黎文濤

近年來，中國公民在安哥拉、尼日利亞、南非等國治安案件層出，引發(fā)國人對非洲安全形勢的高度關(guān)注。就“和平與發(fā)展”兩大時代主題而言，非洲被定位成“最不發(fā)達的大陸”與“安全形勢最動蕩的地區(qū)”。同時，非洲發(fā)展滯后的原因又與戰(zhàn)亂、政變、部族沖突、恐怖主義等問題掛鉤，“因亂致窮”成為國際社會解讀當前非洲政治與經(jīng)濟生態(tài)的基本邏輯。加之近年來非洲涌現(xiàn)出恐怖主義、海盜、有組織犯罪等新問題，國內(nèi)外輿論對非洲安全形勢的評估更為嚴峻。但如果對非洲安全問題做歷史對比，會發(fā)現(xiàn)“非洲安全形勢惡化”的論斷有失偏頗，當前非洲安全問題的復雜性和多變性已超出以往，不乏一些重大的積極變化，因此更需要從多維度觀察，以厘清和研判非洲的總體安全態(tài)勢。

三大積極變化

首先，非洲戰(zhàn)亂沖突的烈度和規(guī)模在大幅度下降。從20世紀90年代到21世紀第一個十年，莫桑比克、剛果（金）、安哥拉、塞拉利昂、利比里亞等國的大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)均告結(jié)束，其中，莫桑比克、安哥拉等國還成為維護地區(qū)穩(wěn)定的重要力量。2012年，索馬里在非盟維和部隊的支持下，基本在正面戰(zhàn)場擊敗了極端組織“青年黨”，成立了21年來首個正式政府。目前，非洲的戰(zhàn)亂與沖突數(shù)量處于歷史的低位，僅有新獨立的南蘇丹處于“內(nèi)戰(zhàn)”狀態(tài)。同時，當前非洲沖突更多表現(xiàn)為“低烈度”特征。剛果（金）東部雖然沖突頻發(fā)，但與上世紀90年代末非洲九國介入的“非洲大戰(zhàn)”相比，規(guī)模要小很多。部分非洲國家的部族沖突依然存在，但基本是零星式，且維持時間短暫，像1994年盧旺達大屠殺那樣的慘劇在非洲難再出現(xiàn)。據(jù)權(quán)威的戰(zhàn)亂沖突數(shù)據(jù)庫“烏普薩拉沖突項目”統(tǒng)計，2005～2013年非洲戰(zhàn)亂與沖突死亡人數(shù)比1990～1999年減少約90%。

其次，“逢選必亂”的痼疾發(fā)生改變。長期以來，在根深蒂固的部族政治影響下，“逢選易亂”或“逢選必亂”是影響非洲安全形勢的痼疾。近年，非洲的“民主轉(zhuǎn)型”雖仍在艱難磨合，但“多黨民選”已在非洲政治中逐步扎根，加上西方的外部施壓，非洲政客、精英和民眾對選舉結(jié)果的接受程度變得更“理性”，選后暴力沖突的烈度在下降，政權(quán)和平交替成為常態(tài)。2016年，非洲計劃進行18場總統(tǒng)選舉，其中剛果（金）和索馬里大選因國內(nèi)因素被迫推遲，剩余16場選舉大多平穩(wěn)進行，并產(chǎn)生了六位新總統(tǒng)。今年2月，被推遲的索馬里大選也順利舉行。雖然岡比亞和加蓬出現(xiàn)選舉爭議，但安全局勢得到有效控制，未出現(xiàn)大規(guī)模暴力事件。

第三，非洲的“文武關(guān)系”逐步正?；?。軍隊和政府的關(guān)系是長期影響非洲、尤其是撒哈拉以南非洲安全的一個結(jié)構(gòu)性因素，但這個因素現(xiàn)已發(fā)生重大變化。近些年來，非盟對軍事政變采取“零容忍”態(tài)度，一律取消政變國的非盟成員資格，并與國際社會通力合作對政變軍人進行高壓制裁，西非經(jīng)濟共同體還對馬里、幾內(nèi)亞比紹等國政變施加軍事威懾，因此政變的預期結(jié)果對軍人的吸引力大幅下降。目前，非洲的政變頻次已降至20世紀60年代以來最低，2015年和2016年都沒有非洲國家政權(quán)被政變推翻（參見圖一和表一）。部分非洲國家的軍人干政現(xiàn)象依然存在，但程度已比歷史任何時候都小。

