唐肖崗，丁志宏，張翊

（1.水利部海河水利委員會(huì)，天津300170；2.天津市中水科技咨詢有限責(zé)任公司，天津300170）

永定河水量分配方案及其組織實(shí)施后評(píng)估工作的若干思考

唐肖崗1，丁志宏2，張翊1

（1.水利部海河水利委員會(huì)，天津300170；2.天津市中水科技咨詢有限責(zé)任公司，天津300170）

分析了開展永定河水量分配方案及其組織實(shí)施后評(píng)估工作的目的和意義，提出了開展后評(píng)估工作的技術(shù)路線，探討了后評(píng)估的工作內(nèi)容，以期為有關(guān)方面開展跨省河流水量分配方案及其組織實(shí)施后評(píng)估工作提供技術(shù)參考。關(guān)鍵詞：永定河；水量分配；水量調(diào)度；實(shí)施效果；后評(píng)估；技術(shù)路線；工作內(nèi)容

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。我國(guó)水資源總量并不豐富，人多水少、水資源供需矛盾十分突出。長(zhǎng)期以來，由于缺乏對(duì)行政區(qū)域用水總量的明晰和監(jiān)控，一些行政區(qū)域之間對(duì)水資源進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性開發(fā)，導(dǎo)致水資源過度、無序、低效開發(fā)利用現(xiàn)象嚴(yán)重，造成河道斷流、地下水超采和生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問題，許多河流的區(qū)域間水事矛盾頻發(fā)。

1 目的和意義

針對(duì)流域日趨尖銳的水資源供需矛盾，自20世紀(jì)80年代以來，海委針對(duì)流域內(nèi)主要跨省河流面臨的不同情況和需要解決的主要問題，分別對(duì)灤河、漳河、永定河等主要跨省河流進(jìn)行了水量分配方案的編制工作，并對(duì)水量分配方案批復(fù)較早的跨省河流組織開展調(diào)度實(shí)施工作。由于水量調(diào)度涉及流域與區(qū)域的交叉，區(qū)域又涉及行政上下級(jí)的權(quán)限、責(zé)任等，加之上游地區(qū)水資源十分緊缺，水量調(diào)度難度大、問題多，各年度降水、蓄水、用水等水資源情勢(shì)差異較大，水量分配方案的實(shí)施具有不確定性。因此，開展水量分配方案及其組織實(shí)施后評(píng)估工作十分迫切。

永定河位于海河流域北部，是海河北系諸河中的最大河流，位于東經(jīng)112°～117°45′、北緯39°～41°20′，地跨山西、內(nèi)蒙古、河北、北京、天津5?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），河長(zhǎng)747 km，西接黃河流域，南界滹沱河、大清河，北至內(nèi)陸河、潮白河，東北鄰北運(yùn)河、薊運(yùn)河，瀕臨渤海，流域總面積46 770 km2，其中山區(qū)占96%、平原占4%。官廳水庫以上為上游，自官廳水庫至三家店出山口為中游，三家店以下為下游，是海河流域水事矛盾比較突出的地區(qū)之一。2007年，國(guó)務(wù)院以國(guó)函〔2007〕135號(hào)文批準(zhǔn)了永定河干流水量分配方案，至今有關(guān)水量分配的組織實(shí)施工作已歷時(shí)近10 a，對(duì)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了較好的水資源保障，發(fā)揮了重要作用。近些年來，流域水資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了新形勢(shì)、新情況，結(jié)合實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的迫切需求，非常有必要開展永定河水量分配方案及其組織實(shí)施后評(píng)估工作。

水量分配的作用，一是為流域水權(quán)分配體系的建立奠定基礎(chǔ)，同時(shí)也為協(xié)調(diào)省際用水矛盾和對(duì)流域用水實(shí)施總量控制提供依據(jù)；二是為推動(dòng)實(shí)施流域水資源統(tǒng)一管理創(chuàng)造有利條件，對(duì)于合理布局水源工程、促進(jìn)計(jì)劃用水和節(jié)約用水具有重要作用；三是使上下游、左右岸的各用水區(qū)域明確自己的用水權(quán)益，成為各級(jí)政府制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的基本依據(jù)。

