摘 要 2016年6月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見》（下稱《意見》）?！兑庖姟返?2條關(guān)于“商業(yè)用房可改為租賃住房”的中央意見被視為住房租賃市場(chǎng)的重大政策利好，更被視作商業(yè)地產(chǎn)的“去庫(kù)存”新政。2010年之后，中央出臺(tái)了一系列調(diào)控政策，但大多是對(duì)城鎮(zhèn)的住房?jī)r(jià)格進(jìn)行調(diào)控，而忽視了商業(yè)地產(chǎn)的問題。在樓市“去庫(kù)存”的大環(huán)境下，房地產(chǎn)庫(kù)存結(jié)構(gòu)性問題逐漸凸顯，相比于住宅市場(chǎng)所面臨的高庫(kù)存問題，我國(guó)商業(yè)地產(chǎn)的庫(kù)存狀況更令人堪憂。本文從經(jīng)濟(jì)法視角出發(fā)，探討當(dāng)下我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀，對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控新政提出辯證性思考，針對(duì)宏觀調(diào)控政策提出看法。

關(guān)鍵詞 房地產(chǎn) 新政 宏觀調(diào)控 去庫(kù)存 商業(yè)地產(chǎn)

作者簡(jiǎn)介：馬藝心，北京師范大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.228

一、房地產(chǎn)行業(yè)狀況與宏觀調(diào)控新政綜述

2016年年初，在“去庫(kù)存”的政策背景下，居民住房市場(chǎng)迎來短暫利好，國(guó)內(nèi)大中城市住房?jī)r(jià)格普遍上漲。截至2016年1月19日，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年末，商品房待售面積71853萬平方米，比11月末增加2217萬平方米。其中，住宅待售面積增加1155萬平方米，辦公樓待售面積增加128萬平方米，商業(yè)營(yíng)業(yè)用房待售面積增加458萬平方米。 住宅市場(chǎng)的庫(kù)存量尚可待我國(guó)龐大的人口基數(shù)中“婚房”、“城鎮(zhèn)化”產(chǎn)生的住房剛性需求進(jìn)行消化，然而商業(yè)地產(chǎn)市場(chǎng)的購(gòu)房需求卻嚴(yán)重依賴于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在全球經(jīng)濟(jì)不景氣，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，商業(yè)地產(chǎn)“去庫(kù)存”的任務(wù)相較于住房更加艱巨。

《意見》列出18條詳細(xì)政策意見，從六方面具體提出了面向住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展新要求，分別是培育市場(chǎng)供應(yīng)主體、鼓勵(lì)住房租賃消費(fèi)、完善公共租賃住房、支持租賃住房建設(shè)、加大政策支持力度、加強(qiáng)住房租賃監(jiān)管?！兑庖姟愤€指出，實(shí)行租購(gòu)并舉，培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，是深化住房制度改革的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居目標(biāo)的重要途徑。

筆者以為此項(xiàng)旨在促進(jìn)住房租賃領(lǐng)域發(fā)展的房地產(chǎn)新政是政府期望通過“商改租”的方式，一來緩解高企的城鎮(zhèn)居民住房?jī)r(jià)格與城鎮(zhèn)底層民眾住房需求之間的矛盾；二來鼓勵(lì)較為富裕的家庭投資商業(yè)地產(chǎn)通過住房租賃獲取穩(wěn)定的投資回報(bào)，進(jìn)而促使居民儲(chǔ)蓄投資多樣化，激發(fā)市場(chǎng)活力；三來通過租賃、銷售并舉的方式化解房地產(chǎn)企業(yè)“高庫(kù)存”所導(dǎo)致的資金壓力與銀行壞賬問題；四來推動(dòng)住房租賃行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；l(fā)展，完善房地產(chǎn)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

二、房地產(chǎn)新政的經(jīng)濟(jì)法原則體現(xiàn)

現(xiàn)階段，中國(guó)沒有制定綱領(lǐng)性的“宏觀調(diào)控法”，而宏觀調(diào)控的最高法律依據(jù)來源于《憲法》。在“宏觀調(diào)控法”缺位的現(xiàn)狀下，經(jīng)濟(jì)法原則應(yīng)當(dāng)對(duì)政府的宏觀調(diào)控起指導(dǎo)作用。鑒于不動(dòng)產(chǎn)的特殊屬性，房地產(chǎn)調(diào)控是政府為實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)所依賴的最重要的宏觀調(diào)控手段之一，因此房地產(chǎn)新政需要當(dāng)然地遵守經(jīng)濟(jì)法原則，具體體現(xiàn)在以下方面：

（一）尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律原則

政府運(yùn)用行政手段干預(yù)市場(chǎng)的理論依據(jù)是自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)會(huì)導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”，但是過度的政府干預(yù)也會(huì)導(dǎo)致“政府失靈”?！罢c市場(chǎng)之間的關(guān)系應(yīng)該是密切結(jié)合，而不是較勁，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控應(yīng)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律為基準(zhǔn)?！?房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控的存在價(jià)值是通過政府公權(quán)力的介入來彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈造成的損失，但其操作過程中同樣應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，充分尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，補(bǔ)充市場(chǎng)調(diào)節(jié)。