恐怖主義呈現(xiàn)鮮明“本土化”特色

近年來，非洲恐怖主義的崛起被認為是非洲安全形勢惡化的主要標志。但與中東、歐洲恐怖主義威脅日益嚴峻的情況有所不同，非洲的暴恐形勢呈現(xiàn)出“周期性”和“階段性”特征。從2010年至2016年，非洲暴恐形勢經(jīng)歷了“上升—下降”的過程。2010年至2014年是非洲恐怖主義的“上升期”，索馬里“青年黨”和尼日利亞的“博科圣地”接連做大做強；同時，2013年馬里北部安全失序，致使以“基地”馬格里布分支為首的恐怖組織在薩赫勒地區(qū)肆虐。但從2015年起，非洲發(fā)生恐襲的次數(shù)和死傷人數(shù)均出現(xiàn)明顯下降。據(jù)美國外交關(guān)系委員會“尼日利亞安全追蹤”項目數(shù)據(jù)統(tǒng)計，受“博科圣地”襲擊而死亡的人數(shù)從2014年的4896人降至2016年的581人。據(jù)美國蘭德公司報告，在非盟維和部隊和索馬里政府軍圍攻下，索馬里“青年黨”的勢力范圍大幅縮?。ㄒ妶D二）。目前，非洲的幾大恐怖勢力都由“聚”到“散”。索馬里“青年黨”、尼日利亞“博科圣地”以及馬里北部的恐怖組織一度攻城略地、“建國”割據(jù)，與中央政府分庭抗禮，但從2015年至今都基本被政府軍或國際維穩(wěn)部隊驅(qū)散，難以在正面戰(zhàn)場“重振雄風”。

暴恐形勢的這種“周期性”變化恰恰反映了非洲恐怖主義有著鮮明的“本土化”特征。綜合分析，非洲內(nèi)生性的政治問題是影響非洲恐怖主義態(tài)勢的根本性因素，其中部族政治扮演著重要角色。尼日利亞就是典型代表。尼日利亞素來有“北方穆斯林當總統(tǒng)，南方亂；南方基督徒當總統(tǒng)，北方亂”的傳統(tǒng)，前總統(tǒng)喬納森是信仰基督教的南方人，在其執(zhí)政時期，“博科圣地”借助北方穆斯林對政府的不滿情緒迅速崛起。但2015年4月北方穆斯林布哈里成為總統(tǒng)后，北方部族勢力對布哈里的“鐵腕反恐”給予強有力支持，“博科圣地”的生存空間受到嚴重擠壓。

非洲反恐取得一定成效，其關(guān)鍵因素是國際與地區(qū)的“集體安全”合作。從2011年至2015年，非盟維和部隊在歐美支持下實施了五次大規(guī)模專項行動，“青年黨”的20名高層被擊斃。從2014年起，法國牽頭在薩赫勒地區(qū)發(fā)起“新月形沙丘行動”，基本把地區(qū)國家全部納入到聯(lián)合反恐體系。2015年和2016年，尼日利亞與乍得、喀麥隆等國對“博科圣地”的聯(lián)合打擊效果顯著。

需指出的是，國際恐怖主義對非洲恐怖主義的影響是有限的、間接的。部分非洲的恐怖組織雖發(fā)布聲明向“基地”或“伊斯蘭國”宣誓效忠，但更多是為了提升影響力而“蹭熱點”。無論是“博科圣地”還是“青年黨”，在行動上并不聽從國際恐怖組織指揮，從后者得到的資金支持也非常有限。此外，2014年“伊斯蘭國”崛起后，大批分流了支持非洲暴恐勢力的“圣戰(zhàn)”分子和資金。據(jù)美國聯(lián)邦調(diào)查局官員透露，美國的索馬里裔社區(qū)是“圣戰(zhàn)”分子和涉恐資金的重要來源，在近期美國破獲的涉恐案件中，索馬里裔“圣戰(zhàn)”分子和涉恐資金的去向都從索馬里轉(zhuǎn)向了伊拉克和敘利亞。

面臨三大新問題

非洲的總體安全形勢雖出現(xiàn)一些積極變化，但由于影響非洲穩(wěn)定的發(fā)展問題短期內(nèi)無法解決，因此非洲安全局勢的反復性與脆弱性問題將持續(xù)存在。同時，當前非洲安全問題的復雜程度超出以往，這體現(xiàn)在影響非洲安全的內(nèi)外因素增多，非洲沖突的表現(xiàn)類型更加多元，以及非洲安全治理的碎片化。其中，非洲安全面臨的三大新問題尤其需高度關(guān)注。

