徐建偉

資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展雖是老問題，但卻重要而緊迫。鄂爾多斯是我國資源型城市的典型代表。抓住西部大開發(fā)和能源戰(zhàn)略西移等重大機(jī)遇，鄂爾多斯迅速崛起為享譽(yù)國內(nèi)外的煤電名城。但是，受國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長速度下滑、大宗能源產(chǎn)品價格波動影響，鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)一度面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和巨大困難。為此，鄂爾多斯在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展方面進(jìn)行了積極探索，其中既有可供借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)，也有尚待進(jìn)一步破解的瓶頸制約。

一、資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的探索實(shí)踐

鄂爾多斯能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模和技術(shù)水平不斷提升，成為國家能源輸出主力基地。鄂爾多斯煤炭資源富集、分布廣闊，探明儲量2017億噸，占全國的1/6，預(yù)測遠(yuǎn)景儲量超過萬億噸。目前，鄂爾多斯煤炭產(chǎn)量從2000年的2679萬噸增長至6億多噸，煤礦單井平均產(chǎn)能達(dá)到300萬噸以上，采掘機(jī)械化程度達(dá)到95%，煤礦采區(qū)回采率達(dá)到80%，均處在全國較高水平。以煤生電，鄂爾多斯電力總裝機(jī)容量1959萬千瓦，建設(shè)了蒙西至天津南、上海廟至山東特高壓電力通道，成為支撐“西電東送”戰(zhàn)略的現(xiàn)代化大型煤電外送基地。通過電力多邊交易和輸配電價改革，用電企業(yè)和發(fā)電企業(yè)可以直接商議用電價格，鄂爾多斯由此成為電價洼地。

以豐富優(yōu)質(zhì)的煤炭資源為基礎(chǔ)，鄂爾多斯初步構(gòu)建起多產(chǎn)聯(lián)動發(fā)展格局。在煤炭深加工方面，現(xiàn)代煤化工、天然氣化工產(chǎn)能分別達(dá)到1273萬噸和343萬噸，形成了甲醇、乙二醇、烯烴、二甲醚、化肥等主導(dǎo)產(chǎn)品。其中，神華煤直接液化項(xiàng)目、伊泰煤間接液化項(xiàng)目均已實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定運(yùn)行。在高載能產(chǎn)業(yè)方面，既有傳統(tǒng)的“電老虎”行業(yè)，如120萬噸氧化鋁項(xiàng)目，也有高耗能的制造部門，如京東方液晶玻璃基板、鋒威硅業(yè)，還有新興的能源消耗部門，如云泰互聯(lián)綠色數(shù)據(jù)中心、羅克佳華物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心。在配套發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)方面，已有專業(yè)的污水處理解決商、氣體檢測設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)駐鄂爾多斯。

通過加快研發(fā)平臺建設(shè)和開展多種形式的技術(shù)合作，提高企業(yè)科技創(chuàng)新能力。一是推進(jìn)以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新能力建設(shè)，先后建設(shè)了伊泰煤間接液化國家地方聯(lián)合工程研究中心、大唐國際高鋁煤炭資源開發(fā)利用研發(fā)中心等國家級研發(fā)機(jī)構(gòu)，在煤炭生產(chǎn)技術(shù)裝備、煤間接液化等領(lǐng)域形成了一批國內(nèi)外領(lǐng)先的技術(shù)成果。二是搭建各種交流合作平臺，對接北京化工研究院、山西煤化所、武漢理工大學(xué)、哈爾濱理工大學(xué)等科研機(jī)構(gòu)，聚集轉(zhuǎn)化了一批國際、國內(nèi)先進(jìn)工藝技術(shù)成果，建成了一批試驗(yàn)示范項(xiàng)目，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級形成有效支撐。

