于瑋寧

（100088 中國(guó)政法大學(xué) 北京）

中央與地方關(guān)系研究
——以事權(quán)劃分為視角

于瑋寧

（100088 中國(guó)政法大學(xué) 北京）

中央與地方關(guān)系是一個(gè)歷史范疇，合理劃分中央與地方的事權(quán)是處理中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。我國(guó)目前對(duì)于該問(wèn)題的研究較為粗疏，國(guó)家對(duì)于事權(quán)的劃分也比較模糊，本文從分析目前我國(guó)事權(quán)劃分存在的問(wèn)題入手，討論我國(guó)中央與地方事權(quán)關(guān)系劃分的改革思路。

中央與地方關(guān)系；事權(quán)劃分

中央與地方關(guān)事權(quán)關(guān)系的合理劃分對(duì)于科學(xué)界定中央政府和地方政府的權(quán)利和責(zé)任，理順各級(jí)政府財(cái)政分配關(guān)系，使國(guó)家權(quán)力縱向配置法治化、理性化有著重要意義。在過(guò)去幾十年里，我國(guó)中央與地方關(guān)系進(jìn)行過(guò)多次調(diào)整，但通常都走不出“一放就亂，一統(tǒng)就死”的困境。為此，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革的若干重大問(wèn)題的決定》指出，中央與地方之間的事權(quán)劃分和確定是改革的重要內(nèi)容。要在法治的基礎(chǔ)上，科學(xué)界定中央與地方關(guān)系，使中央與地方事權(quán)劃分法治化。

一、事權(quán)含義

事權(quán)主要指政府的職權(quán)，即管理行政事務(wù)的權(quán)力。對(duì)于事權(quán)的基本概念學(xué)界已形成共識(shí)，但在具體解釋的角度上則各有側(cè)重。有學(xué)者認(rèn)為“事權(quán)是在政府的職責(zé)或職能，政府提供的公共服務(wù)，換一個(gè)角度講指政府的支出責(zé)任”①；也有學(xué)者認(rèn)為“事權(quán)指政府必要的行政和經(jīng)濟(jì)事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)其政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的職能”②。由此可見(jiàn)，對(duì)于事權(quán)含義的理解，主要存在兩點(diǎn)爭(zhēng)議：第一，事權(quán)是不是支出責(zé)任，與支出責(zé)任有何關(guān)系；第二，中央與地方關(guān)系的事權(quán)是僅指政府事權(quán)還是具有更為廣闊的含義？

筆者認(rèn)為事權(quán)并不等同于支出責(zé)任，支出責(zé)任是指各級(jí)政府承擔(dān)為各級(jí)行政區(qū)域公民提供公共服務(wù)的責(zé)任。十八屆三中全會(huì)的報(bào)告中提出“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”、“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任”等問(wèn)題，可以理解為支出責(zé)任以事權(quán)為基礎(chǔ)，事權(quán)通過(guò)支出責(zé)任來(lái)具體實(shí)現(xiàn)，二者并不等同。有學(xué)者就此進(jìn)行過(guò)區(qū)分，“通常來(lái)講，當(dāng)述及財(cái)政活動(dòng)和政府公共收支時(shí)，多使用‘支出責(zé)任’（expenditure responsibility）；當(dāng)論及政治統(tǒng)治和政府強(qiáng)制時(shí)，多使用‘政府權(quán)力’（government power）”。由此可見(jiàn)，支出責(zé)任只是事權(quán)的一個(gè)方面，但不能將其內(nèi)涵等同于事權(quán)，政府支出責(zé)任多少應(yīng)當(dāng)與其事權(quán)大小相匹配。

對(duì)于中央與地方關(guān)系中的事權(quán)是僅指政府事權(quán)還是具有更為廣闊的含義，盡管當(dāng)前絕大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為僅指政府事權(quán)，政府事權(quán)在國(guó)家公權(quán)力運(yùn)行中所占比重最大、與人民生活最為密切，但筆者認(rèn)為事權(quán)以國(guó)家權(quán)力為背景，不應(yīng)從狹義的視角即僅指政府事權(quán)出發(fā)，而應(yīng)從廣義的視角來(lái)理解。自現(xiàn)代國(guó)家制度建立以來(lái)，立法、行政、司法三權(quán)分立逐漸被各國(guó)所接受并應(yīng)用于制度實(shí)踐中，即使是并未明確確立三權(quán)分立制度的單一制國(guó)家，也同樣在具體制度實(shí)踐和權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中運(yùn)用了三權(quán)分立理念。三個(gè)權(quán)力都是國(guó)家權(quán)利的重要方面，因此國(guó)家事權(quán)自然在橫向上劃分為立法事權(quán)、行政事權(quán)和司法事權(quán)。我國(guó)除了《憲法》之外，相關(guān)法律也對(duì)三種事權(quán)在中央和地方間的劃分做了規(guī)定。比如《立法法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)中央和地方的立法事權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《民族區(qū)域自治法》、港澳基本法等對(duì)中央和不同類(lèi)型的地方政府之間的事權(quán)進(jìn)行了初步劃分，《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等對(duì)司法權(quán)和檢察權(quán)在中央和地方之間做了初步的規(guī)定。因此，國(guó)家事權(quán)應(yīng)作廣義理解，包括立法事權(quán)、行政事權(quán)和司法事權(quán)。

