□趙心

（中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所，北京 100720）

香港反腐制度設(shè)計對內(nèi)地國家監(jiān)察體制改革的借鑒研究

□趙心

（中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所，北京 100720）

20世紀(jì)70年代香港廉政公署的設(shè)立，有效地扭轉(zhuǎn)了香港社會的腐敗風(fēng)氣，促進了政府廉政建設(shè)。香港通過設(shè)立專門的監(jiān)察機構(gòu)、改革監(jiān)察體制、建立嚴(yán)密的制約監(jiān)督體系，在過去40多年里已經(jīng)取得了顯著成效，推進了香港法治社會進程。集中整合反腐監(jiān)察職能，賦予專門監(jiān)察機構(gòu)廣泛權(quán)力，同時通過建立合理制衡機制對其有效制約，香港在這方面為內(nèi)地監(jiān)察體制改革提供了成功范例。香港反腐改革中的制度設(shè)計對于內(nèi)地正在進行的國家監(jiān)察制度構(gòu)建有重要借鑒意義，值得進行深入細(xì)致的研究。

香港反腐制度；廉政公署；監(jiān)督制衡機制

2017年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委六次全會上指出要建立健全全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系。我國目前的反腐法律規(guī)范主要包括黨紀(jì)與國法兩個領(lǐng)域。黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)建立了比較完備的反腐監(jiān)察體系，但是黨內(nèi)法規(guī)屬于黨紀(jì)范疇，管轄范圍有限。在目前中國特色法律體系中反腐立法涉及刑法、行政法等部門法，并無專門法規(guī)。從域外行之有效的反腐經(jīng)驗來看，設(shè)立一個集中職權(quán)的監(jiān)察機構(gòu)，建立完善的國家監(jiān)察體系，是防治腐敗的可行路徑，我國香港的廉政公署就是成功的范例。在20世紀(jì)70年代末，中國的經(jīng)濟改革引發(fā)了腐敗的持續(xù)問題，我黨一直在與腐敗問題進行著激烈的斗爭。1974年，殖民地香港成立了著名的廉政公署（Independent Commission Against Corruption），接替其官僚機構(gòu)和警察部隊成為打擊腐敗的專門機構(gòu)。香港打擊腐敗的工作取得了令人矚目的成績。香港廉政公署制度設(shè)計與實踐經(jīng)驗對國家監(jiān)察制度構(gòu)建有非常重要的借鑒意義。

香港地區(qū)與內(nèi)地在規(guī)模、經(jīng)濟制度、法治等方面存在很多不同之處。因此，對香港反腐制度建設(shè)的經(jīng)驗要認(rèn)真研究，取其精華。香港改革的成功與其合理的制度設(shè)計有重要關(guān)系。例如，其調(diào)查部門有充足的人力與財政資源支持，通過對嚴(yán)重賄賂受害人的保護措施，迅速計算出腐敗的危害成本，認(rèn)真廣泛征求公眾意見、進行反腐立法，最大限度地減少腐敗的可能性。在某種程度上來說，香港廉政公署改變了香港公務(wù)員的行為方式?？偠灾?，香港反腐改革的經(jīng)驗對內(nèi)地持續(xù)的反腐工作有四點值得借鑒：第一，建立一個集中職權(quán)反腐機構(gòu)，這是政府對反腐敗執(zhí)法的承諾；第二，反腐機構(gòu)迅速取得重大執(zhí)法成功，并廣泛宣傳，鞏固公信力；第三，廉政公署在反腐執(zhí)法過程中伴隨著廣泛的公眾教育，以創(chuàng)新的方式與社會接觸；第四，廉政公署研究了政府工作程序，并提出了減少制度設(shè)計中產(chǎn)生腐敗誘因的措施。