二、資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵問題

（一）發(fā)揮資源優(yōu)勢與資源有序開發(fā)的問題

鄂爾多斯是我國距離經(jīng)濟(jì)負(fù)荷中心最近的煤炭產(chǎn)區(qū)之一。作為成長型資源型城市，鄂爾多斯與衰退型、成熟型資源型城市有很大不同，資源優(yōu)勢在相當(dāng)長的時期內(nèi)仍將是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心支撐。作為我國重要的能源化工基地，鄂爾多斯臨近經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的京津冀地區(qū)，在保障華北、華東地區(qū)能源供應(yīng)方面發(fā)揮著不可替代的作用，也有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。鄂爾多斯距離華北、華東等負(fù)荷中心約600—1700公里，是特高壓輸電的經(jīng)濟(jì)合理距離。但是，鄂爾多斯要以衰退型資源型城市走過的道路為借鑒，對資源開發(fā)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，防止濫采濫挖、過度開發(fā)，確保煤炭資源合理開發(fā)、有序利用。鄂爾多斯煤炭探明儲量2017億噸，按照6億噸規(guī)模的煤炭年產(chǎn)量，可開采300多年。這意味著豐富的煤炭資源既能保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，又能為接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展留出足夠的緩沖空間。

（二）以資源為基礎(chǔ)與拓補(bǔ)配強(qiáng)鏈條的問題

鄂爾多斯大部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展以煤炭資源優(yōu)勢為基礎(chǔ)。就發(fā)展現(xiàn)狀來看，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)主要集中在資源采掘和簡單加工領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)低端化、產(chǎn)品初級化特征明顯。在10大工業(yè)行業(yè)中，有6個行業(yè)與能源資源密切相關(guān)，分別是煤炭、天然氣、化工、電力、冶金和煉焦。其中，煤炭、天然氣、電力三大支柱產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)的比重達(dá)到85%，僅煤炭行業(yè)的增加值、收入、利潤和稅金占比就超過了50%，“一煤獨(dú)大”的局面始終沒有根本改變。從總體上來看，煤炭資源轉(zhuǎn)化的深度和廣度還不夠，煤炭就地轉(zhuǎn)化率僅有18%，沒有擺脫“賣資源、賣原料、賣初級產(chǎn)品”的尷尬處境。產(chǎn)業(yè)發(fā)展集中在上游領(lǐng)域，既導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長的波動風(fēng)險(xiǎn)較大，也導(dǎo)致多數(shù)行業(yè)的增加值率偏低。因此，如何實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，以資源為基礎(chǔ)把產(chǎn)業(yè)鏈做長、做深、做強(qiáng)，做到依托資源而不依賴資源，是下一步鄂爾多斯產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵。

（三）初級要素富集與高端要素不足的問題

從周邊區(qū)域比較來看，鄂爾多斯的煤炭資源、土地資源等初級要素最為豐富。目前，大量在鄂爾多斯開展投資的企業(yè)或者是出于靠近煤炭資源布局的考慮，或者是出于土地資源豐富、價格低廉的考慮。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，為包頭鋁加工企業(yè)配套的氧化鋁企業(yè)、技術(shù)先進(jìn)的京東方生產(chǎn)線等企業(yè)項(xiàng)目都對鄂爾多斯的煤炭資源、土地資源、電價成本青睞有加。因此，充分開發(fā)利用富集的初級要素資源，是當(dāng)前鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大優(yōu)勢和最大潛力。但是，由于歷史上經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期落后，鄂爾多斯高校、科研院所偏少，人才、科技等高端要素積累較為薄弱，創(chuàng)新平臺、科技服務(wù)發(fā)展滯后，對資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的支撐不足。這是制約產(chǎn)業(yè)從粗放初級發(fā)展模式向精細(xì)集約發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的最大瓶頸。在實(shí)踐探索中，鄂爾多斯曾經(jīng)走過依靠資源換技術(shù)、換產(chǎn)業(yè)的路子，雖然取得了一定成效，但卻難以持續(xù)。