二、我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)中央與地方事權(quán)的演變

在1949～1979年間，我國(guó)實(shí)行的是中央高度集權(quán)的政治與經(jīng)濟(jì)管理體制，雖然中央有根據(jù)需要下放了一定權(quán)力給地方，但是1954年和1978年兩次憲法修改都沒(méi)有明確規(guī)定中央與地方的職權(quán)，使得中央與地方各自的事權(quán)劃分模糊不清。隨著改革開(kāi)放的發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索，我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始了由集權(quán)到分權(quán)的嘗試。

1.立法事權(quán)的改革

1979年重新修改的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》賦予了省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。1982年修改后的憲法對(duì)立法權(quán)限進(jìn)行了具體規(guī)定：①明確全國(guó)人大及其常委會(huì)都是行使國(guó)家立法權(quán)的機(jī)關(guān)。②國(guó)務(wù)院作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和全國(guó)最高行政機(jī)關(guān)，可以依照憲法和法律制定行政法規(guī)。③省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)，可以制定地方性法規(guī)。④規(guī)定民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。2000年3月《中華人民共和國(guó)立法法》進(jìn)一步明確了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章的制定權(quán)限和制定程序。2015年重新修改的《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)范了授權(quán)立法，并授予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，同時(shí)界定了部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章的邊界， 進(jìn)一步明確了“稅收法定”原則。

2.行政事權(quán)的改革

1982年12月憲法的修改，明確規(guī)定了中央和地方的職權(quán)劃分，“中央與地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！备鶕?jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法第89條規(guī)定可以將國(guó)務(wù)院事權(quán)歸納為：對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)；劃分各級(jí)政府的具體職權(quán)；全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)工作；科教文衛(wèi)體和計(jì)劃生育工作；外交事務(wù)；領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)防建設(shè)事業(yè)等。根據(jù)第99條、第107條的規(guī)定，地方政府的事權(quán)范圍是：執(zhí)行憲法法律的規(guī)定；審查和決定地方發(fā)展計(jì)劃；依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的除外交、國(guó)防等涉及全國(guó)整體利益的事務(wù)外的所有行政工作。

3.財(cái)政事權(quán)的改革

十一屆三中全會(huì)指出：“現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)重要缺點(diǎn)是權(quán)力過(guò)于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)企業(yè)在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)下，有更多的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)?！敝醒胝群笤?980年和1985年推出了“劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制和“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制，并從1984年起，建立了區(qū)（地區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)財(cái)政體制，形成了中央、?。ㄗ灾螀^(qū)）、市（縣）、區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)財(cái)政體制。1994年我國(guó)在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上開(kāi)始推行“分稅制”改革 ，確立了以分稅制為核心的新的財(cái)政體制框架，初步建立了中央和地方的財(cái)力分配機(jī)制，同時(shí)增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力，為進(jìn)一步劃分中央和地方政府事權(quán)奠定了基礎(chǔ)。

三、現(xiàn)階段我國(guó)中央與地方事權(quán)劃分的突出問(wèn)題

1.中央與地方事權(quán)劃分缺乏明確規(guī)定的法律法規(guī)

我國(guó)有關(guān)中央與地方事權(quán)劃分的規(guī)定多以共產(chǎn)黨或政府的文件、決定等形式出現(xiàn)，并沒(méi)有統(tǒng)一的、完整的劃分中央和地方職權(quán)的法律法規(guī)，缺乏完備可行的法律制度保障。而且現(xiàn)有的規(guī)定比較籠統(tǒng)，法律層次較低，缺乏應(yīng)有的法律權(quán)威和約束力，不利于劃分各級(jí)政府間的職權(quán)責(zé)任。誠(chéng)然，在《憲法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和《民族區(qū)域自治法》中，對(duì)于中央與地方政府的職權(quán)都有一定的規(guī)定，但是只是原則性的規(guī)定，缺少具體的、配套的法律法規(guī)來(lái)支撐。憲法雖然規(guī)定了國(guó)務(wù)院和地方政府的職權(quán)，規(guī)定了中央與地方職權(quán)劃分的原則，但并沒(méi)有明確規(guī)定哪些權(quán)力專(zhuān)屬于中央政府，哪些權(quán)力專(zhuān)屬于地方政府，哪些權(quán)力由中央和地方共享，沒(méi)有對(duì)中央與地方職權(quán)劃分作明確具體的規(guī)定。事權(quán)劃分沒(méi)有明確具體的法律規(guī)定、上級(jí)政府有權(quán)決定下級(jí)政府的事權(quán)，會(huì)導(dǎo)致職權(quán)具體運(yùn)行過(guò)程的非正式性和隨意性，也會(huì)導(dǎo)致中央和地方在某些公共事務(wù)承擔(dān)上的偶然性和隨意性，增加中央與地方政府之間的博弈難度和談判成本。我國(guó)現(xiàn)行憲法經(jīng)歷了四次修訂，但沒(méi)有一次修改涉及到中央與地方事權(quán)的劃分。而中央與地方事權(quán)關(guān)系又必須通過(guò)修憲作出明文規(guī)定，成為中央與地方權(quán)力來(lái)源的憲法依據(jù)。它們不應(yīng)當(dāng)是基于中央與地方在經(jīng)濟(jì)與政治利益上的討價(jià)還價(jià)，而應(yīng)當(dāng)是基于制度化的權(quán)力分享。