1 香港反腐制度改革的理論分析

非政府監(jiān)督組織“透明國際”（Transparency International）①透明國際（Transparency International）即“國際透明組織”，是一個非政府、非盈利、國際性的民間組織。所得出的關(guān)于腐敗程度的數(shù)據(jù)反映了內(nèi)地與香港腐敗問題之間的巨大區(qū)別。雖然不能用一個數(shù)字來簡單概括，但是仍然有一定的參考價值。從“清廉指數(shù)”（腐敗印象指數(shù)CPI）來看，較高的分?jǐn)?shù)代表對清潔政府的看法，香港在1995至2016年期間平均在7分以上（CPI采用10分制，10分為最高分，表示最廉潔；0分表示最腐敗）。相比之下，中國內(nèi)地在同一時期的平均值為3—5左右［1］。1980年代初，隨著改革開放、經(jīng)濟騰飛，中國內(nèi)地開始出現(xiàn)腐敗問題。雖然其實際規(guī)模難以量化，但其數(shù)量呈現(xiàn)顯著增長趨勢［2］。中國的腐敗問題似乎延伸到幾乎每個部門的官方活動。常見的形式包括賄賂和非法傭金［3］、使用公共資金作為私人資本［4］、在國有企業(yè)中侵吞國家資產(chǎn)［5］。近年來，執(zhí)法和司法機構(gòu)腐敗現(xiàn)象也呈現(xiàn)增加的趨勢［6］。今天香港相對清廉的政府是反腐改革與持續(xù)的反腐斗爭的成果，是應(yīng)對腐敗問題日益嚴(yán)重而進行的反腐體制改革的成功經(jīng)驗。上世紀(jì)50年代，隨著香港經(jīng)濟迅猛發(fā)展，公共服務(wù)需求日益增長，行政監(jiān)察體制不健全，政府部門、公共機構(gòu)貪污受賄之風(fēng)日盛，尤其是警務(wù)人員甚至產(chǎn)生了集團腐敗現(xiàn)象。當(dāng)時香港的貪腐問題主要根源在于反腐機構(gòu)的設(shè)計不合理，例如反腐辦公室（ACO），是負(fù)責(zé)打擊腐敗的主要司法機關(guān)，但卻是警察系統(tǒng)的一個機構(gòu)。1973年年中，當(dāng)一名調(diào)查腐敗的高級外籍警察逃到英國時，香港社會爆發(fā)了激烈的公眾抗議活動。這個事件與公眾的強烈抗議促成了香港70年代的反腐改革。

香港解決1973年反腐危機和長期存在的腐敗問題的關(guān)鍵第一步就是設(shè)立廉政公署（ICAC），獨立于警務(wù)系統(tǒng)與行政機關(guān)的反腐敗機構(gòu)，只向當(dāng)時殖民地的總督負(fù)責(zé)，其總監(jiān)由總督委任并直接向總督報告。在設(shè)立廉政公署（ICAC）時，由于社會公眾的激烈抗議，因而必須考慮重建社會公眾信心的問題。當(dāng)時香港進行反腐機制改革目的不僅在于更好的執(zhí)行，而且在于轉(zhuǎn)變公眾看法、樹立公眾信心。1974年香港廉政公署設(shè)立第二年，由社會公眾向廉政公署舉報的案件數(shù)量就有3189宗，是第一年的兩倍［7］。舉報案件數(shù)的快速增長也在一定程度反映了香港公眾對政府反腐信心的增強。

為了實現(xiàn)反腐敗成功，廉署制定了一個三管齊下的策略，反映在其內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計上，執(zhí)行部門（the Operations Department）執(zhí)行執(zhí)法行動，以發(fā)現(xiàn)和調(diào)查貪污，并檢控貪污。社區(qū)關(guān)系部門（The Community Relations Department）實施教育、向市民宣傳廉政公署的角色、傳播反貪污法的知識、動員市民舉報貪污行為、提高貪污行為的道德成本。防止腐敗部門（Corruption Prevention Department）致力于機構(gòu)設(shè)計，以減少腐敗的機會（如圖1）。

圖1

1.1 迅速有效的反腐執(zhí)法

在20世紀(jì)70年代中期，香港廉政公署的首要任務(wù)是反腐執(zhí)法。這是應(yīng)對廣泛的腐敗范圍和激烈的輿論狀況的必要策略。執(zhí)法的成功被認(rèn)為是維持廉政公署設(shè)置基礎(chǔ)的動力。廉政公署專員嘉德（Cater）認(rèn)為，廉政公署初步獲得社會支持的勢頭，可以通過起訴“令人滿意的數(shù)量”的腐敗罪犯來維持［8］。