三、資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考與建議

資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型要把握資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化這一主線，拓展產(chǎn)業(yè)鏈條、豐富產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，構(gòu)建縱向拓鏈、橫向延展、后向循環(huán)、側(cè)向關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。一是圍繞縱向增值，拓展延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，重點(diǎn)發(fā)展資源深加工產(chǎn)業(yè)。鄂爾多斯在發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、做大化工中間產(chǎn)品的同時，要推進(jìn)高端化、差異化的精細(xì)化工產(chǎn)品和專用化學(xué)品開發(fā)。二是圍繞橫向嫁接，強(qiáng)化能源產(chǎn)業(yè)的支撐和外溢，提升高載能產(chǎn)業(yè)競爭力。鄂爾多斯可以利用資源區(qū)位優(yōu)勢打造能源價格洼地，做強(qiáng)氧化鋁、鋁冶煉、多晶硅等高載能產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)以煤電低成本為核心的多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。三是圍繞循環(huán)利用，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)間循環(huán)發(fā)展體系，實(shí)現(xiàn)廢物回收與再利用。資源型城市以工礦企業(yè)為主，生產(chǎn)廢料較多，循環(huán)利用空間較大，比較典型的是粉煤灰—建材、粉煤灰—氧化鋁等。四是圍繞旁側(cè)需求，配套發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。資源開發(fā)不可避免地造成生態(tài)破壞、環(huán)境污染、地質(zhì)災(zāi)害等問題，需要加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)、環(huán)保企業(yè)合作，推進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等發(fā)展。

為此，需要在深化分工協(xié)作、補(bǔ)齊發(fā)展短板、破解瓶頸制約、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)集群等方面精準(zhǔn)施策，從而助力資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（一）協(xié)同區(qū)域發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作

呼和浩特、包頭、鄂爾多斯三市相互距離較近、聯(lián)系日益緊密，產(chǎn)業(yè)發(fā)展各有特色、優(yōu)勢功能互為補(bǔ)充。其中，鄂爾多斯擁有煤炭、土地等資源優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間巨大；呼和浩特具有首府優(yōu)勢，科技人文資源薈萃；包頭是著名的老工業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)積累和技術(shù)實(shí)力突出。呼包鄂及周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展將加快市場、資源整合，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供足夠規(guī)模的要素支撐和市場需求，既有助于促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，還可以溝通華北和西北地區(qū)，成為西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長極。

為此，要研究確定呼包鄂及周邊地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、開發(fā)方向、空間結(jié)構(gòu)，以及各城市的功能定位和分工、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理、協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制等，集中打造有競爭力和影響力的國家清潔能源輸出基地、現(xiàn)代煤化工生產(chǎn)示范基地、高載能產(chǎn)業(yè)深加工基地、西部循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范基地。要打破行政區(qū)域規(guī)劃限制，進(jìn)行資源的整合優(yōu)化和再分配，推進(jìn)區(qū)域資源開發(fā)及深加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局一體化、市場建設(shè)一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、分工協(xié)作、錯位發(fā)展，避免重復(fù)建設(shè)和過度競爭。

（二）對接創(chuàng)新要素，補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板

資源型產(chǎn)業(yè)要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，必須增強(qiáng)科技創(chuàng)新、人力資本等高端要素對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐能力。從區(qū)際關(guān)系上來看，鄂爾多斯臨近科研資源富集的京津地區(qū)，充分利用京（津）蒙區(qū)域合作關(guān)系，可以有效補(bǔ)齊高端要素短板，提高產(chǎn)業(yè)科技能力和技術(shù)水平。目前，京蒙合作成為常態(tài)，鄂爾多斯市已與北京相關(guān)機(jī)構(gòu)共建技術(shù)轉(zhuǎn)移公共服務(wù)平臺和科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)平臺。北控京泰能源發(fā)展有限公司40億立方米/年煤制天然氣項(xiàng)目就是兩地合作的典范。與此同時，作為國內(nèi)煤炭相關(guān)產(chǎn)業(yè)先行發(fā)展地區(qū)，東北、河北等地區(qū)在煤炭開發(fā)、煤化工、污染治理等領(lǐng)域擁有大量的技術(shù)和科研資源積累，在東北煤炭資源枯竭加劇的背景下，鄂爾多斯承接相關(guān)資源轉(zhuǎn)移和科技成果轉(zhuǎn)化的空間很大。

為此，要探索建設(shè)國家煤炭資源加工轉(zhuǎn)化創(chuàng)新中心，集中最優(yōu)資源突破煤炭資源加工轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵技術(shù)，對新組建的大型綜合研究機(jī)構(gòu)、國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國家工程技術(shù)研究中心給予一定的財(cái)政資助，使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級真正建立在科技轉(zhuǎn)化和技術(shù)進(jìn)步基礎(chǔ)之上。搭建完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新合作平臺，鼓勵引導(dǎo)整合周邊、京津冀及東北地區(qū)的高校、科研院所和企業(yè)資源，組建區(qū)域性創(chuàng)新示范中心，在人才聘用管理、大型實(shí)驗(yàn)設(shè)備儀器共享共用、組織框架、經(jīng)費(fèi)投入、科研技術(shù)轉(zhuǎn)化等方面創(chuàng)新合作。