跨省河流水量分配工作產(chǎn)生的影響是深遠(yuǎn)的，水量分配方案的評(píng)估涉及制度、體制、機(jī)制以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益等多方面影響，有直接的影響，也有間接的影響。因此，有必要對(duì)永定河水量分配方案及其組織實(shí)施的綜合效果進(jìn)行研究，通過研究，科學(xué)分析永定河水資源系統(tǒng)改善與水量分配之間的相關(guān)關(guān)系，盡可能發(fā)揮水量分配對(duì)流域影響的正效益，實(shí)現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支撐永定河流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

2 技術(shù)路線

后評(píng)估工作實(shí)施的邏輯思路是項(xiàng)目背景—資料收集—管理機(jī)制—模式程序—技術(shù)方法—效果分析—綜合評(píng)價(jià)—存在問題—情勢(shì)變化—對(duì)策措施，按照計(jì)劃—組織—協(xié)調(diào)—控制的管理流程，采用定性和定量相結(jié)合的方法，逐個(gè)階段和環(huán)節(jié)地分析與評(píng)價(jià)永定河水量分配方案組織實(shí)施的綜合效果、存在問題及對(duì)策措施。技術(shù)路線的確定過程中，應(yīng)考慮到如下問題：

（1）充分利用已有成果，結(jié)合本項(xiàng)目工作目標(biāo)和工作內(nèi)容，按照水量分配與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的總體要求，在對(duì)近10 a永定河官廳水庫以上流域水資源量和供用水量變化趨勢(shì)分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域之間、區(qū)域之間的用水關(guān)系，綜合平衡不同水源和不同行業(yè)供用水量，綜合平衡協(xié)調(diào)山西省、河北省和北京市的供用水量，開展水量分配方案及其組織實(shí)施的后評(píng)估工作。

（2）根據(jù)《永定河干流水量分配方案》（國(guó)函〔2007〕135號(hào)）批準(zhǔn)的永定河官廳水庫以上流域水量分配方案，通過合理調(diào)度來保證永定河水量分配工作的實(shí)施，按照控制斷面流量和流域用水總量的雙控原則，保證水量分配方案的貫徹落實(shí)，提高省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)等三級(jí)水行政主管部門運(yùn)用全面的技術(shù)手段來科學(xué)編制用水計(jì)劃和開展水量調(diào)度監(jiān)督檢查工作的水平。

（3）以135號(hào)文批準(zhǔn)的永定河干流水量分配方案為基礎(chǔ)，采用定性與定量相結(jié)合、宏觀與微觀相結(jié)合的方法，提出豐、平、枯等典型年份永定河水量分配實(shí)施效果后評(píng)估的主要內(nèi)容，選取適宜的評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方法，客觀系統(tǒng)地評(píng)價(jià)永定河官廳水庫以上流域水量分配方案組織實(shí)施后所產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面的效果。

（4）根據(jù)后評(píng)估的綜合效益和對(duì)流域水資源管理的促進(jìn)作用，探討存在的問題與不足，及時(shí)反饋到后續(xù)的水量分配工作中，并制定相應(yīng)的對(duì)策和措施，實(shí)現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用保障流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展。

永定河水量分配方案及其組織實(shí)施后評(píng)估工作的技術(shù)路線，如圖1所示。

圖1 永定河水量分配方案及其組織實(shí)施后評(píng)估技術(shù)路線

3 工作內(nèi)容

永定河水量分配方案及其組織實(shí)施后評(píng)估工作的主要研究?jī)?nèi)容有：

（1）收集、調(diào)查、核實(shí)永定河流域的山西省、河北省、北京市的降水量、水資源量、供用水工程體系和供用水量等有關(guān)數(shù)據(jù)和資料。

（2）總結(jié)水量分配組織實(shí)施的管理流程和運(yùn)作方式，包括計(jì)劃擬定、管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)分工、工作流程、協(xié)調(diào)合作、監(jiān)督監(jiān)測(cè)、調(diào)度法規(guī)制度建設(shè)和技術(shù)規(guī)范執(zhí)行情況等。