對香港廉政公署法律地位進行規(guī)定的法律主要有三部：1955年6月10日《腐敗及非法行為條例》（Corrupt and Illegal Practices Ordinance）、1971年5月14日《防止賄賂條例》（the Prevention of Bribery Ordinance）及1974年2月15日《總督特派廉政專員公署條例》（Independent Commission Against Corruption Ordinance）［9］。《防止賄賂條例》明確規(guī)定了廉政公署針對賄賂行為的執(zhí)法權(quán)力，例如向公職人員提供優(yōu)惠，向公職人員索取或接受利益，以及公職人員的不明收入或財產(chǎn)，上述行為都在廉政公署管轄范圍之內(nèi)①In Hong Kong，the legal definition of corruption also includes transactions in the private sector，but these are not included in the discussion here.。廉政公署調(diào)查員可以根據(jù)法律規(guī)定的違法行為，在沒有逮捕令的情況下直接對違法行為人實施逮捕行為。如果在調(diào)查任何涉及違反《防止賄賂條例》的罪行，調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)任何其他與賄賂罪行有關(guān)的刑事罪行存在的合理懷疑，他們亦有全面逮捕權(quán)。廉政公署調(diào)查員具有搜查、檢取和拘留任何在管轄權(quán)范圍之內(nèi)的嫌疑犯罪人員的權(quán)力，廉政公署有自己的拘留設(shè)施。他們有權(quán)在危險的情況下攜帶槍支。此外，廉政公署在財產(chǎn)權(quán)限制方面也享有很大的權(quán)力，包括審查銀行賬戶、在調(diào)查期間限制財產(chǎn)處置等。

1.2 完善的監(jiān)督制衡機制

獨立性和透明性是保障監(jiān)察機構(gòu)能夠有效發(fā)揮職能的重要屬性［10］。廉政公署的獨立性主要體現(xiàn)其完全獨立于政府部門的運作體系上［11］。人事上，廉政公署人員獨立于香港公務(wù)員與警務(wù)人員體系，這使得廉政公署具有獨立的人事任免權(quán)，而且工作人員不受有關(guān)公務(wù)員條例的約束。財務(wù)上，廉政公署財政經(jīng)費是由行政長官在政府的預(yù)算中另立單項支撥，由特別行政區(qū)長官審批，避免了其他各級政府官員對廉政公署的干預(yù)。廉政公署的透明性則體現(xiàn)在其監(jiān)督制衡機制的設(shè)計上（system of checks and balances），包括外部與內(nèi)部監(jiān)督機制兩個方面：

第一，廉政公署內(nèi)部設(shè)置了專門的內(nèi)部調(diào)查、監(jiān)察組，專門負(fù)責(zé)調(diào)查廉政公署人員違反紀(jì)律的行為以及貪污指控和非刑事調(diào)查。內(nèi)部調(diào)查與監(jiān)察組大部分工作是處理針對廉政公署人員的非刑事投訴，然后通知各方廉政公署把已投訴記錄在案并展開調(diào)查。針對廉政公署人員的貪污或刑事指控完成調(diào)查或在有關(guān)的檢控程序完結(jié)后，內(nèi)部調(diào)查與監(jiān)察組會作出評審，確定是否需要對有關(guān)人員作出內(nèi)部行政或紀(jì)律處分［12］。

第二，外部監(jiān)督機制包括以下幾個方面：就貪污罪行提出檢控須經(jīng)律政司司長同意；法庭會對廉政公署人的民意調(diào)查結(jié)果，舉辦市民茶敘，匯集市民對廉政公署的意見，同時安排周年新聞簡報會，讓廉政公署四個咨詢委員會的主席介紹對廉政公署監(jiān)督的工作及所提出的意見。