（三）優(yōu)化分配方案，破解用水供應(yīng)難題

鄂爾多斯及周邊地區(qū)生態(tài)脆弱，屬于典型的干旱半干旱地區(qū)，降雨量非常少，過境水量主要依靠黃河。上世紀(jì)70—80年代，由于沿黃省份超采嚴(yán)重，導(dǎo)致黃河連年斷流。1987年，國務(wù)院辦公廳向沿黃11個省區(qū)市轉(zhuǎn)發(fā)《黃河可供水量分配方案》，內(nèi)蒙古用水指標(biāo)為每年58.6億立方米。由于煤化工是典型的高耗水行業(yè)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對水資源的需求急劇增加，用水缺口不斷加大。為此，內(nèi)蒙古于2003年率先在鄂爾多斯啟動黃河流域水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作，并于2013年實(shí)施盟市間黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工程，把節(jié)約出來的用水指標(biāo)用于盟市間有償轉(zhuǎn)讓，一定程度上緩解了供水緊張局面。但是，隨著工業(yè)項(xiàng)目數(shù)量逐年增多，工業(yè)用水指標(biāo)無法進(jìn)一步增加，水資源配置成為制約工業(yè)項(xiàng)目發(fā)展的最大瓶頸。

為此，要結(jié)合各省用水形勢變化，積極爭取國家對國務(wù)院“87”分水方案通過可能的方式（如跨省水權(quán)交易等）進(jìn)行調(diào)整。繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施盟市間水權(quán)試點(diǎn)工程，加大財(cái)政資金支持力度，通過渠道防滲襯砌、畦田改造、畦灌改地下滴灌等工程置換灌溉用水量。加強(qiáng)水資源監(jiān)控能力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以便于更好地管理水資源，提高水資源利用效率。加大對非常規(guī)水源利用工程的投資力度，提高非常規(guī)水源的利用效率。

（四）引導(dǎo)布局調(diào)整，強(qiáng)化集群集聚發(fā)展

由于產(chǎn)業(yè)鏈長、工藝流程復(fù)雜、產(chǎn)品聯(lián)系密切，煤化工產(chǎn)業(yè)具有明顯的集群效益。在國內(nèi)，山東、河南等地已經(jīng)形成相當(dāng)規(guī)模的煤化工產(chǎn)業(yè)集群。目前，鄂爾多斯煤化工產(chǎn)業(yè)布局較為分散，企業(yè)關(guān)聯(lián)相對薄弱，公用工程及資源利用程度較低，無法形成產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)，造成投資增加和大量資源浪費(fèi)。產(chǎn)業(yè)布局太過分散還導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)跟不上等問題，一則由于產(chǎn)城分離，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)距離城區(qū)較遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施不健全、不配套、水平低，導(dǎo)致物流成本高、生活不便、通勤煩冗；二則由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)不夠，各類型產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)較為滯后，優(yōu)質(zhì)服務(wù)機(jī)構(gòu)少、供需結(jié)合不足，平臺服務(wù)和運(yùn)營管理能力有待提高。

為此，要綜合考慮各地的煤炭資源、水資源、環(huán)境容量、交通運(yùn)輸條件等，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局將向大型化、基地化方向發(fā)展，構(gòu)建資源共享、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、配套完善的煤化工等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。一是通過資源、能源、產(chǎn)品、工藝有效對接，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間、企業(yè)間耦合，從而降低生產(chǎn)成本、提高生產(chǎn)效益；二是推進(jìn)廢棄物的循環(huán)利用和污染排放的集中整治，最大程度提高資源利用效率、減少污染排放，實(shí)現(xiàn)清潔化生產(chǎn)。其中，需要防范過度追求全面循環(huán)、封閉循環(huán)，導(dǎo)致的“循環(huán)但不經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象。此外，作為產(chǎn)業(yè)集聚的主要載體，要引導(dǎo)強(qiáng)化包括資源要素保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培訓(xùn)引進(jìn)、配套服務(wù)提供在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合競爭力。◆

（作者單位：國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）