卜曉慧

（110034 沈陽師范大學 遼寧 沈陽）

我國國有企業(yè)改革創(chuàng)新的法律問題研究

卜曉慧

（110034 沈陽師范大學 遼寧 沈陽）

十八屆三中全會提出進一步深化改革，并指出經濟體制改革是全面深化改革的重點。與此同時，國有企業(yè)的管理創(chuàng)新與體制機制改革勢在必行，然而由于法律法規(guī)的制定要滯后于經濟的發(fā)展，故國有企業(yè)要改革、要創(chuàng)新勢必困難重重、問題不斷。因此，結合國有企業(yè)改革創(chuàng)新的舉措，針對相應法律問題提出意見和建議顯得頗為重要。

國有企業(yè)；創(chuàng)新；法律問題

在我國國有企業(yè)的經營和管理過程中，政府主導性經營很明顯，同時，由于國有企業(yè)管理層沒有獨立的法人資格，其管理缺乏活力，市場競爭力不足，致使其技術和管理均落后的狀況。黨的十八大以來，國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展?jié)u有起色，并取得一些成績。但其發(fā)展成果與國家要求相去甚遠。與此同時，其實施創(chuàng)新發(fā)展所引發(fā)的法律問題逐漸暴露出來。

一、國有企業(yè)在國家創(chuàng)新體系中的地位和作用

國有企業(yè)在推動國家創(chuàng)新戰(zhàn)略，構建國家創(chuàng)新體系中起帶頭作用，居主體地位。但其又不同于一般企業(yè)，國有企業(yè)肩負更為特殊的使命，其有自己獨特的地位和作用。

（一）國有企業(yè)是重大科技創(chuàng)新任務的承擔者

首先，國有企業(yè)是社會主義經濟制度的基礎，承擔著引領經濟發(fā)展方式轉變、建設創(chuàng)新型國家的重任。國有企業(yè)主要分布在關系國計民生的重要領域，掌控著國家安全和國民經濟命脈的關鍵行業(yè)，其可以通過改良技術、追求創(chuàng)新保障地區(qū)經濟發(fā)展，通過推動高新技術層面革新引領國家進步，同時還能彌補市場失靈、輔助國家實施宏觀調控。因此，國有企業(yè)的發(fā)展水平尤其是創(chuàng)新能力，具有一定的戰(zhàn)略性和全局意義，體現(xiàn)著國家的綜合實力。

其次，國有企業(yè)承擔更多的社會責任和義務。與民營經濟主體相比，國有企業(yè)肩負著特殊的社會職能，第一，其不僅肩負著政治使命，同時還承擔著發(fā)展經濟、踐行法律、開展慈善等社會責任。第二，其在創(chuàng)造利潤的同時更要側重社會公共利益，針對有關國計民生且投資多、周期長、風險高、難度大的項目擔負起責任。

（二）國有企業(yè)是技術創(chuàng)新的引領者

國有企業(yè)的行業(yè)特性和分布領域決定了其在創(chuàng)新體系中的主體地位。其分布領域主要集中在：一是通訊、交通、水電等為民眾提供公共服務的行業(yè)。該類行業(yè)前期投資巨大，民營企業(yè)很少有足夠實力承擔該類項目，且其關系國計民生，故更應由國有企業(yè)主導并集聚社會力量進行技術創(chuàng)新改革。二是關系國家安全和國民經濟命脈的行業(yè)，如軍需、能源等。上述行業(yè)因其具有壟斷性，民眾對其依賴性較高，故國有企業(yè)必須掌握控制權。這是保證國家經濟安全的需要，也是保證民眾基本生活的需要。三是涉及國家技術安全，占領未來經濟發(fā)展戰(zhàn)略高地以及贏得未來發(fā)展空間的行業(yè)，如新興戰(zhàn)略性產業(yè)、高新技術產業(yè)等，

這類行業(yè)的國有企業(yè)在國民經濟中的地位舉足輕重。在國家不斷深化對外開放的狀態(tài)下，為保證國家經濟安全及市場健康發(fā)展，應始終秉承國有企業(yè)的主導地位。另外，由于國有經濟所控制行業(yè)包括關系國計民生的基礎行業(yè)，又包括事關國家安全的支柱行業(yè)，故國有企業(yè)實施創(chuàng)新能從上到下帶動整個經濟形勢。同時國有企業(yè)又掌握著雄厚的資金及技術資源，其有實力有能力引領企業(yè)實施創(chuàng)新。