（3）評(píng)價(jià)典型年永定河水量分配額度確定和水量調(diào)度組織實(shí)施情況，包括年度用水計(jì)劃管理、年內(nèi)水量分配額度確定及其調(diào)度組織、水量水質(zhì)過程監(jiān)測(cè)、監(jiān)督管理與省際協(xié)調(diào)等，評(píng)價(jià)實(shí)施效果，歸納存在問題，總結(jié)調(diào)度經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)未來工作。

（4）運(yùn)用“海河流域水量分配方案及其實(shí)施后評(píng)估模型”對(duì)永定河水量分配方案的適用性及其組織實(shí)施工作進(jìn)行后評(píng)估，提出相關(guān)建議。

上述工作內(nèi)容可概括如下：任務(wù)1為基礎(chǔ)資料調(diào)查與收集，任務(wù)2為水量分配管理機(jī)制、模式和實(shí)施程序總結(jié)，任務(wù)3為典型年份水量分配與調(diào)度情況評(píng)價(jià)，任務(wù)4為水量分配方案編制與實(shí)施后評(píng)估。

本評(píng)估的4項(xiàng)工作任務(wù)是邏輯遞進(jìn)的，永定河水量分配方案及其組織實(shí)施后評(píng)估工作主要是在總結(jié)現(xiàn)有水量分配與調(diào)度管理制度的基礎(chǔ)上，對(duì)永定河水量分配方案的編制與審批情況進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，通過構(gòu)建指標(biāo)體系對(duì)永定河水量分配方案的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)永定河水量分配方案的預(yù)定方案目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)實(shí)施情況所達(dá)到的實(shí)際目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，分析其在目標(biāo)和效果方面的差異情況及其產(chǎn)生的原因，按照實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，貫徹落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水思路，提出相應(yīng)對(duì)策措施，為永定河水量的統(tǒng)一調(diào)度和管理工作提供技術(shù)參考。

永定河水資源貧乏，流域水資源供需矛盾尖銳，流域各行政區(qū)域之間在生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水方面存在沖突。因此，如何協(xié)調(diào)好各區(qū)域、各部門之間的用水分配，對(duì)流域機(jī)構(gòu)和相關(guān)水行政主管部門提出了更高要求，以實(shí)現(xiàn)水資源開發(fā)利用和支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)。

3.1 資料與數(shù)據(jù)收集

（1）水量分配方案編制與審查資料。根據(jù)現(xiàn)有資料，論述國(guó)函〔2007〕135號(hào)文批準(zhǔn)的永定河水量分配方案的編制、協(xié)調(diào)、審查、批準(zhǔn)等基本歷程與背景情況。

（2）區(qū)域水資源及其開發(fā)利用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)資料。收集永定河流域3省市近10 a來的水資源及其開發(fā)利用數(shù)據(jù)、工農(nóng)業(yè)發(fā)展指標(biāo)數(shù)據(jù)和資料。

（3）取用水工程設(shè)施實(shí)際運(yùn)行資料。收集流域內(nèi)的重要水資源開發(fā)利用工程和設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行資料，收集其歷年實(shí)際取水、用水、耗水、排水量數(shù)據(jù)以及相關(guān)取用水管理制度、措施、方案等。

（4）水行政管理資料。收集國(guó)家、省、市、縣等各級(jí)水行政主管部門在永定河水量分配與調(diào)度方面出臺(tái)的有關(guān)規(guī)章制度和組織協(xié)調(diào)方案等資料。

綜上，通過現(xiàn)場(chǎng)查勘和調(diào)研，收集整理已有基礎(chǔ)資料，以《海河流域水資源綜合規(guī)劃》為基礎(chǔ)和主要依據(jù)，以流域?yàn)閱卧?，?956—2000年的45a系列數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，調(diào)查和收集近期永定河流域水資源調(diào)度管理成果，主要包括干支流主要控制斷面和省際斷面下泄水量、各省市供用水情況、各用水行業(yè)耗水量等。

3.2 水量分配管理機(jī)制、模式和實(shí)施程序總結(jié)

從水量分配的目標(biāo)、原則、意義和作用、范圍、技術(shù)路線以及保障措施等方面總結(jié)水量分配組織實(shí)施的情況。為落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，提出針對(duì)永定河流域水資源供需矛盾突出這一特點(diǎn)的水量分配管理機(jī)制、模式和實(shí)施程序。

