摘 要 2016年底，監(jiān)察委試點(diǎn)文件出臺(tái)拉開(kāi)了我國(guó)監(jiān)察委的改革大幕，新設(shè)的國(guó)家監(jiān)察委的性質(zhì)、職能、實(shí)施手段具體包括哪些，其作為國(guó)家機(jī)構(gòu)，獨(dú)立反腐的性質(zhì)定位是否等同于香港廉政公署的大陸化等，都是社會(huì)各界關(guān)注和期待解決的問(wèn)題。同時(shí)，面對(duì)擁有可以監(jiān)察所有公職人員的職權(quán)，實(shí)施手段具有強(qiáng)制性，如此“位高權(quán)重”的新機(jī)構(gòu)，對(duì)它的有效監(jiān)督制約也成了改革應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞 監(jiān)察制度 國(guó)家監(jiān)察委 廉政公署 獨(dú)立反腐 監(jiān)督制約

作者簡(jiǎn)介：趙曉蕤，北京工商大學(xué)研究生，研究方向：訴訟法。

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.215

一、監(jiān)察制度改革的背景

新華社6月11日電，經(jīng)山西省紀(jì)委監(jiān)委會(huì)議研究并報(bào)山西省委批準(zhǔn)，決定將山西省煤炭進(jìn)出口集團(tuán)有限公司原黨委書(shū)記、董事長(zhǎng)郭?！半p開(kāi)”。這是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)設(shè)立后的第一案，集中體現(xiàn)了監(jiān)察委作為獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。改革監(jiān)察制度設(shè)國(guó)家監(jiān)察委是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展重構(gòu)反腐體系的新出路。

（一）監(jiān)督權(quán)的分散

目前我國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)包括行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨內(nèi)中央紀(jì)律委員會(huì)（簡(jiǎn)稱中紀(jì)委）。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)如各級(jí)政府的監(jiān)察廳和預(yù)防腐敗局，監(jiān)察國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。司法機(jī)關(guān)的監(jiān)察如檢察機(jī)關(guān)的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門，對(duì)國(guó)家工作人員進(jìn)行監(jiān)督，偵查起訴貪污賄賂、失職瀆職案件。

中紀(jì)委屬于黨內(nèi)機(jī)構(gòu)，受本級(jí)黨委會(huì)和上級(jí)紀(jì)檢委領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，可行使監(jiān)督、問(wèn)責(zé)、執(zhí)紀(jì)職權(quán)，甚至可以采取處分等強(qiáng)制措施。

（二）反腐的嚴(yán)峻形勢(shì)

十八大提出：腐敗問(wèn)題解決不好，就會(huì)對(duì)黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國(guó)。可以看出中共已經(jīng)將反腐敗提升到了關(guān)乎執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國(guó)家存亡的高度。中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)的發(fā)布的反腐信息顯示2016一年中，制度性文件密集出臺(tái)，啟動(dòng)三輪中央巡視組，審判省部級(jí)以上老虎超40人，海外追逃900余人，啟動(dòng)“天網(wǎng)2016”行動(dòng)，進(jìn)行國(guó)際追逃追贓。

中國(guó)式反腐在國(guó)內(nèi)外都引起了強(qiáng)烈的反響，輿論積極肯定了反腐的成果，但也要看到我國(guó)現(xiàn)處于改革的深水區(qū)，滋生腐敗的土壤仍存在，腐敗案件處于高發(fā)態(tài)勢(shì)，還有一些配套的法規(guī)細(xì)則等尚未出臺(tái)。問(wèn)題的存在，意味著反腐的工作要有所改進(jìn)，監(jiān)察制度也要與時(shí)俱進(jìn)。

（三）法治中國(guó)的建設(shè)

習(xí)近平提出：要善于運(yùn)用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行。2016年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》發(fā)布，明確貪污賄賂犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)及如何適用終身監(jiān)禁原則等，側(cè)面反映了對(duì)腐敗分子的打擊力度在加強(qiáng)。

法治的大背景之下，監(jiān)督權(quán)的分散已不適應(yīng)目前的反腐形勢(shì)，改革是順勢(shì)而為。設(shè)國(guó)家監(jiān)察委集中反腐資源，擴(kuò)大監(jiān)督權(quán)的覆蓋范圍，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高工作效率，加大腐敗打擊力度，適應(yīng)中國(guó)以及未來(lái)反腐敗工作的需要，實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐的目標(biāo)。

二、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與香港廉政公署

2016年11月7日，《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（簡(jiǎn)稱《方案》）出臺(tái)。消息發(fā)出，有人將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立比作內(nèi)地的廉政公署，因?yàn)槎叩男再|(zhì)都是獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)。但是筆者對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，兩者之間還是有區(qū)別的。

（一）人員組成

1.國(guó)家監(jiān)察委

《方案》要求以選舉和任命的形式產(chǎn)生監(jiān)察委，監(jiān)察委主任由人大選出，從試點(diǎn)名單上看，三地均是由紀(jì)委書(shū)記擔(dān)任，副主任是紀(jì)委副書(shū)記，委員中紀(jì)委委員占半數(shù)以上，1名檢察院反貪污賄賂局成員（一般是局長(zhǎng)），這些當(dāng)選人員均是黨員。可以判斷，進(jìn)入監(jiān)察委員會(huì)的人員，須屬于公務(wù)員系統(tǒng)甚至是黨員身份。