（三）國有企業(yè)更容易利用國家創(chuàng)新體系

國有企業(yè)特別是像交通、通訊、教育等龍頭行業(yè)，其不僅技術先進、設備優(yōu)良、資金雄厚，而且具有較為完備的研發(fā)體系，其占領了相關領域科技創(chuàng)新的制高點。故，國有企業(yè)是現(xiàn)階段技術創(chuàng)新的領軍人物。目前，一大批國有企業(yè)在參與惠及民生、參與國際競爭方面凸顯出自身的主體地位。其在國家的創(chuàng)新體系中可以與依靠政府財政支持的大學和科研機構合作，充分利用教育機構的人才，同時又能給有能力的人才提供施展創(chuàng)新才華的平臺。另外，與其他類型企業(yè)相比，國有企業(yè)更容易從國外創(chuàng)新市場獲得創(chuàng)新資源，更方便利用國家現(xiàn)有創(chuàng)新體系，國家在有關政策及資源配置方面也對國有企業(yè)實施創(chuàng)新給予更多照顧。十三五期間國家計劃實施100個重大工程及項目，它們涉及科技、裝備制造、農業(yè)、環(huán)保、交通、能源、人才、文化和教育等領域，這些重大項目不僅投資巨大，更需要多方面協(xié)調配合，僅依賴企業(yè)自身力量，項目不可能良好運轉。因此國有企業(yè)憑借其在市場中的優(yōu)勢地位以及國家支持、社會參與很容易建立起“政——學——研”的創(chuàng)新體系，即通過與政府、民營企業(yè)、高校、科研機構等各方主體開展合作而建立起的創(chuàng)新網絡體系。

二、國有企業(yè)自主創(chuàng)新現(xiàn)狀

（一）國有企業(yè)創(chuàng)新體系日趨完善

一方面，國有企業(yè)為降低自身創(chuàng)新經營風險、分擔研發(fā)成本，其與高等院校、科研院所等開展合作，積極推動科研創(chuàng)新步伐，提高效率，縮短創(chuàng)新周期，實現(xiàn)國有企業(yè)自主創(chuàng)新的協(xié)同效應及科研創(chuàng)新的規(guī)模效應。該創(chuàng)新聯(lián)動過程中，企業(yè)充分了解市場并提供資金支持，科研教育機構提供實驗場所，并結合自身學術建設優(yōu)勢為企業(yè)創(chuàng)新提供師資。國有企業(yè)、高等院校、科研院所等之間的協(xié)調配合實現(xiàn)了資源的有效整合，信息互通，彌補了國有企業(yè)在其他方面的不足，促進各方共同發(fā)展。另一方面，國有企業(yè)內部之間相互配合、深化合作。國有企業(yè)本身資金充沛、實力雄厚，通過由上到下、由企業(yè)頂層到底部的聯(lián)動配合，發(fā)揮不同層級之間企業(yè)的突出優(yōu)勢，盡量形成產業(yè)鏈，提高創(chuàng)新效率。此外，國有企業(yè)還積極發(fā)揮其自身優(yōu)勢，更多與國內外先進技術交流合作，相互研討學習，充分利用其企業(yè)屬性優(yōu)勢。

（二）國有企業(yè)自主創(chuàng)新模式正在初步形成

過去，國有企業(yè)因循守舊，很少有自己的創(chuàng)新成果。目前，其開拓創(chuàng)新，一些較為成熟的創(chuàng)新模式逐漸形成。但是與其他先進企業(yè)相比，其在創(chuàng)新技術及創(chuàng)新文化方面仍存在一定差距。某些核心技術、關鍵設備等尚需依靠進口，原始創(chuàng)新能力落后，缺乏自主創(chuàng)新成果，具有自主產權的核心創(chuàng)新成果相對較少。例如，在醫(yī)療衛(wèi)生領域，目前我國市場上銷售130中罕見病用藥全部依靠進口，而像癌癥、心臟病等常發(fā)病也有部分藥品長期來自進口。這表明，當前我國創(chuàng)新體系及自主創(chuàng)新模式雖初步形成，但創(chuàng)新技術仍需繼續(xù)提高。

