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普惠金融與精準(zhǔn)扶貧

在我國(guó)，通常把普惠金融定位為立足機(jī)會(huì)平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，通過加大政策引導(dǎo)扶持、加強(qiáng)金融體系建設(shè)、健全金融基礎(chǔ)設(shè)施，以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會(huì)各階層和群體提供適當(dāng)?shù)?、有效的金融服?wù)。扶貧開發(fā)金融服務(wù)是發(fā)展普惠金融在我國(guó)的重要表現(xiàn)形式，也是發(fā)展普惠金融的難點(diǎn)。近年來(lái)，中央對(duì)扶貧開發(fā)工作提出了新要求，將扶貧開發(fā)工作納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，作為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)工作。新形勢(shì)下，我國(guó)扶貧開發(fā)總體上已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向?yàn)橄鄬?duì)貧困，致貧原因復(fù)雜化、扶貧難度進(jìn)一步加大。為確保2020年農(nóng)村貧困人口如期脫貧，傳統(tǒng)“大水漫灌”式扶貧手段必須轉(zhuǎn)為“精確滴灌”。實(shí)施金融精準(zhǔn)扶貧是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)對(duì)發(fā)展普惠金融的客觀要求，也是我國(guó)立足精準(zhǔn)扶貧發(fā)展普惠金融的重要形式。

金融助推扶貧攻堅(jiān)重在“精準(zhǔn)”

當(dāng)前，我國(guó)扶貧開發(fā)工作已經(jīng)取得了不錯(cuò)的成績(jī)。聯(lián)合國(guó)2015年《千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》顯示，中國(guó)農(nóng)村貧困人口的比例從1990年的60%以上下降到2002年的30%以下，率先實(shí)現(xiàn)比例減半。2014年我國(guó)貧困人口比率下降到4.2%，中國(guó)對(duì)全球減貧的貢獻(xiàn)率超過70%。換言之，全世界每10人脫貧，其中就有7人來(lái)自中國(guó)。盡管我國(guó)扶貧工作取得矚目成就，但依然形勢(shì)嚴(yán)峻。截至2015年底，全國(guó)仍有7000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口，我國(guó)政府提出到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，實(shí)現(xiàn)每年減貧1170萬(wàn)人；平均每個(gè)月減貧100萬(wàn)人的目標(biāo)，任務(wù)艱巨。要打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽，金融支持必不可少。要瞄準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)人群和重點(diǎn)區(qū)域，精準(zhǔn)對(duì)接金融需求、精準(zhǔn)完善支持措施，強(qiáng)化工作質(zhì)量和效率，以發(fā)展普惠金融為根基，全力推進(jìn)扶貧地區(qū)金融服務(wù)到村、到戶、到人，努力讓每一個(gè)符合條件的貧困人口都能獲得貸款，讓每一個(gè)需要金融服務(wù)的貧困人口便捷享受到現(xiàn)代金融服務(wù)。通過金融精準(zhǔn)扶貧不斷擴(kuò)大扶貧資金的覆蓋面，促進(jìn)扶貧工作從“輸血”型向“造血”型轉(zhuǎn)變。

找準(zhǔn)金融助力脫貧攻堅(jiān)著力點(diǎn)

