公共服務，真正在城市扎根，是新型城鎮(zhèn)化進程中所面臨的常態(tài)化問題。

3.城鎮(zhèn)化建設方式由粗放型向生態(tài)文明型轉(zhuǎn)變。隨著生態(tài)文明發(fā)展理念的深入推進，特別是經(jīng)濟進入新常態(tài)以來，城鎮(zhèn)化建設方式逐步由粗放擴張為主的速度化轉(zhuǎn)向以內(nèi)涵提升為導向的深度化。主要表現(xiàn)在以下五個方面：一是更加注重以人為本，堅持公平、公正、秉持生態(tài)文明的發(fā)展理念，并充分挖掘市場化、國際化和信息化等現(xiàn)代城市發(fā)展所需的動力，將人本需求與現(xiàn)實城鎮(zhèn)化建設的問題相結合，進而形成以人為本、智慧有機、競合共享的發(fā)展新模式。二是以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為核心推動各類產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，進一步優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，推動產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)城融合模式，讓城鎮(zhèn)更加宜居宜業(yè)。三是積極推動智慧城市建設，緊跟“第四次革命”的步伐，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等新一代信息技術與城市公共服務治理融合的機遇，提升城市服務功能和治理水平。四是以“望的見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”為目標，遵循人與自然和諧、山水脈絡、歷史傳承和現(xiàn)代城市規(guī)劃理念，把山水的生態(tài)系統(tǒng)融入城市；積極借助新技術，把節(jié)能建筑、綠色產(chǎn)業(yè)、清潔能源與綠色城市發(fā)展有機集成。五是依據(jù)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村相互依托、城鎮(zhèn)反哺農(nóng)村，統(tǒng)一市場，要素自由流動、相互融合發(fā)展的趨勢，把提升城鎮(zhèn)內(nèi)涵與建設美麗鄉(xiāng)村有機結合；把新業(yè)態(tài)發(fā)展與市鎮(zhèn)鄉(xiāng)村體系調(diào)整結合起來，形成城鄉(xiāng)一體的新格局。

4.供給側結構改革深化了新型城鎮(zhèn)化建設的內(nèi)涵。支持經(jīng)濟增長的5大要素主要是勞動力、自然資源、資本、科技創(chuàng)新、制度。當前中國已進入中等收入階段，制度和科技創(chuàng)新及管理創(chuàng)新可能形成的貢獻會更大，而且極為關鍵，所以新時期的增長動力構建，實際上是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城鎮(zhèn)化、農(nóng)村現(xiàn)代化、市場化及行政管理體制改革過程中合乎規(guī)律地優(yōu)化形成升級版的混合動力體系。其中新型城鎮(zhèn)化是中國最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動能所在，推進新型城鎮(zhèn)化建設能夠釋放新的需求、創(chuàng)造新的供給。但自2014年以來的住房優(yōu)惠政策，諸如住房公積金、財政補貼、信貸政策等也多聚焦城市人口，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有有效的覆蓋。新型城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來的租購需求屬于剛需，且符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，對于打通供需通道，消化庫存，進而化解鋼鐵、水泥等建材行業(yè)產(chǎn)能過剩，在盤活存量資源的基礎上加速“去產(chǎn)能”具有重要作用。新型城鎮(zhèn)化進程中就近城鎮(zhèn)化、村鎮(zhèn)化建設對當?shù)剞r(nóng)村貧困人口脫貧具有輻射帶動作用，能夠為就地脫貧、異地搬遷脫貧等精準扶貧機制插上動力翅膀，從而促進“補短板”。[2]

5.宜居環(huán)境型城市成為未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要方向。2016年中國社科院發(fā)表的城市報告顯示，中國的城鎮(zhèn)化建設過去五年雖然取得突破，但在經(jīng)濟增長方式、社會矛盾等方面依然問題突出。報告具體指出，中國九成城市出現(xiàn)“亞健康”，環(huán)境污染等“城市病”依舊普遍。2016年366個被監(jiān)測城市的PM25年平均濃度是世界衛(wèi)生組織所推薦標準的5倍以上。2015年底中央城市工作會議召開，通過分析我國城市發(fā)展面臨的形勢，明確提出將“創(chuàng)造宜居環(huán)境型城市”作為我國城市今后的發(fā)展目標。[3]這就要求我們必須適應經(jīng)濟新常態(tài)，改變城鎮(zhèn)發(fā)展的方式，在提升城鎮(zhèn)治理能力和環(huán)境質(zhì)量的同時，建設具有現(xiàn)代化特色的宜居城鎮(zhèn)，實現(xiàn)真正意義上的城市生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。而把生態(tài)文明融入到新型城鎮(zhèn)化建設中，牢固樹立宜居環(huán)境觀念，提升公眾生態(tài)環(huán)境保護意識；加快綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高能源利用效率，降低能源消耗；推進城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理，建設人與自然和諧共生、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜居的新型城鎮(zhèn)，則是建設美麗中國的具體行動。通過宜居城市的創(chuàng)建，實現(xiàn)生態(tài)資源的有效挖掘和持續(xù)利用，進一步改善城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活條件和環(huán)境質(zhì)量，提升廣大居民的幸福感和滿意度。