（1）流域水量分配管理機(jī)制。針對(duì)永定河流域水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件，以水量分配方案等成果為基礎(chǔ)，根據(jù)近年來水量調(diào)度和管理情況，從水量分配的管理隊(duì)伍、組織實(shí)施、監(jiān)督管理、信息管理等方面出發(fā)，收集并分析省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、灌區(qū)水量分配組織實(shí)施情況，從有利于水量分配組織實(shí)施和水量分配實(shí)施效果評(píng)估等方面，按照流域統(tǒng)一管理與分級(jí)監(jiān)督實(shí)施、分級(jí)負(fù)責(zé)相結(jié)合的分配和調(diào)度管理體制，初步提出水量分配管理機(jī)制。

（2）流域水量分配模式和實(shí)施程序。按照流域與區(qū)域相結(jié)合，采取分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)管理制度，結(jié)合永定河水量調(diào)度與管理實(shí)踐成果，從有利于水量分配調(diào)度管理、公平合理實(shí)施水量分配方案以及保障流域供水安全等方面，在對(duì)流域水量分配實(shí)施效果進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，采用“組織—分配—實(shí)施—反饋”的方式，通過跨省河流水量分配的實(shí)施和統(tǒng)一調(diào)度，采取綜合管理手段，檢查實(shí)際分配偏差，分析偏差原因，開展糾偏措施，建立水量分配應(yīng)急管理預(yù)案，以應(yīng)對(duì)遇到特殊事件或旱情緊急情況時(shí)的用水安全保障問題，及時(shí)反饋水量分配實(shí)施效果，最終形成一套完善的流域水量分配管理模式及實(shí)施程序。

3.3 典型年份水量分配與調(diào)度情況評(píng)價(jià)

（1）水量分配實(shí)施效果后評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建。結(jié)合永定河水量分配實(shí)施以來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和水資源開發(fā)利用情況，以流域和省級(jí)行政區(qū)為單元，通過頻率分析選擇豐、平、枯水期的典型代表年份，對(duì)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、水資源開發(fā)利用狀況、取水許可管理、主要控制斷面下泄水量等進(jìn)行分析，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等方面建立永定河流域水量分配實(shí)施效果后評(píng)估的指標(biāo)體系。

（2）水量分配實(shí)施效果后評(píng)估方法。結(jié)合水資源變化趨勢(shì)、南水北調(diào)中線工程運(yùn)行、現(xiàn)狀供用水狀況、水資源開發(fā)利用水平和效率等，以省級(jí)指標(biāo)細(xì)化方案及水量分配方案為基礎(chǔ)，堅(jiān)持定性與定量相結(jié)合、宏觀與微觀相結(jié)合，采用對(duì)比分析法、效果貨幣化、情景模擬法、經(jīng)濟(jì)評(píng)估法等方法，分析經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等方面指標(biāo)成果的合理性，建立針對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等方面的適應(yīng)性評(píng)估方法，對(duì)典型年份的水量分配決策的預(yù)期計(jì)劃效果和水量分配實(shí)施后的實(shí)際實(shí)施結(jié)果進(jìn)行全面、科學(xué)、綜合的對(duì)比、分析與評(píng)價(jià)。

3.4 水量分配方案編制與實(shí)施后評(píng)估

運(yùn)用“海河流域水量分配方案及其實(shí)施后評(píng)估模型”對(duì)水量分配實(shí)施后產(chǎn)生的社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等方面的效果進(jìn)行客觀、科學(xué)、公正的評(píng)估。

（1）社會(huì)效果分析。據(jù)調(diào)查，永定河水量分配方案組織實(shí)施所產(chǎn)生的社會(huì)效果顯著，可定性地分析其產(chǎn)生的社會(huì)效果，主要包括以下一些方面：保障城鄉(xiāng)居民生活和工業(yè)生產(chǎn)用水，保證流域各省市、各區(qū)域、各部門用水的公平、公正，保障國(guó)家糧食安全，培育水權(quán)轉(zhuǎn)換和水市場(chǎng)，改善供水區(qū)的引水條件和農(nóng)村飲水安全，提高行業(yè)用水效率，促進(jìn)總量控制和計(jì)可以及時(shí)調(diào)解水量分配過程中的矛盾、解決水量分配過程遇到的重大問題，有效評(píng)估水量分配實(shí)施后的綜合效果，提高水量分配方案的可操作性，對(duì)永定河流域水資源可持續(xù)利用、生態(tài)文明建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面具有良好的促進(jìn)作用。