“去庫(kù)存”的房地產(chǎn)新政是對(duì)之前過度的政府干預(yù)所導(dǎo)致的房地產(chǎn)市場(chǎng)“供過于求”的失靈現(xiàn)象的彌補(bǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論中，根本矛盾是供需之間的不平衡?！皣?guó)八條”與“新國(guó)十條”雖用強(qiáng)勢(shì)的行政手段遏制了“供不應(yīng)求”的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，但針對(duì)當(dāng)下“供過于求”市場(chǎng)現(xiàn)象，政府卻難以通過行政手段強(qiáng)迫居民消費(fèi)以提升需求量。

（二）社會(huì)本位原則

“社會(huì)公共利益是經(jīng)濟(jì)法追求的基本價(jià)值目標(biāo)。政府在對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)控時(shí)，不能出于自身利益的最大化而忽視對(duì)社會(huì)公共利益的關(guān)注。這就要求房地產(chǎn)調(diào)控的基本價(jià)值取向是社會(huì)公益，政府在確定房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)時(shí)不應(yīng)受利益集團(tuán)左右，禁止政府從自身特殊利益出發(fā)作決策。” 政策協(xié)助房地產(chǎn)商“去庫(kù)存”，不是侵犯社會(huì)公共利益，目的也不是用老百姓的血汗錢去做利益集團(tuán)的“接盤俠”。政府作為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者，其調(diào)控范圍應(yīng)當(dāng)權(quán)衡各方利弊，遵循比例原則的適當(dāng)性、合理性，實(shí)現(xiàn)廣義的社會(huì)公共利益最大化。

（三）兼顧各方利益原則

宏觀調(diào)控權(quán)由中央政府保留，但具體施行需地方政府的配合。中央政府的政策取向是公共利益的最大化，地方政府局限于地方利益，調(diào)控目標(biāo)難與中央保持一致，社會(huì)本位原則難以在地方政府處落實(shí)。宏觀調(diào)控的效果取決于政策施行過程中從上至下的密切配合。

房地產(chǎn)用地的限制一方面是由于中央政策的被動(dòng)限制，另一方面也是由于地方政府的主動(dòng)限制?！皣?guó)八條”與“新國(guó)十條”對(duì)住房限購(gòu)，居住用地的交易量萎縮，交易價(jià)格下跌，大量的民間熱錢投資涌向不限購(gòu)的商業(yè)地產(chǎn)，大量的土地被地方政府規(guī)劃為商業(yè)用地進(jìn)行出售。地方政府一定程度上也助推了商業(yè)地產(chǎn)“高庫(kù)存”危機(jī)的發(fā)生。

《意見》指出，對(duì)依法登記備案的住房租賃企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人，給予稅收優(yōu)惠政策支持，對(duì)落實(shí)營(yíng)改增的住房租賃予以稅收減免。中央政府通過稅收返還保證營(yíng)改增后的地方政府稅收只增不減，減免住房租賃稅收讓利于民，降低租房者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和提高出租者的積極性。中央政府作為宏觀調(diào)控的主體，在此次房地產(chǎn)新政中主要削減了自身利益，讓利于地方政府與民眾、企業(yè)，以期兼顧各方利益，順利推行、落實(shí)政策。

三、房地產(chǎn)新政下的宏觀調(diào)控難題

（一） 房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控中金融手段的缺位

房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫激增的原因中以銀行為代表的金融產(chǎn)業(yè)“功不可沒”。銀行的信貸擴(kuò)張是房地產(chǎn)行業(yè)的強(qiáng)心劑。首先，地方政府可以用土地作為抵押，通過地方政府融資平臺(tái)從銀行獲得大量的貸款，土地價(jià)格的上漲可以提高地方政府的融資能力。其次，房地產(chǎn)開發(fā)商在購(gòu)得土地后，可以以高價(jià)的土地進(jìn)行擔(dān)保貸款，獲得資金進(jìn)行初期建設(shè)，通過預(yù)售房產(chǎn)回籠資金，即可以通過少量資金完成整個(gè)開發(fā)過程，達(dá)到一本萬利的效果。再次，購(gòu)房者從銀行獲得按揭貸款，僅付首付就可購(gòu)得房屋，待日后房屋升值轉(zhuǎn)手賣出大賺一筆。銀行參與整個(gè)過程中并扮演重要角色，給三方貸款銀行均可獲得不菲的利息收益。經(jīng)過一番“加杠桿”的倒騰之后，房?jī)r(jià)憑空上漲。地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、消費(fèi)者和銀行都能從中獲利，但這種微妙的合作關(guān)系，都是建立在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上的，一旦經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中某一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，最終都會(huì)造成銀行壞賬，而銀行如同經(jīng)濟(jì)的血液，會(huì)將經(jīng)濟(jì)的癌癥擴(kuò)散到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)。