二、新常態(tài)下中國城鎮(zhèn)化建設面臨的主要問題

1.戶籍制度改革障礙依然存在。2015年中國城鎮(zhèn)化率達到561%，城鎮(zhèn)常住人口達到了77億，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化比較緩慢，戶籍人口城鎮(zhèn)化率還比較低，距離真正意義上城鎮(zhèn)化存在不小的差距（見圖2）。

截至2016年底已有30個省份陸續(xù)出臺戶籍制度改革方案，均提出了“取消戶口性質(zhì)區(qū)分”。一些地方已經(jīng)取得了一些積極突破，但戶籍人口城鎮(zhèn)化進展緩慢，可以歸納為兩個不很高：一是地方政府的積極性不是很高，因為要增加公共投入。據(jù)中國社科院測算，目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為14萬元，其中，東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的成本分別為175萬元、105萬元和11萬元。隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)，很多地方經(jīng)濟增長出現(xiàn)下滑，財政收入明顯下降，政府很難從財政收入中騰挪出這筆費用。二是農(nóng)民也有擔憂，存在積極性不高的現(xiàn)象，主要原因就是城市的吸引力在下降。很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城后一時難以融入城市，同時受城市物價水平的影響，生活消費、醫(yī)療教育等方面的支出也相應增加，加上交通擁擠、空氣污染、規(guī)劃不合理等“城市病”的影響，曾經(jīng)“高大上”的城市生活，如今讓不少人望而卻步，導致人們不愿進城、不敢進城。事實上，戶籍人口城鎮(zhèn)化不僅僅是“農(nóng)民”到“市民”的簡單身份轉(zhuǎn)變，也不只是“農(nóng)村戶口”到“城市戶口”的簡單戶籍轉(zhuǎn)變，其根本任務是通過提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的素質(zhì)能力，來適應城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展的需要，在這個過程中需要解決教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的問題。

2.地區(qū)發(fā)展差距有不斷擴大的風險。將各地區(qū)公布的2015年經(jīng)濟數(shù)據(jù)同歷史數(shù)據(jù)對比分析可見，雖然各地區(qū)相對差距有縮小趨勢，但絕對差距仍在擴大，區(qū)域協(xié)調(diào)的任務依然比較艱巨。最大差率（即31個省份中最大的與最小的人均GDP之比）是一個能反映地區(qū)相對發(fā)展差距的指標，該指標的峰值出現(xiàn)在2002年，當年最大差率為1085倍，之后逐年下降，2014年降到398倍，但是2015年略有反彈，升到416倍。地區(qū)差距明顯縮小反映出中央政府的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略取得一定成效。然而值得注意的是，地區(qū)絕對差距仍然在擴大。2015年人均GDP最大與最小省份分別為天津與甘肅，2000年兩者之間的人均絕對差距為13224元，2015年擴大為8282315元，兩者之間的絕對差距在15年間擴大了5倍多?？傮w而言，東部地區(qū)與其他地區(qū)間的絕對差距在擴大。與上一年相比，除西藏、重慶、寧夏、廣東、浙江與河北外，2015年其他15個省份的增長速度都有不同程度的下降，遼寧、山西、黑龍江與吉林的增速排在倒數(shù)后四位，西藏、貴州與重慶等經(jīng)濟總量較小的中西部省份仍然保持10%以上的增速。[4]