2.廉政公署

根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》和《廉政公署條例》的規(guī)定，廉政專員由行政長(zhǎng)官提名并報(bào)請(qǐng)中央人民政府任命，副廉政專員由行政長(zhǎng)官任命。廉署職員與廉署之間則是合同關(guān)系，沿用香港公務(wù)員的聘用條件，但是獨(dú)立于政府公務(wù)員體系，財(cái)政經(jīng)費(fèi)獨(dú)立由最高行政長(zhǎng)官每年從政府的預(yù)算中劃撥。

可知，在機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)組織方面，監(jiān)察委是人民代表大會(huì)選舉制；廉署則是提名委任制，由行政機(jī)關(guān)決定，對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，監(jiān)察委則是對(duì)選舉的人大負(fù)責(zé)。對(duì)于普通職員，監(jiān)察委的公務(wù)員編制制度還是差別于廉署的合同聘用制。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置

1.國(guó)家監(jiān)察委

根據(jù)《方案》，試點(diǎn)地區(qū)政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)。這些部門人員的工作轉(zhuǎn)隸是各地監(jiān)察委開(kāi)展工作首要面對(duì)的問(wèn)題。就目前三試點(diǎn)地區(qū)的階段性經(jīng)驗(yàn)來(lái)看已經(jīng)“轉(zhuǎn)隸開(kāi)局、平穩(wěn)過(guò)渡”。機(jī)構(gòu)設(shè)置上，監(jiān)察委內(nèi)設(shè)數(shù)十個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門對(duì)所屬地區(qū)的日常監(jiān)督，執(zhí)紀(jì)審查部門的不固定地區(qū)的監(jiān)督。其他還有信訪部門、案件監(jiān)督部門、預(yù)防腐敗部門等。基本滿足了日常工作的需求，隨著后期改革的深入，還會(huì)有所調(diào)整增加。

2.廉政公署

廉署的機(jī)構(gòu)設(shè)置主要包括執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處三個(gè)部門，其中執(zhí)行處總?cè)藬?shù)占廉署60%以上，主要負(fù)責(zé)查處貪污，下設(shè)調(diào)查科負(fù)責(zé)具體案件調(diào)查執(zhí)行。而其他兩個(gè)部門分別負(fù)責(zé)預(yù)防貪污腐敗和廉政宣傳教化。另設(shè)行政總部負(fù)責(zé)廉署的行政事務(wù)。

相比較而言，監(jiān)察委的機(jī)構(gòu)較為“龐大”，廉署的分類略簡(jiǎn)，但是都是因?qū)嶋H情況而設(shè)，并無(wú)優(yōu)劣之分。

（三）職能和手段措施

1.國(guó)家監(jiān)察委

監(jiān)察委的監(jiān)察范圍是對(duì)行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送監(jiān)察機(jī)關(guān)依法提起公訴。為履行職權(quán)，可采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。

其中留置權(quán)是一項(xiàng)新權(quán)利，是要求當(dāng)事人在規(guī)定時(shí)間說(shuō)明事實(shí)情況，是為了查清情況，取得相應(yīng)證據(jù)，為司法機(jī)關(guān)提起公訴打下堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，這是行使監(jiān)察權(quán)力的具體體現(xiàn)。

2.廉政公署

廉署的監(jiān)察范圍與監(jiān)察委不同，監(jiān)察委重點(diǎn)在對(duì)“公”的監(jiān)督上，而廉署的監(jiān)察有“公”有“私”。執(zhí)行處的調(diào)查科有四小組，兩個(gè)小組負(fù)責(zé)政府部門，另兩個(gè)小組私營(yíng)機(jī)構(gòu)的案件調(diào)查。例如廉署創(chuàng)立之初辦理的 “佳寧詐騙案”以及后來(lái)的就是以私營(yíng)企業(yè)為執(zhí)法對(duì)象。手段措施方面，廉署積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，采取談話、訊問(wèn)、調(diào)取、查封、搜查等措施與監(jiān)察委相似，但是近年來(lái)廉署的如偷拍、竊聽(tīng)等手段也引起了社會(huì)的對(duì)其權(quán)力過(guò)大的不滿。

監(jiān)察機(jī)關(guān)借助獨(dú)立性更好地履職，但要對(duì)實(shí)施手段有所限制，避免權(quán)力過(guò)大。

（四）監(jiān)督與制約

1.國(guó)家監(jiān)察委

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由人大選出，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。由于監(jiān)察委仍處于試點(diǎn)，如何監(jiān)督制約十分重要，但是改革的文件規(guī)定較少，但是從其國(guó)家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)推測(cè)，其他國(guó)家機(jī)構(gòu)所接受的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督對(duì)監(jiān)察委都同樣適用。