一是“第三任期”問題積聚可能使大湖區(qū)局勢失控（見表二）。在非洲“民主化”大背景下，2015年以來非洲“第三任期”問題開始集中爆發(fā)，成為攪動非洲政局的最大不確定因素，其中以剛果（金）、剛果（布）、布隆迪、烏干達、盧旺達所在的非洲大湖區(qū)最為集中。2016年剛果（布）、烏干達順利“闖關(guān)”，今年盧旺達總統(tǒng)卡加梅連任也幾無懸念，但布隆迪和剛果（金）隨時可能成為引發(fā)地區(qū)局勢失控的“火藥桶”。布隆迪總統(tǒng)恩庫倫齊扎雖然在2015年連任總統(tǒng)，但受到歐美集體制裁，國內(nèi)反對勢力膨脹，局勢持續(xù)惡化，布隆迪軍隊和反對派在2016年多次發(fā)生沖突，導致數(shù)百人死亡，幾十萬難民涌入鄰國。剛果（金）局勢更是受到各方高度關(guān)注，剛果（金）作為非洲地緣政治的“心臟地帶”，是非洲民族成分最復雜、叛軍最集中、部族矛盾最尖銳、外交博弈最激烈的地區(qū)，在1998年至2003年，圍繞剛果（金）問題爆發(fā)了有九國十方參與的“非洲大戰(zhàn)”，導致百萬人喪生。2016年剛果（金）總統(tǒng)選舉被推遲，國內(nèi)反對派和政府支持者圍繞總統(tǒng)卡比拉的任期問題的對抗已白熱化。

二是歐美削減安全援助恐在短期內(nèi)引發(fā)非洲的“安全真空”。目前，西方國家內(nèi)部危機重重，政策開始內(nèi)傾，歐盟更多關(guān)注難民安置問題，美國總統(tǒng)特朗普上臺后更是大幅削減援助，這對安全上高度依賴歐美資金的非洲而言是巨大挑戰(zhàn)。索馬里局勢完全靠“歐美出錢、非盟出兵”的模式勉強維持，歐盟是非盟駐索馬里特派團維和經(jīng)費的最大出資方，2016年歐盟削減了20%對非盟駐索馬里維和士兵的津貼援助，布隆迪、肯尼亞據(jù)此威脅撤兵，埃塞俄比亞則因援助不到位和國內(nèi)進入緊急狀態(tài)，于2016年10月從索馬里撤出3000多名士兵。據(jù)《東非人報》估算，完全穩(wěn)住索馬里局勢需4.9萬名維和士兵，但目前只有2萬多名，如果進一步撤軍，索馬里可能倒退回無政府狀態(tài)，“青年黨”恐將東山再起。此外，亞丁灣局勢和索馬里陸上局勢息息相關(guān)，從2012年起，亞丁灣海盜問題的緩解得益于索馬里安全局勢改善和各國海軍護航，但2016年12月，北約海軍宣布從亞丁灣撤出，歐盟海軍的“阿塔蘭塔”行動也計劃于今年結(jié)束，海上安全力量撤出以及索馬里陸上安全形勢惡化，可能使海盜問題死灰復燃。今年3月至4月，亞丁灣已連續(xù)發(fā)生兩起商船被劫事件，是五年來的首次。

三是影響政局穩(wěn)定的社會群體性事件增多。非洲國家近十多年經(jīng)濟全面增長，但發(fā)展中的社會公平問題集中凸顯，加之城市化發(fā)展過快，失業(yè)率和征地等問題頻頻引發(fā)社會矛盾，非洲執(zhí)政黨在應(yīng)對社會矛盾方面普遍缺乏經(jīng)驗，易使社會矛盾釀成大規(guī)模群體事件，威脅政權(quán)穩(wěn)定。2015年12月、2016年8月和10月，被譽為非洲“穩(wěn)定之弧”的埃塞俄比亞爆發(fā)三次大規(guī)?？棺h，導致600余人喪生，2016年10月埃塞政府宣布實施六個月的“全國緊急狀態(tài)”，后又延長四個月。這是“埃塞俄比亞人民革命民主陣線”自1991年執(zhí)政以來，該國爆發(fā)的規(guī)模最大、持續(xù)時間最長、影響范圍最廣的一次社會沖突。南非則在2015年4月、2016年6月和今年2月發(fā)生三起大規(guī)模排外騷亂，騷亂人群主要是處于經(jīng)濟底層的黑人民眾，根據(jù)南非官方統(tǒng)計，2016年南非經(jīng)濟增長僅0.4%，失業(yè)率則高達26.5%，在黑人聚居區(qū)，失業(yè)率更是高達60%，在經(jīng)濟低迷的背景下，黑人民眾將矛頭指向了在南非主要從事底層工作的外來移民。

綜上，在非洲“民主化”轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟快速發(fā)展的大背景下，各類矛盾集中爆發(fā)，出現(xiàn)的安全挑戰(zhàn)已超出傳統(tǒng)安全范圍，這需要非洲和國際社會用新的安全理念和政策應(yīng)對。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院非洲研究所副所長）