從各地區(qū)增長率的差異不難發(fā)現(xiàn)我國區(qū)域發(fā)展格局的幾個特點：一是進入經(jīng)濟新常態(tài)后，發(fā)達地區(qū)特別是高度城市化地區(qū)增速降低趨勢明顯；二是東北地區(qū)與山西的增速近年來呈“斷崖式”下降，表明老工業(yè)基地與資源型地區(qū)的振興依然存在不少困難；三是多個東部省份的增長速度仍然保持在8%以上，對全國的增長貢獻最大；四是中西部地區(qū)后發(fā)優(yōu)勢開始顯現(xiàn)。根據(jù)這些格局變化可得出兩點結論：第一，發(fā)達地區(qū)發(fā)展到一定階段后增速降低是必然的，其城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)成熟；第二，老工業(yè)基地與資源型地區(qū)的問題突出，轉(zhuǎn)型是未來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難點，而新型城鎮(zhèn)化是其今后主要切入點。當前國家的發(fā)展進入新常態(tài)并不等于地區(qū)進入新常態(tài)，只有依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，規(guī)劃不同的地區(qū)發(fā)展，增強區(qū)域政策的針對性，才能真正縮小地區(qū)發(fā)展差距，均衡全國發(fā)展。

3.城市管理缺乏有效的機制創(chuàng)新。2015年中央城市工作會議明確指出：“抓城市工作，一定要抓住城市管理和服務這個重點，不斷完善城市管理和服務，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾生活的更方便、更舒心、更美好?！苯陙砦覈擎?zhèn)化明顯提高，但城市發(fā)展的質(zhì)量相對滯后，城鎮(zhèn)化過程中特別是安全等因素經(jīng)常被忽視，導致城市越做越大，也越來越不安全，不斷暴露出城市的脆弱性來，例如雨季洪水泛濫、危樓等等。其主要原因是主導原來城鎮(zhèn)化的主要是GDP主義，即單純的經(jīng)濟增長。在GDP主義的指導下，在各級官員那里，城鎮(zhèn)化就變成了簡單的蓋房子和城市土地擴張。這種城鎮(zhèn)化僅僅只是經(jīng)濟學和工程學的考量，而較少甚至完全忽視了城市的管理精細化方面內(nèi)容。例如一些城市管理者不愿意投入更多的時間和資金對城市的風險防范做出細致部署和必要的安排，只是出了事后才緊急救援，倉促應對，導致大量本可以避免或減少的風險最終演變成危機事件，造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失等。還有一些城市管理者由于個人缺乏全局觀，對于城市的管理方式較為粗放，總是憑經(jīng)驗，拍腦門決策，存在著“差不多”的思想，而不深入、細致地研究城市風險控制流程和規(guī)范。這使得雖然有時候程序性的安排已經(jīng)做到位，但由于背后的流程和具體規(guī)范未明確，導致很多危機管理工作達不到預期效果。[5]此外，一些城市雖然在危機管理信息系統(tǒng)方面投入很大，建立了智慧技術平臺，但是在重視硬件技術投入的同時卻忽略了城市居民危機意識及應急能力提升，尚未形成完善的城市風險機制。

4.城市規(guī)劃共識不足，中小城市特色不明顯，宜居功能有待提升。盡管規(guī)劃越來越受到重視，且有些城市規(guī)劃的很好，但仍有不少城市僅有規(guī)劃意識，卻未能達到規(guī)劃共識，尤其是缺乏一個以法律為依據(jù)來鞏固的共識，直接導致了“一屆領導一個規(guī)劃”的現(xiàn)象很普遍。由于上下任市長之間沒有任何連續(xù)性，往往是下一任市長或者修正上一任市長的規(guī)劃，或者完全擱置而重來。更為嚴重的是，每一任市長的首要考量往往是GDP增長，而非城市規(guī)劃意義上的城鎮(zhèn)化，使得中國的城市呈現(xiàn)出“千城一面”。例如一些中小城市的樓房越蓋越多，而產(chǎn)業(yè)不見雄厚，文化資源稀薄，在小地方定居的文化名人更是寥若晨星，許多小城市擴張平臺搭建起來，而它們或者是產(chǎn)業(yè)上的“空心”，或者是文化上的“空心”。[6]這樣的小城市仍將是中國城鎮(zhèn)化大潮中的“城鄉(xiāng)結合部”，與越來越富裕的大城市相比，它們沒有留住人才的優(yōu)勢，在未來將無法安定下來，形成不了堅定、清晰地自我，甚至成為未來的負擔。因此，今后中國的城鎮(zhèn)化決不能搞“攤大餅”式的城市擴張和“批量生產(chǎn)”克隆體，完善城市規(guī)劃機制，在城市內(nèi)涵上實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，重視城市文化建設，提升城市品位，才能走活新型城鎮(zhèn)化這盤棋。

