王付東

今年上半年，位于韓國中西部的小城——世宗市的房價漲幅在韓國一枝獨秀。這與共同民主黨候選人文在寅選情看好有密切關系。文在寅在競選中承諾，將推動從首爾向世宗市的行政首都搬遷工作，重新點燃了韓國冷卻已久的遷都議題。從李氏朝鮮王朝至今，首爾（舊稱漢城）作為首都已有600多年的歷史，可以說兼具正統(tǒng)性和合理性。那么，韓國為何提出遷都？提出過何種方案？遷都過程中又出現(xiàn)了哪些問題？

遷都的深層考慮

首先是消除韓國經(jīng)濟和社會痼疾，再造“新韓國”的迫切要求。上世紀七八十年代，韓國依靠威權資本主義的發(fā)展模式實現(xiàn)經(jīng)濟起飛，成長為亞洲四小龍之首。在威權資本主義模式下，財閥和企業(yè)逐權力而居，韓國的首都圈借此一舉超越傳統(tǒng)上更加富裕的釜山地區(qū)。包括首爾、仁川和京畿道在內(nèi)的首都圈聚集了韓國絕大部分的人才、企業(yè)、醫(yī)療、教育、資本等優(yōu)良資源。首爾僅占韓國國土面積的0.6%，人口約為1050萬，占全國的21%，每平方公里多達17000人的人口密度名列全球前茅。首都圈僅占全國面積的12%，人口卻多達2500萬，超過全國人口的50%。一半以上的制造業(yè)企業(yè)集中在首都圈，三星、LG、現(xiàn)代、起亞等大財閥的總部都設在首爾，眾多跨國公司、國際組織也大都在首爾設立分支機構。這種結構導致了一系列社會問題，如交通堵塞、住宅擁擠、房價畸高和不動產(chǎn)投機嚴重、物價昂貴、貧富差距拉大、社會階層日益固化等。近年來，韓國日益加深的社會危機與首都圈的大城市病密切相關。與首都圈的過熱發(fā)展形成對比的是，韓國中部和西南部經(jīng)濟發(fā)展遲緩，特別是全羅道和忠清道地區(qū)與首爾的經(jīng)濟差距巨大，地域發(fā)展不均導致了嚴重的地域對立。1997年亞洲金融危機后至今，韓國一直在推動經(jīng)濟的轉型升級，試圖打破政治權力主導的經(jīng)濟發(fā)展模式，推行公平競爭、合理分配的市場經(jīng)濟，但始終未能消除財閥壟斷、官商勾結等痼疾，持續(xù)增長乏力，貧富差距和地域差距持續(xù)拉大，階層固化、經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡的弊端日益凸顯，民眾擔憂國家進入“失去的20年”。大部分民眾、特別是年輕人對社會日益不滿，對韓國的未來也缺乏信心。此前，反對樸槿惠的群眾集會竟有超過1000萬人次參與，反映了民眾對現(xiàn)有制度的深層不滿。鑒于首都圈在韓國社會和經(jīng)濟中的超高比重，可以說韓國的問題就是首都圈的問題。2002年盧武鉉提出徹底搬遷首都行政職能的遷都方案，其初衷就是為了打破財閥和保守政治精英等既得利益集團的勾結和掣肘，避免中央過度集權阻礙地方發(fā)展，解決首都圈的大城市病，帶動西南落后地區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)全國的均衡發(fā)展。

其次，安全威脅也是韓國遷都的重要考量。自上世紀中葉開始，朝韓長期緊張對峙，半島多次走到戰(zhàn)爭邊緣。首爾距朝韓軍事分界線僅40公里，處在朝鮮的炮火威脅之下。一旦發(fā)生戰(zhàn)爭，聚集了絕大部分韓國人口和財富的首爾很可能毀于一旦。首都圈的過度膨脹，實際上大大增加了韓國的脆弱性，也導致韓國在面對外界挑釁時，在和談之外的政策選擇余地變小。2003年開始的駐韓美軍南遷也加劇了韓國的擔憂。特別是在近年來朝核危機愈演愈烈、東北亞大國博弈紛繁復雜的情況下，戰(zhàn)爭的風險難以排除，將首都圈的人口、財富和重要政府機構向地方分散成為韓國未雨綢繆、增加安保能力的重要一步。

幾經(jīng)周折的遷都構想

韓國最早的遷都構想可以追溯到樸正熙時代。1977年，樸正熙命秘書室花費兩年時間，投入150多名內(nèi)外專家制作了名為“白地計劃”的報告，闡釋了韓國遷都的理念、計劃、目標和方向等，并選定位于忠清南道公州市的長岐面（“面”相當于我國的鄉(xiāng)，該地位于今天的世宗市）作為半島統(tǒng)一之前的新首都所在地。但由于樸正熙遇刺，該計劃不了了之。