房地產(chǎn)新政頻出，但綜合來看收效甚微?！兑庖姟访鞔_指出鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為住房租賃企業(yè)提供金融支持，支持符合條件的住房租賃企業(yè)發(fā)行債券、不動(dòng)產(chǎn)證券化產(chǎn)品。金融業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要作用是不容置喙的，然而鼓勵(lì)發(fā)行債券、不動(dòng)產(chǎn)證券化產(chǎn)品的行為，本是試圖讓市場(chǎng)通過金融手段向房地產(chǎn)領(lǐng)域“輸血”以恢復(fù)其正常的“生理機(jī)能”，但一旦疏于監(jiān)管，極可能釀成房地產(chǎn)領(lǐng)域通過金融手段向市場(chǎng)“輸送癌細(xì)胞”禍害整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系。歷史的慘痛教訓(xùn)還在眼前，2007年美國(guó)的次貸危機(jī)的爆發(fā)與不動(dòng)產(chǎn)的證券化有著密切的聯(lián)系，房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫所產(chǎn)生的不良信貸資產(chǎn)通過債券市場(chǎng)擴(kuò)散全球，直接導(dǎo)致了2008年全球金融危機(jī)。2008年危機(jī)余波尚未平息，中國(guó)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)證券化的態(tài)度卻迫于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)壓力開始松動(dòng)，金融危機(jī)的可怕破壞力讓我們不得不對(duì)此警醒。本著對(duì)公權(quán)力的“邪惡假設(shè)”和宏觀調(diào)控的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，《意見》能真正帶來利好的定論還為時(shí)尚早，真正解決問題尚待各大部委、地方政府、企業(yè)、消費(fèi)者、投資者的積極落實(shí)與默契配合。

（二）房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)法律體系不完善

傳統(tǒng)的財(cái)政、稅收、金融等常見宏觀調(diào)控手段已經(jīng)難以單獨(dú)使用以應(yīng)對(duì)復(fù)雜劇烈的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。市場(chǎng)失靈的“蝴蝶效應(yīng)”會(huì)使得局部市場(chǎng)失靈的惡果蔓延至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。必須肯定行政手段于宏觀調(diào)控的必要性，但是鑒于行政手段存在任意性，經(jīng)濟(jì)法對(duì)政府行為的授權(quán)與規(guī)制相較于行政手段更為重要。

長(zhǎng)期以來，房地產(chǎn)市場(chǎng)因其固有的缺陷造成的市場(chǎng)失靈嚴(yán)重危害國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行的健康狀況。國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控大都采取發(fā)放中央文件、通知等形式，立法層級(jí)較低，缺乏完善的經(jīng)濟(jì)法律體系。行政手段靈活性的特點(diǎn)使得政府可以迅速采取措施及時(shí)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的波動(dòng)，但頒布行政法規(guī)或部門規(guī)章大多是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。政令變更頻繁，政策持續(xù)時(shí)間短，相關(guān)政策之間連貫性較差。2010年至2015年短短五年時(shí)間內(nèi)，房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)歷了“供不應(yīng)求”到“供大于求”的劇烈變化，政府宏觀調(diào)控政策的主旋律也由“限購(gòu)”向“去庫(kù)存”轉(zhuǎn)變。政府對(duì)土地供應(yīng)的壟斷也決定了政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的絕對(duì)影響力。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控缺乏完整的法律框架，大部分文件、通知自上而下，卻難以得到順利執(zhí)行，無法達(dá)到積極良好的預(yù)期效果。各地紛繁復(fù)雜的土地政策是各地方政府招商引資的重要手段。地方政府掌握土地出讓的靈活權(quán)力有利有弊，利在可以增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)活力，弊在地方政策的差異導(dǎo)致國(guó)家范圍內(nèi)的房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序混亂，土地管理成為地方政府、官員權(quán)力尋租的空間，中央宏觀調(diào)控政策執(zhí)行不暢。

四、結(jié)語

2016年初房地產(chǎn)市場(chǎng)的再次狂熱為中國(guó)經(jīng)濟(jì)敲響了警鐘。此輪房地產(chǎn)新政是在“去庫(kù)存”的背景下出臺(tái)，在房地產(chǎn)市場(chǎng)熱門的城市以限價(jià)、限購(gòu)的方式平抑房?jī)r(jià)，在房地產(chǎn)市場(chǎng)庫(kù)存量大的城市以商改租、信貸寬松等方式減少房地產(chǎn)庫(kù)存量。反觀上世紀(jì)八十年代末日本的經(jīng)濟(jì)衰退和2008年全球金融危機(jī)，房地產(chǎn)市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具有至關(guān)重要的地位。鑒于我國(guó)土地的國(guó)有性質(zhì)，政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控中起決定性作用，國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法的宏觀調(diào)控原理，將法律手段與行政手段相結(jié)合，共同促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)回歸健康、理性發(fā)展。

注釋：

新聞：報(bào)告稱商業(yè)地產(chǎn)存量及供應(yīng)壓力持續(xù) 寫字樓市場(chǎng)尤甚.搜狐財(cái)經(jīng).http：//business.sohu.com/20160121/n435396315.shtml.

龍興盛.經(jīng)濟(jì)法視角：房地產(chǎn)新政評(píng)析.求索.2011（12）.