三、新常態(tài)下進一步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的基本路徑

1.調(diào)整“以小為主”的城鎮(zhèn)化方針，積極推進特色小城鎮(zhèn)建設。改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化建設取得了巨大的成就。但是，從總體上看，我國的城鎮(zhèn)化既強勁又脆弱，城市擴張很快，但質(zhì)量低下，不僅過程充滿了風險，城市現(xiàn)狀也充滿著巨大的不確定性。特別是一些優(yōu)質(zhì)資源高度集中在大城市，在很大程度上制約著區(qū)域經(jīng)濟的均衡和可持續(xù)發(fā)展，使得城鄉(xiāng)二元結構矛盾越來越明顯。特色小城鎮(zhèn)作為加快新型城鎮(zhèn)化建設的一個重要突破口，是當前從中央到地方都在大力推進的重要任務。為此，要積極推進特色小城鎮(zhèn)建設：一是重新設計城鎮(zhèn)化思路和路徑。我國盡管提出了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，但思路并不符合城鎮(zhèn)化的規(guī)律。城鎮(zhèn)化主要是為了解決農(nóng)村人口進入城市的問題。而對地方政府來說，發(fā)展小城鎮(zhèn)主要還是為了地方經(jīng)濟的發(fā)展和GDP的增長。因此各個地區(qū)的中小城鎮(zhèn)在宜居培育和建設上要堅持依托自身優(yōu)勢和文化，形成具有區(qū)域影響力的特色產(chǎn)業(yè)集群和自身的文化靈魂。二是地方政府要因勢利導順勢而為創(chuàng)造有利條件，促進中小城鎮(zhèn)承接大城市產(chǎn)業(yè)及勞動力“雙轉(zhuǎn)移”，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口聚集，進而形成地方經(jīng)濟發(fā)展的增長極。三是堅持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)，要根據(jù)區(qū)域要素稟賦和比較優(yōu)勢，挖掘本地最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產(chǎn)業(yè)，做精做強主導特色產(chǎn)業(yè)，打造具有持續(xù)競爭力和可持續(xù)發(fā)展特征的獨特產(chǎn)業(yè)生態(tài)。四是便捷完善的基礎設施是小城鎮(zhèn)集聚產(chǎn)業(yè)的基礎條件。要按照適度超前、綜合配套、集約利用的原則，加強小城鎮(zhèn)道路、供水、供電、通信、污水垃圾處理、物流等基礎設施建設。[7]

2.轉(zhuǎn)變城市管理方式，提升城市精細化管理水平。從粗放型發(fā)展到精細化發(fā)展是城市的發(fā)展趨勢。西方國家在上世紀六七十年代，城市也面臨嚴重的環(huán)境污染、交通擁堵、公共服務缺失等問題，最終通過精細化管理的方式得以解決。城市精細化管理，是中國從舊式城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向新型城鎮(zhèn)化的代名詞。對于城市發(fā)展來說，這種階段的跨越是一種變革性問題，更是一個戰(zhàn)略性問題。它是城市政府應該關注的問題，而不是單純某個部門的重任。從城市管理的過程來說，現(xiàn)在談及精細化管理時，人們只是簡單將其理解為市政部門負責的運營管理，例如城市攤販管理、垃圾管理、市容管理等等。實際上，好的城市管理應該包括三個環(huán)節(jié)——規(guī)劃管理、建設管理和運行管理，精細化管理應該貫穿城市發(fā)展的全過程。

一方面，我們的規(guī)劃管理思路要版本升級。當前我國大部分城市的城市規(guī)劃需要有兩個階段、兩個版本的轉(zhuǎn)化：一個是現(xiàn)在仍在執(zhí)行中的2000-2020年總體規(guī)劃，另一個則是上海、北京等城市率先設計的2020-2040年總體規(guī)劃。這兩個版本的思路是有差異的。前20年的城市建設主要目標是城市擴張做大增量，而未來20年城市建設的版本強調(diào)的是存量優(yōu)化。另一方面城市發(fā)展中的運行管理變得越來越需要技術含量。過去幾十年，我們重視高大上的規(guī)模、高規(guī)格的建筑，對城市運營管理的研究和發(fā)力不夠。從城市管理的角度看，原先城市發(fā)展基本上是經(jīng)濟導向的，城市GDP做大，圈土地建設開發(fā)區(qū)，這和中國過去的發(fā)展階段相適應?，F(xiàn)在經(jīng)濟蛋糕做大了，老百姓收入增加了，人們更關注城市中的社會和生態(tài)問題。現(xiàn)在城市中暴露出來許多問題事實上是經(jīng)濟空間與社會空間、經(jīng)濟空間與環(huán)境空間的沖突。最近一段時期頻發(fā)的“鄰避事件”就是這種沖突的反映。因此，傳統(tǒng)的經(jīng)濟型城市管理要轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟、社會、環(huán)境綜合起來的對城市整體質(zhì)量的管理。