三、國有企業(yè)創(chuàng)新過程中存在的主要法律問題

（一）政企難分與兩權分離

政企難分是政府干預經濟的結果，是計劃經濟體制遺留作風，該問題導致企業(yè)無獨立法律人格、所有權和行政權有由政府掌管等諸多詬病。而兩權則是國有企業(yè)的財產所有權和經營權。根據(jù)我國相關法律，財產所有權是指所有權人依法對自己所有的財產享有占有、使用、收益和處分的權利；國有企業(yè)經營權，是指國家授予企業(yè)對其經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利。目前我國是在國家行政權主體之下設立所有權，這無疑更加彰顯政府主導的性質，使企業(yè)法人人格獨立僅停留在形式層面，并未做到國家所有權與企業(yè)經營權分離的目的。而兩權分離只能是“揚湯止沸”的做法，事實上它們無法分離。所有權是“本”，經營權是“末”，經營權的產生是要為所有權服務，無所有權便無經營權。針對我國的國有企業(yè)，不論是國家經營，還是企業(yè)經營，只是經營方式發(fā)生變革，其所有權始終掌握在國家手中，該種舍本逐末的變革方式當然無法實現(xiàn)國企改革創(chuàng)新的目的。

（二）缺乏經營者個人責任制

在民營企業(yè)中，由于所有者的利益驅動，經營者必須竭盡全力為企業(yè)創(chuàng)造利潤，若管理不好就讓你走人，這便是責任制的作用，所以在民營企業(yè)中很少出現(xiàn)貪污浪費的現(xiàn)象。在國有企業(yè)體制內，由于其財產沒有明晰的所有者主體，故就不存在所有權人為自身利益、為企業(yè)利益驅動經營者盡職盡責。因此，由于國企長期以來的經營體制問題，要想使其職務人員在履行職責、實施決議時全心全意以國有企業(yè)為出發(fā)點相當困難。但目前我國相關立法對企業(yè)經營者的約束明顯較弱，致使國有資產嚴重流失。故為改善類似情況發(fā)生，必須建立經營者個人責任制，實行任務分管、責任到人，嚴格落實責任，確保各類角色扮演者盡職盡責、勤勉忠誠的守護國有財產、為國家創(chuàng)造財富。

（三）缺乏促進國有企業(yè)改革創(chuàng)新的相應立法

國有企業(yè)主要依靠政府的行政領導，其資源配置及市場劃分在一定程度上脫離了市場經濟模式，提高了交易成本，降低了資源配置的效率。而且國有企業(yè)改制時間晚，有些方法及經驗尚不成熟，經營者雖有心為企業(yè)創(chuàng)造利潤，為職工謀福利，但苦于沒有法律為自己實施改革作保障，沒有制度為自己買單，經營者當然不敢大刀闊斧進行創(chuàng)新，達到“法無禁止即可為”的程度。故為給能作為的經營者提供制度保障，讓其能夠在法律法規(guī)政策的范圍內對國有企業(yè)進行創(chuàng)新，為企業(yè)經營做出貢獻，國家應在法律方面為其保駕護航。

四、進一步推進國有企業(yè)改革創(chuàng)新的對策

（一）深化行政體制改革，轉變政府職能

要改革，首先，必須弱化政府對企業(yè)的掌控，調整政府對企業(yè)的管理權限，減小政府對具體事務干預程度，為企業(yè)提供更暢通的發(fā)展渠道。政府切實履行好服務職能，不再干預企業(yè)的經營活動，真正做到政企職責徹底分開。其次，各級政府按照權責統(tǒng)一的要求，盡量精簡調整政府管理部門的權限，克服多頭管理，政出多門的弊端。為提高政府的服務質量、服務效率和服務水平，政府部門要加強行政體系的法制建設，實現(xiàn)政府機構、職能、工作程序的法制化，做到依法可以、違法必究。最后，要改革現(xiàn)行的人事管理制度，建立高素質的專業(yè)化的行政管理隊伍，以適應新形勢下政府管理企業(yè)工作的新要求。