實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略是新時(shí)期扶貧開發(fā)工作的重要方法和基本依據(jù)。習(xí)近平總書記于2013年11月在湖南湘西考察時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”概念，強(qiáng)調(diào)“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜”。這幾年來(lái)，全國(guó)各地也陸續(xù)開展了各具特色的精準(zhǔn)扶貧工作，江西修水“一村一策、一戶一法”的原則，四川省鼓勵(lì)和引導(dǎo)龍頭企業(yè)到有脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的160個(gè)縣區(qū)開展精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)龍頭企業(yè)對(duì)口幫扶等都是扶貧思路和扶貧方式不斷創(chuàng)新，成功精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的典型。但是，在當(dāng)前的金融扶貧工作中，由于不同地區(qū)的融資條件參差不齊，融資需求多種多樣，尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，金融精準(zhǔn)扶貧的難度仍然存在。一是貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)單一，貧困面廣、程度高的地方在評(píng)選時(shí)有一定難度，難以反映不同區(qū)域貧困人口的客觀差異狀態(tài)，識(shí)別貧困戶時(shí)具有一定的局限性，存在一定的難選、漏選問題，扶貧對(duì)象很難精準(zhǔn)。中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所的一項(xiàng)實(shí)地調(diào)研顯示，13.1%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為建檔立卡工作中漏掉了部分真正需要幫助的貧困戶。二是由于現(xiàn)有的貧困戶識(shí)別辦法主觀性較強(qiáng)，且在利益、權(quán)勢(shì)驅(qū)使下容易受人操控，要實(shí)現(xiàn)措施到戶的精準(zhǔn)扶貧尚需努力。三是精準(zhǔn)扶貧的動(dòng)態(tài)管理與考核機(jī)制仍須健全。目前，我國(guó)貧困人口的退出與貧困人口的認(rèn)定程序大致相似，主要采用自上而下和自下而上相結(jié)合的指標(biāo)分解方法。通常依據(jù)扶貧資金投入的重點(diǎn)、現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，將脫貧指標(biāo)下達(dá)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及重點(diǎn)村。這樣的退出機(jī)制難免會(huì)出現(xiàn)“被脫貧”“假脫貧”現(xiàn)象。根據(jù)國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（41130748）對(duì)124個(gè)貧困村的調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，近3年來(lái)貧困地區(qū)平均返貧率為12.9%。六盤山區(qū)、燕山—太行山區(qū)和秦巴山區(qū)返貧率分別高達(dá)53.7%、36.7%和29.5%；山西、甘肅、河北返貧率分別達(dá)到67.2%、53.7%和35.4%。四是確保扶貧資金和項(xiàng)目精準(zhǔn)到位是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。然而，迄今為止，我國(guó)的扶貧資金和項(xiàng)目在計(jì)劃、審批、實(shí)施和監(jiān)管方面，仍然處于各專項(xiàng)資金按照不同規(guī)則由不同部門負(fù)責(zé)的所謂“九龍治水”的狀態(tài)。更重要的是，不少與扶貧相關(guān)的資金和項(xiàng)目管理制度，存在著與扶貧到戶相抵觸的內(nèi)容或條款。以上這些問題亟待解決，力求精準(zhǔn)對(duì)接脫貧攻堅(jiān)，滿足多元化融資需求，完善精準(zhǔn)扶貧金融支持保障措施，持續(xù)完善脫貧攻堅(jiān)金融服務(wù)，將金融扶貧工作的“不精準(zhǔn)”變?yōu)椤熬珳?zhǔn)”是以后很長(zhǎng)一段時(shí)間金融助推脫貧攻堅(jiān)工作的著力點(diǎn)。

金融助力精準(zhǔn)扶貧的三大舉措

阜新市作為全國(guó)首批國(guó)家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨。截至2015年底，阜新市共有建檔立卡貧困人口9.7萬(wàn)人、貧困村197個(gè)。下轄阜蒙、彰武兩縣全部是省級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，縣域建檔立卡貧困人口8.5萬(wàn)人。阜新市政府提出了“2016年、2017年全市每年減貧3.5萬(wàn)人、2018年減貧2.6萬(wàn)人，2019年補(bǔ)充鞏固，2020年實(shí)現(xiàn)全部脫貧”的攻堅(jiān)目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)，阜新市積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開展金融精準(zhǔn)扶貧工作，在金融助力精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧上做了一些有益的探索，初步形成踐行“普惠金融”，推進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧六個(gè)成功模式，即出國(guó)務(wù)工人員貸款（2+1+7）模式、農(nóng)機(jī)具貸款（4+3+3）模式、棚戶區(qū)改造貸款（1+4+5）模式、“政銀?！辟J款模式、青年創(chuàng)業(yè)示范戶（1+1+1）貸款模式、婦女創(chuàng)業(yè)小額擔(dān)保貸款模式，目前已經(jīng)取得階段性成果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)已支持轄區(qū)內(nèi)建檔立卡貧困戶281人、種養(yǎng)大戶46戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)11戶，帶動(dòng)1600余名建檔立卡貧困戶就業(yè)，初步匡算，促進(jìn)貧困戶人均增收近2000元。截至2016年底，按政府統(tǒng)計(jì)口徑，阜新已實(shí)現(xiàn)脫貧3.5萬(wàn)人，貧困村減少70個(gè)的工作目標(biāo)。在工作開展過程中我們意識(shí)到，要從“在對(duì)普惠金融的認(rèn)識(shí)上要有高度、金融服務(wù)要有廣度、金融機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)布局要有密度、金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)民的感情要有深度、服務(wù)農(nóng)民增收要有厚度、提高金融服務(wù)的社會(huì)滿意度”等六個(gè)維度讓金融走下殿堂、進(jìn)入鄉(xiāng)村，并要通過以下三項(xiàng)措施讓扶貧開發(fā)金融服務(wù)更加普惠、更加精準(zhǔn)。

一是進(jìn)一步明確金融扶貧對(duì)象，解決好“扶持誰(shuí)”的問題。一方面要完善貧困戶建檔立卡信息，建立多維貧困識(shí)別體系。在現(xiàn)有的貧困識(shí)別和建檔立卡工作基礎(chǔ)上，推進(jìn)建檔立卡信息與不動(dòng)產(chǎn)登記、低保、公安系統(tǒng)等信息的銜接，完善貧困戶基本信息。改革單純以農(nóng)戶年人均收入識(shí)別貧困戶的方法，建立和完善貧困戶多尺度、多維度識(shí)別方法。將農(nóng)戶收入能力、可支配能力、消費(fèi)能力有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建立貧困人口識(shí)別與評(píng)判綜合指標(biāo)體系。另一方面，要健全精準(zhǔn)扶貧動(dòng)態(tài)監(jiān)管與目標(biāo)考核體系。貧困人口只有“有進(jìn)有出”才能實(shí)現(xiàn)真正精準(zhǔn)扶貧。以農(nóng)村地區(qū)家庭日常實(shí)際生活成本為參照，明確貧困戶的退出標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建退出機(jī)制。建立脫貧戶生計(jì)特征定期監(jiān)測(cè)體系，對(duì)脫貧戶的生計(jì)狀態(tài)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，將返貧農(nóng)戶及時(shí)納入扶貧對(duì)象。根據(jù)監(jiān)測(cè)、評(píng)估數(shù)據(jù)，及時(shí)提供相應(yīng)的扶持措施，著力降低貧困地區(qū)農(nóng)戶返貧率。