2.中央與地方事權(quán)劃分模糊不清，同構(gòu)性嚴(yán)重

我國(guó)憲法規(guī)定：中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。它負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律、法令，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)和其他所屬機(jī)構(gòu)以及地方各級(jí)政府的工作，管理中國(guó)的外交、國(guó)防、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等事務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。中央政府擁有最廣泛的事權(quán)：行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政立法權(quán)、行政提案權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、人事行政權(quán)、建制權(quán)及全國(guó)人大及其常委會(huì)授予的其他職權(quán)。在地方組織法中所設(shè)立的地方政府的事權(quán)也是很大的，它們有：行政執(zhí)行權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政管理權(quán)、人事行政權(quán)等其他事項(xiàng)的辦理權(quán)。把法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)的中央政府事權(quán)與地方政府事權(quán)做一比較，我們可以發(fā)現(xiàn)：憲法對(duì)中央和地方政府各自的事權(quán)規(guī)定沒(méi)有明顯區(qū)別，除了少數(shù)事務(wù)如外交、國(guó)防等專(zhuān)屬中央政府外，地方政府所擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府的事權(quán)翻版，存在著嚴(yán)重的職責(zé)同構(gòu)。在我國(guó)單一制的體制中，中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)地方政府，而且中央政府的主管部門(mén)也對(duì)地方政府的各部門(mén)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)，因此中央政府對(duì)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)是雙重的、垂直的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，地方政府不得不處于軟弱無(wú)力的地位。

各級(jí)政府的事權(quán)相互重疊，缺乏獨(dú)立性，缺位與越位同時(shí)存在，上級(jí)政府可以越權(quán)行使下級(jí)政府的職權(quán)。一方面，上級(jí)政府的事務(wù)往往交給下級(jí)政府去做，造成許多應(yīng)由中央政府承擔(dān)的公共物品和服務(wù)由地方政府承擔(dān)，重疊現(xiàn)象嚴(yán)重。比如武警經(jīng)費(fèi)的支出本應(yīng)由中央承擔(dān)，但事實(shí)上經(jīng)由部隊(duì)糧食價(jià)格補(bǔ)貼、營(yíng)房建設(shè)等形式把該項(xiàng)支出轉(zhuǎn)嫁給地方政府承擔(dān)。另一方面，本應(yīng)由地方政府獨(dú)自承擔(dān)的事項(xiàng)的支出中央也會(huì)參與，這樣容易造成地方政府在一些事務(wù)上互相扯皮，有損行政公信力。

3.中央和地方政府事權(quán)與事責(zé)間的不對(duì)稱(chēng)

我國(guó)事權(quán)與事責(zé)不對(duì)稱(chēng)情形比較多，一方面政府與市場(chǎng)職能劃分不清晰，政府可能會(huì)包攬過(guò)多的職責(zé)，但需要政府負(fù)責(zé)的事項(xiàng)可能并沒(méi)有解決好，比如對(duì)基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的財(cái)政支持并不夠，但是本應(yīng)當(dāng)由企業(yè)和私人承擔(dān)的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的投資很大一部分卻由政府承擔(dān)，不僅加重政府負(fù)擔(dān)，而且削弱市場(chǎng)效率。另一方面，上級(jí)政府會(huì)把本應(yīng)由自身履行的職責(zé)下放給下一級(jí)政府，尤其是在教育、醫(yī)療等方面。比如2015年社會(huì)保障和就業(yè)支出19001億元，同比增長(zhǎng)16.9%，其中中央負(fù)擔(dān)4.38%，地方負(fù)擔(dān)95.62%。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)中央與地方事權(quán)劃分缺乏明確規(guī)定的法律法規(guī)，而且劃分模糊不清，同構(gòu)性嚴(yán)重、事權(quán)與事責(zé)之間不對(duì)稱(chēng)，因此要解決中央與地方事權(quán)劃分的問(wèn)題就要從這幾方面的問(wèn)題入手。

注釋?zhuān)?/p>

①?gòu)堈鹑A.《關(guān)于中央與地方事權(quán)劃分的幾點(diǎn)思考》,《海南人大》,2008年第7期.

②徐康寧,施海洋.《論中央與地方事權(quán)和稅權(quán)的合理劃分》,《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》,2001年第8期.

[1]孫波著.《中央與地方關(guān)系法治化研究》.濟(jì)南:山東人民出版社,2013年版.

[2]張千帆,葛維寶編.《中央與地方關(guān)系的法治化》.南京:鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)、譯林出版社,2009年版.

于瑋寧，現(xiàn)為中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)碩士。