（二）優(yōu)化企業(yè)職能和人才選用，加強企業(yè)法制建設

為使法律工作有序進行，首先要優(yōu)化國有企業(yè)各種職能，加強法律服務意識，健全法制機構以及重視國有企業(yè)法制建設，努力實現(xiàn)法制工作全面化。用法律為企業(yè)創(chuàng)新提供保障，使企業(yè)做到依法運營和科學決定，同時企業(yè)又能在法律及政策范圍內活動，接受法律監(jiān)督，使企業(yè)的各項權益得到有效維護，及時回避市場風險造成的危機。其次，建立法制化企業(yè)，選用精通法律和熟悉企業(yè)運營的人員，嚴格把控國有企業(yè)人才錄用通道，選用法律人才不僅要考慮業(yè)務素質，還要考慮政治素質。堅決從源頭上減少企業(yè)蛀蟲的出現(xiàn)。此外，對推行國有企業(yè)法治創(chuàng)新建設有功的人員實施相應獎勵，讓其有動力不斷提升自己工作水平和業(yè)務能力，積極獻身國有企業(yè)改革創(chuàng)新事業(yè)。最后，為提升國有企業(yè)法治創(chuàng)新管理理念，企業(yè)可聘請有關法律專家來擔任法律顧問，使企業(yè)及時有效防范和降低市場運營的風險。

（三）加強國有企業(yè)的外部監(jiān)督制度建設

完善的外部監(jiān)督制度對于提升國有企業(yè)經營質量同樣重要。目前我國對國有企業(yè)的外部監(jiān)督主要集中于政府的一些職能部門和政府授權的某些公司，筆者認為，應積極的發(fā)揮立法、司法和行政三種權力的協(xié)同監(jiān)督作用。在實踐中，應充分利用國家權力機關——人民代表大會和國家司法機關——人民法院和檢察院在國有企業(yè)運營中的積極作用，并以健全的法律制度明確規(guī)定各主體的監(jiān)督權限，將這種外部監(jiān)督機制納入規(guī)范化和法制化的軌道。另外，企業(yè)自身應定期公開相應信息，自覺接受人民群眾及媒體的有效監(jiān)督。努力使國有企業(yè)在改革創(chuàng)新的過程中既能創(chuàng)造成績又能問題的出現(xiàn)。

（四）加強國有企業(yè)創(chuàng)新文化建設

企業(yè)要創(chuàng)新便離不開創(chuàng)新文化。2014年9月，國務院總理在夏季達沃斯論壇上提出要形成“大眾創(chuàng)業(yè)”“人人創(chuàng)業(yè)”的新浪潮，而在2015年的政府工作報告中李克強總理又提出“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”，在國家創(chuàng)新文化的號召下，各種社會主體均在開展創(chuàng)新。國有企業(yè)要改革創(chuàng)新就要構建自己的創(chuàng)新新文化。國有企業(yè)和私營企業(yè)不同，其沒有所有者利益的驅動，國有企業(yè)的管理者都有行政級別，其領導是國家干部，在其內部缺乏平等思想。因此，國有企業(yè)創(chuàng)新文化應著重向為民謀福利、以人為本的方向深化，將企業(yè)文化定位于創(chuàng)新發(fā)展與員工激勵方面，營造群眾性創(chuàng)新的文化氛圍，積極推動創(chuàng)新思想、靈感轉化為創(chuàng)新技術、成果，保證國有企業(yè)創(chuàng)新改革不斷有新突破、新成果。

[1]史本葉，李俊江.提高國有企業(yè)創(chuàng)新能力:基于國家創(chuàng)新體系的視角[J].經濟體制社會比較,2010(6).

[2]高欣竺.現(xiàn)階段國有企業(yè)管理創(chuàng)新對策問題研究[J].時代金融,2012(6).

[3]沈志漁，劉興國.國有企業(yè)自主創(chuàng)新能力發(fā)展的阻礙因素分析[J].學術研究,2009(10).

[4]陸寅宏.國有企業(yè)自主創(chuàng)新動力與績效研究——基于中國上市公司面板數(shù)據(jù)的實證分析[D].長春：吉林大學,2014.

[5]趙秀麗.國家創(chuàng)新體系視角下的國有企業(yè)自主創(chuàng)新研究[D].濟南：山東大學,2013.

[6]陸建平.國有企業(yè)產權制度改革法律問題研究[D].延吉：延邊大學,2012.

注：本文系作者參與的遼寧省軟科學計劃項目《遼寧省創(chuàng)新驅動保障的政策法規(guī)研究》（項目編號2015401040）的結題成果之一。

卜曉慧，女，滿族，遼寧省鞍山市人，研究方向：法學理論。