二是構(gòu)建金融扶貧新格局，解決好“誰(shuí)來(lái)扶”的問題。一方面要制定精準(zhǔn)扶貧責(zé)任清單和進(jìn)度協(xié)調(diào)計(jì)劃，加快完善專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧的多元協(xié)作機(jī)制，研究制定專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧責(zé)任清單及考核目標(biāo)。根據(jù)2020年現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧的總體目標(biāo)，按照扶貧任務(wù)分工，進(jìn)一步明確扶貧辦以及各相關(guān)責(zé)任部門精準(zhǔn)扶貧的每一項(xiàng)責(zé)任，形成詳細(xì)的責(zé)任清單，避免扶貧任務(wù)重疊或者遺漏。另一方面，中央銀行積極運(yùn)用貨幣政策工具，發(fā)揮支農(nóng)支小額再貸款、再貼現(xiàn)、差別存款準(zhǔn)備金率、差異化監(jiān)管政策等工具的正向激勵(lì)作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)金融資源向貧困地區(qū)聚集。政策性銀行重點(diǎn)做好異地扶貧搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的儲(chǔ)備、包裝與對(duì)接工作，充分利用低成本、長(zhǎng)周期的開發(fā)性、政策性資金，為貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、改善生活提供良好的外部環(huán)境。大型商業(yè)銀行和股份制銀行等金融機(jī)構(gòu)積極向貧困地區(qū)延伸服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)金融服務(wù)全覆蓋。重點(diǎn)支持貧困地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)以及涉農(nóng)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)和新型主體帶動(dòng)，為貧困人口提供更多的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)村信用社等合作性金融機(jī)構(gòu)需進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)小額信貸、農(nóng)戶聯(lián)保等金融產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)“一手給資金，一手給技術(shù)”，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，在提高人們對(duì)金融服務(wù)可獲得性的同時(shí)實(shí)現(xiàn)貧困人群的精準(zhǔn)脫貧。

三是創(chuàng)新金融扶貧模式，解決好“怎么扶”的問題。運(yùn)用“金融+思維”的思路，將金融機(jī)構(gòu)自身優(yōu)勢(shì)與扶貧政策、財(cái)政資金相結(jié)合，探索創(chuàng)新扶貧貸款新模式，推動(dòng)信貸資金流向農(nóng)村，流向貧困戶。鼓勵(lì)開展“政府擔(dān)保+金融機(jī)構(gòu)+農(nóng)戶”杠桿模式、“公司+農(nóng)戶+信貸”產(chǎn)業(yè)鏈帶動(dòng)模式，“農(nóng)戶信用評(píng)分+信貸”的征信模式，“政銀保”小額扶貧貸款模式等。積極開展兩權(quán)抵押貸款，完善農(nóng)村生產(chǎn)要素確權(quán)、登記、評(píng)估市場(chǎng)，鼓勵(lì)將法律不禁止、產(chǎn)權(quán)歸屬清晰的農(nóng)村集體房屋、土地等不動(dòng)產(chǎn)、機(jī)器設(shè)備等農(nóng)村資產(chǎn)納入擔(dān)保范圍，有效擴(kuò)大農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)戶的抵押品范圍。探索開展“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧模式，利用互聯(lián)網(wǎng)信息手段，搭建農(nóng)村與城市消費(fèi)者的供需平臺(tái)，把貧困戶的土雞、土鴨、土鵝等農(nóng)產(chǎn)品推薦出去，讓城市的愛心幫扶者與農(nóng)村貧困戶結(jié)成對(duì)，用以買代捐的方式，讓貧困戶獲得穩(wěn)定收益。通過以上模式的創(chuàng)新開展，精準(zhǔn)對(duì)接特色產(chǎn)業(yè)、貧困個(gè)體金融服務(wù)需求，拉動(dòng)貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)貧困人口就業(yè)，實(shí)現(xiàn)貧困人口收入的穩(wěn)定增加、貧困人口脫貧致富，實(shí)現(xiàn)金融扶貧精準(zhǔn)定向滴灌，解決脫貧的持續(xù)性問題，避免脫貧人口反貧現(xiàn)象的發(fā)生。

（作者單位：中國(guó)人民銀行阜新市中心支行）