可從水量分配方案組織實(shí)施的管理目標(biāo)、制度建設(shè)及措施落實(shí)情況等2個(gè)層面上提出對(duì)策措施建議。其中，流域水量分配實(shí)施管理目標(biāo)層面的對(duì)策措施主要包括用水總量、用水效率、生態(tài)基流保障等3個(gè)方面；流域水量分配實(shí)施制度建設(shè)及措施落實(shí)層面的對(duì)策措施主要包括落實(shí)流域用水總量控制、用水效率管理及水資源統(tǒng)一調(diào)度方面的制度建設(shè)和保障措施等。

4 結(jié)語

永定河水量分配方案及其組織實(shí)施的后評(píng)估工作是永定河水量分配工作的繼續(xù)和延伸，是流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度的實(shí)踐，是推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)的必要舉措，目的是對(duì)既有水量分配方案與調(diào)度制度進(jìn)行過程評(píng)價(jià)、效果評(píng)價(jià)、實(shí)踐總結(jié)，旨在通過對(duì)永定河水量分配與調(diào)度工作進(jìn)行全過程的系統(tǒng)分析和綜合評(píng)價(jià)，肯定成績(jī)，研究問題，落實(shí)方案，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)不足，分析變化，提出建議，以期為永定河水量分配與調(diào)度工作在管理水平、決策能力、組織結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)流程等方面繼續(xù)不斷完善以及為落實(shí)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度提供有益的技術(shù)參考和決策依據(jù)。劃用水管理，促進(jìn)區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)，推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)等。

（2）生態(tài)效果分析。據(jù)調(diào)研，永定河水量分配方案組織實(shí)施所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效果涉及面較廣，有直接的影響，也有間接的影響。生態(tài)效果評(píng)估可以對(duì)主要控制斷面和省界斷面進(jìn)行評(píng)價(jià)，重點(diǎn)分析由于生產(chǎn)用水?dāng)D占河道生態(tài)環(huán)境用水產(chǎn)生的河道斷流、淤積、生態(tài)退化等河流生態(tài)環(huán)境改善與恢復(fù)情況，對(duì)比評(píng)估水量分配對(duì)河流生態(tài)系統(tǒng)的改善作用，調(diào)查當(dāng)?shù)鼐用癍h(huán)境滿意度。

（3）經(jīng)濟(jì)效果分析。永定河水量分配方案組織實(shí)施所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益分析主要采用有無對(duì)比分析法，對(duì)比有無水量分配措施所產(chǎn)生的效益之差?？刹捎煤暧^的統(tǒng)計(jì)分析和投入產(chǎn)出模型等方法研究水量分配組織實(shí)施對(duì)相關(guān)區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。水量分配實(shí)施產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益主要有：水量分配實(shí)施后，每年由于供水、灌溉、發(fā)電和生態(tài)環(huán)境改善所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，與水量分配前產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益的差值，農(nóng)林牧副漁的經(jīng)濟(jì)效益增產(chǎn)等，尤其是要注重分析由于采取節(jié)水措施所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。

通過評(píng)估，期望形成一套較為完善的跨省河流水量分配工作的管理機(jī)制、模式及實(shí)施程序，形成適應(yīng)永定河流域特點(diǎn)的水量分配評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估方法，即國(guó)家統(tǒng)一分配水量、流域機(jī)構(gòu)組織實(shí)施、地方水行政主管部門負(fù)責(zé)工程調(diào)度、控制斷面水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)協(xié)作、斷面下泄水量與流域取水總量雙控。有效的管理機(jī)制、指標(biāo)體系、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)措施的建立，

TV213.4

A

1004-7328（2017）04-0001-04

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.04.001

2017—05—10

水利部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目（201101016）

唐肖崗（1982—），男，工程師，主要從事流域水資源管理工作。