從城市管理的主體看，如果說原先政府自上而下的治理方式是可行的，那當下城市出現(xiàn)各種利益沖突情況下，再采用這種簡單方式進行治理就不靈了。比如說要建一個垃圾焚燒廠，政府和建設單位考慮的是成本效益，所以選擇一個最經(jīng)濟的點，而垃圾焚燒廠所在地的百姓卻有社會和環(huán)境方面的訴求。于是不同利益就沖突了，這個時候顯然不是政府大筆一揮就能解決問題的，政府在這個過程需要做扎實的工作。在城市管理過程中還經(jīng)常出現(xiàn)各部門之間“打架”的情況。我們?？吹秸嗖块T之間有政策不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。好的城市管理，政府應強調(diào)“多規(guī)合一、整合行動”，而不是“各自為政、互不協(xié)調(diào)”。城市的管理目標是為百姓服務，所以政府應該越來越多地將老百姓——特別是有利益沖突的百姓，納入具體公共政策過程。因此提升城市精細化管理水平要加強政府與政府之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會組織之間、政府與老百姓利益之間的合作治理。

3.以去庫存為突破口，推進三四線城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2016年底中央經(jīng)濟工作會議明確提出，要在堅持分類調(diào)控，因城因地施策前提下，把三四線城市去庫存和促進人口城鎮(zhèn)化結合起來。推進三四線城市人口城鎮(zhèn)化，不僅是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的轉(zhuǎn)移，還應包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市居民的身份轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)變既受到城市擴張和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵，又受到城市的產(chǎn)業(yè)結構、資源、公共設施條件、財政能力、管理者理念與政策以及文化習俗等諸多因素的限制。因此，首先要取消過時的限制措施，進一步擴大住房公積金繳納范圍，推動外來務工人員、個體工商戶和靈活就業(yè)人員繳存公積金。其次深化戶籍改革，全面放開三四線城市落戶限制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人口的雙向流動。三是對于已經(jīng)進入城鎮(zhèn)務工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，讓他們充分認識到人力資本的“后天形成”對其在城鎮(zhèn)更好地生存和發(fā)展的促進作用是首要任務，這需要政府和企業(yè)的共同刺激，加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本培育，使其盡快適應“新市民”角色。四是一步創(chuàng)新合作機制，在政府與民營部門之間形成良好合作關系，支持、鼓勵、吸引社會資本進入中小城鎮(zhèn)公共服務提供與基礎設施建設，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠平等地享受與市民同等的公共服務。

4.對不同地域的城鎮(zhèn)化實施差異化指導和協(xié)調(diào)。當前我國最大的發(fā)展差距是城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距，最大的結構性問題是城鄉(xiāng)二元結構。而城鄉(xiāng)發(fā)展一體化既成為破除我國城鄉(xiāng)二元結構的戰(zhàn)略部署，又是實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域要素平等交換與公共資源均衡配置的有效路徑。首先要科學協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)與人口轉(zhuǎn)移的關系。城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)是區(qū)域“形態(tài)”與“業(yè)態(tài)”的復合系統(tǒng)，是城鄉(xiāng)關系的核心、人口轉(zhuǎn)移的平臺，產(chǎn)業(yè)則是其發(fā)展轉(zhuǎn)型和功能提升的重要基礎。[8]其次要創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地制度與管理方式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩大經(jīng)濟社會板塊的融合發(fā)展。此舉在短期內(nèi)可以增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，緩解經(jīng)濟下行壓力，帶動消費；長期看，則有助于推進新型城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設，終結城鄉(xiāng)之間新的不公平與“剪刀差”的二元結構現(xiàn)象，促進城鄉(xiāng)居民共同邁入小康社會。三是積極推進地域差別化的轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略。快速城鎮(zhèn)化地區(qū)和城市群區(qū)域可以發(fā)揮經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化優(yōu)勢，加快新興產(chǎn)業(yè)增長和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，優(yōu)化城鄉(xiāng)協(xié)作的產(chǎn)業(yè)體系和空間體系。四是要改革創(chuàng)新，優(yōu)化區(qū)域、城鄉(xiāng)結構。這是區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型的根本保障，需要加強頂層設計和地方實踐的結合。要基于城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型態(tài)勢和區(qū)域資源環(huán)境承載能力，變革不利于城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的相關政策和體制機制，如發(fā)展戰(zhàn)略、戶籍制度、財稅體制和社會保障機制等。

參考文獻：

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[8]徐竹青.城鄉(xiāng)一體化從區(qū)域治理到國家戰(zhàn)略[J].浙江社會科學，2016，（1）.

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