2.廉政公署

依據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》規(guī)定，廉署只對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。在廉署之外，設(shè)置了四個(gè)委員會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，分別對(duì)應(yīng)貪污、審查貪污舉報(bào)、防止貪污以及社區(qū)關(guān)系部門進(jìn)行監(jiān)督，委員會(huì)獨(dú)立于廉署且不屬于政府機(jī)構(gòu)。其成員并非政府官員，而是社會(huì)中的德高望重者。廉署同時(shí)還下設(shè)投訴處，歡迎群眾表達(dá)意見(jiàn)，并積極地給予反饋。

廉署的監(jiān)督透明度較高，與群眾關(guān)系也很密切。監(jiān)察委可以考慮借鑒廉署設(shè)立委員會(huì)的監(jiān)督方式。

三、監(jiān)察制度改革引發(fā)的思考

（一）改革于法有據(jù)

根據(jù)《決定》，試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整或暫停適用《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)偵查直接受理的案件的相關(guān)規(guī)定，其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會(huì)行使。這意味著，需要出臺(tái)新的法律文件，既是從法律層面確定監(jiān)察委的法律地位，也是將改革的成果以法律的形式固定，如何在憲法和法律中找到依據(jù)是亟須解決的問(wèn)題。

1.憲法層面

監(jiān)察制度改革和監(jiān)察委的設(shè)立需要以根本大法的形式確定下來(lái)，需要找出憲法的監(jiān)察委設(shè)立依據(jù)，其次憲法規(guī)定的中央機(jī)構(gòu)設(shè)置在“一府兩院一委”時(shí)代來(lái)臨時(shí)，需要作出怎樣的制度性改變，最后，將監(jiān)察委設(shè)為獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，它和其他的國(guó)家機(jī)構(gòu)之間是怎樣的一種關(guān)系，尤其是與人大、與法院、檢察院之間。這些都是憲法修改是需要增補(bǔ)或者明確的。

2.法律層面

全國(guó)人大原擬于6月份提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)議初次審議修改《行政監(jiān)察法》，但6月份的全國(guó)人大常委會(huì)的委員長(zhǎng)會(huì)議建議審議項(xiàng)目沒(méi)有出現(xiàn)此內(nèi)容，這意味著監(jiān)察制度改革相關(guān)立法工作未按計(jì)劃進(jìn)行，反映了全國(guó)人大及常委會(huì)修法的慎重，也可能是考慮到試點(diǎn)工作剛開(kāi)始，遇到的問(wèn)題和積累的經(jīng)驗(yàn)可作為立法的參考，時(shí)間方面才有所延遲。

（二）對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督制約

如前所述，《方案》確定由人大監(jiān)督監(jiān)察委，但是監(jiān)察委監(jiān)察范圍之大遠(yuǎn)超之前任一監(jiān)察機(jī)構(gòu)，且職能和履行職能的手段具有強(qiáng)制性，性質(zhì)上又是一個(gè)獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)，易形成位高權(quán)重且無(wú)其他機(jī)構(gòu)可牽制的印象。作為集中統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，需要與其他機(jī)構(gòu)互相制約才是國(guó)家廉潔穩(wěn)定的長(zhǎng)久之計(jì)。僅是人大的監(jiān)督并不能與監(jiān)察委的“位高權(quán)重”相匹配。

1.內(nèi)部監(jiān)督

除黨委的監(jiān)督之外，可以學(xué)習(xí)廉署設(shè)置新型監(jiān)督部門，成員不在編制內(nèi)，由擁有一定社會(huì)聲望的如社會(huì)學(xué)者、民主黨派人士、無(wú)黨派人士、退休官員等組成，賦予其監(jiān)督監(jiān)察委工作及內(nèi)部公務(wù)員廉潔的權(quán)力。

2.外部監(jiān)督

在檢察機(jī)關(guān)減少職務(wù)犯罪偵查職能之后，將其法律監(jiān)督權(quán)擴(kuò)大到監(jiān)察委，在監(jiān)察委的案件調(diào)查階段和移送起訴階段進(jìn)行合法性監(jiān)督。

監(jiān)察委的反腐工作要與群眾密切聯(lián)系，增加工作的透明度，借助多種媒體平臺(tái)發(fā)布反腐信息，對(duì)群眾舉報(bào)的及時(shí)準(zhǔn)確處理。甚至可以學(xué)習(xí)廉署的開(kāi)放日活動(dòng)，將監(jiān)察委的工作日常對(duì)申請(qǐng)的群眾開(kāi)放參觀，了解監(jiān)察工作的辛苦和不容易，也見(jiàn)證公職人員的工作能力，增加群眾對(duì)監(jiān)察委的反腐信心。

四、結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)監(jiān)察制度的改革試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)有了階段性成果，各地的監(jiān)察委反腐工作有序進(jìn)行。改革是順應(yīng)時(shí)代需求針對(duì)現(xiàn)狀作出的改變，也是我黨與時(shí)俱進(jìn)、從嚴(yán)治黨的要求。期待監(jiān)察委在之后的進(jìn)程中繼續(xù)吸收的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，早日實(shí)現(xiàn)公職人員不敢腐、不能腐、不想腐的目標(biāo)。

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