2002年，民主黨候選人盧武鉉在競選公約中明確提出在忠清道大田區(qū)域建設新的行政首都的計劃，計劃將位于首爾的青瓦臺總統(tǒng)府、中央各部等主要政府機構和國會遷往新都。遷都正式成為韓國舉國熱議的話題。這種設想本質(zhì)上是雙重首都制，即將首爾的行政和立法部門遷至外地，但保留首爾的司法、文化和經(jīng)濟中心等職能。2003年，當選總統(tǒng)的盧武鉉設立了新行政首都建設促進企劃團和支援團，并由國會通過了“新行政首都特別措施法（案）”。但遷都計劃招致反對派的猛烈抨擊，被上訴到憲法法院。2004年10月，憲法法院以“首爾是首都”屬于憲法內(nèi)容、不屬于普通法修訂內(nèi)容，判定上述遷都法案違憲。遷都法案被否后，盧武鉉政府提出了新的方案，即搬遷部分政府機構和國立研究機構，以建設“行政中心復合都市”的名義，推動國會于2005年3月通過了《行政中心城市特別法》，并在其后的憲法訴訟中獲勝。這一方案實際上已經(jīng)將此前的整體行政職能搬遷方案降格為部分職能的遷出。2006年，新的行政中心城市被命名為世宗市。2010年，李明博政府以遷都造成行政效率低下為由提出“世宗修正案”，試圖廢棄世宗市的行政中心定位，把世宗市降格為以教育、科技和經(jīng)濟為中心的城市。修正案遭到在野黨和執(zhí)政黨內(nèi)樸槿惠派議員的強烈反對，最終被國會否決。2012年世宗特別自治市正式成立后，以總理室為首的36個中央機關和19個政府研究中心已陸續(xù)遷往世宗，約有12000多名公務人員和3700多名研究人員在此工作，常住人口則約24萬人。2017年5月，作為前總統(tǒng)盧武鉉親信的文在寅當選總統(tǒng)，對遷都計劃比此前的保守派政府更為積極。文在寅在競選中承諾繼續(xù)推進遷都，并將在世宗市建立國會分院、總統(tǒng)府分支和推動修憲。

遷都的障礙和反思

世宗市成立以來，其發(fā)展與當初盧武鉉的遷都設想有很大差距，總統(tǒng)府、國會、國防部和外交部等核心權力機構仍留在首爾，當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和基礎設施建設遲緩，文化、教育、高科技等產(chǎn)業(yè)集聚效應尚未形成，對韓國中西部經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用不明顯。

一方面，既得利益集團阻撓遷都。多年來，受益于威權資本主義的發(fā)展模式，首都圈形成了龐大的既得利益集團。遷都對首都圈根深蒂固的財閥體系和政商關系形成重大打擊，還會對首爾多年享有的教育、不動產(chǎn)價格、金融、政策優(yōu)惠等優(yōu)勢造成打壓，無疑會損害既得利益集團的利益。因此，既得利益集團竭力利用輿論和法律程序干擾遷都。盧武鉉的遷都方案在國會獲得通過，但仍然被反對派上訴到憲法法院，導致遷都法案被否決。此后的“行政中心復合都市”方案只是搬遷部分行政機構，而不是行政部門的整體性搬遷，已和遷都不可同日而語，不僅失去了遷都所具有的戰(zhàn)略意義，還造成行政效率下降等負面效果。

另一方面，世宗市的設計規(guī)劃缺乏長遠考慮，并難以連貫落實。由于世宗市的定位比較模糊，其設計缺乏前瞻意識和整體規(guī)劃。世宗市自運行以來，暴露出許多設計上的漏洞，例如基礎設施滯后、交通不便、配套的教育機構和休閑設施不足等問題。據(jù)統(tǒng)計，每天有2000多名公務員花費四五個小時在首爾和世宗兩地奔波。其中多數(shù)是為了讓孩子在首爾接受更好的教育。韓國政府的運作模式也沒有相應改進，解決兩地辦公問題的視頻會議系統(tǒng)無法正常運行，許多重要事務和政府會議需要首爾和世宗兩地的公務員來回奔波，而首爾距離世宗120多公里。韓國總統(tǒng)只有五年一屆任期，總統(tǒng)的頻繁更換也影響到遷都規(guī)劃的落實。例如，世宗市的建設明顯受到李明博和樸槿惠政府態(tài)度不積極的影響。此外，韓國在遷都問題上遲疑不定還有一個重要原因，即未來一旦半島統(tǒng)一，世宗市的位置就顯得過于靠南，韓國將不得不再度向北遷都，從而造成重復建設和浪費。

遷都必然會給韓國既有的政治、經(jīng)濟和社會體系帶來暫時的沖擊，短期內(nèi)甚至會影響經(jīng)濟發(fā)展。但從長遠的綜合收益來看，遷都對于韓國實現(xiàn)經(jīng)濟、社會均衡發(fā)展和轉型升級，提升政府治理效能，克服社會矛盾，提升安保韌性具有重要的戰(zhàn)略意義。面對復雜的地區(qū)和部門利益的掣肘，遷都需要負責任的政治家具備極大的智慧和勇氣才能實現(xiàn)。

（作者為中國現(xiàn)代國際關系研究院朝鮮半島研究室助理研究員）