1.3 深入廣泛的反腐倡廉教育

廉政公署在肩負(fù)反腐監(jiān)督調(diào)查職權(quán)外，還負(fù)有反腐倡廉法治宣傳教育的職責(zé)，包括：首先，宣傳廉政公署的反腐監(jiān)督職權(quán)，增加廉署社會公信力；其次，對于反腐倡廉相關(guān)的法律概念與法律條款向公眾進行法治宣傳教育，使公眾認(rèn)識到貪污腐敗的違法犯罪性；再次，動員社會公眾向廉政公署舉報貪腐。針對公信力問題，社區(qū)關(guān)系部門的首要任務(wù)是提請公眾注意廉政公署在打擊腐敗方面的成功執(zhí)法，包括制作新聞稿、新聞簡報、檢測媒體報道。通過早期的宣傳，樹立廉政公署在反腐執(zhí)法方面的正面形象。社區(qū)關(guān)系部門還制作教材，并迅速成為全港所有道德教育材料中應(yīng)用最廣泛的教材。它制定了一個與學(xué)校聯(lián)絡(luò)的方案。它服務(wù)于課程發(fā)展委員會，并與教師一起找出反腐信息在課程中可能涉及的領(lǐng)域。動員公眾積極報告腐敗在廉政公署設(shè)立的早期尤為重要，因為執(zhí)行部門缺乏資源和經(jīng)驗，因此公眾的報告對于早期來說是進行反腐敗斗爭的重要助力。顯然，除非普通公民相信廉政公署事實上會采取有效行動，否則他們不會傾向于報告貪污；此外，除非他們理解反腐敗行動的法律基礎(chǔ)，否則他們不會報告未被承認(rèn)為腐敗的活動。

香港廉政公署在反腐機制設(shè)計上就囊括了執(zhí)法、教育、監(jiān)督制衡三個方面，三大功能之間的關(guān)系是緊密聯(lián)系、相互依存、缺一不可。教育職能也是非常重要的，因為在廉政公署成立之初，要扭轉(zhuǎn)腐敗造成的公眾不信任感?？偠灾?，進行反腐倡廉的法制宣傳教育增加了腐敗的道德成本，為反腐倡廉法治建設(shè)營造了積極的社會環(huán)境。

1.4 科學(xué)合理的預(yù)防制度設(shè)計

預(yù)防腐敗的概念來源于1980年香港廉政公署年度報告。報告認(rèn)為，許多公務(wù)員的工作環(huán)境不僅提供了不當(dāng)行為的機會，而且?guī)缀豕膭钬澑袨榈陌l(fā)生［13］。防止腐敗部門通過審查政府工作的做法與方法，以發(fā)現(xiàn)可能滋生腐敗問題的機制。并根據(jù)研究提出新的設(shè)計，用于組織工作，最大限度避免制度性腐敗問題。在廉政公署成立之初，“防止腐敗”的概念是獨一無二的。為政府部門工作組織中的設(shè)計缺陷進行“常規(guī)研究”。在研究情況之后，預(yù)防腐敗分析人員提交描述可能滋生腐敗問題的機制缺陷和建議補救措施的報告。并將報告與相關(guān)實施主體部門進行詳細(xì)討論，以便就實施建議達(dá)成一致意見。如果達(dá)成協(xié)議并落實建議，防止腐敗分析員在短時間內(nèi)要返回該部門，以監(jiān)測實施情況并評估有效性。與此同時，他們檢查了機制調(diào)整后是否可能給腐敗帶來新的機會。到1985年，廉政公署已完成了1000項這類研究。防止腐敗分析員還提供了預(yù)防腐敗的外部培訓(xùn)，在政府部門組織會議，向管理層講授在反腐敗背景下的監(jiān)督問責(zé)制，在較低層次上幫助初級官員認(rèn)識其工作中的腐敗相關(guān)的具體問題，教導(dǎo)他們?nèi)绾伪苊夂妥柚官V賂，并告訴他們?nèi)绻霈F(xiàn)賄賂，他們應(yīng)采取的行動。

也許預(yù)防腐敗最有趣和最有效的方面是在政策制定或立法起草階段進行磋商。根據(jù)這項安排，發(fā)起立法的政府部門應(yīng)主動尋求防止腐敗部門的意見，特別是在負(fù)責(zé)執(zhí)行建議立法的機構(gòu)方面是否對執(zhí)行能力進行充分評估。廉政公署參與立法是最基本意義上的制度設(shè)計：腐敗預(yù)防分析員參與程序、政策和立法的初步設(shè)計，審議了新立法中提出的安排，以考慮其對反腐的影響。

2 中國內(nèi)地和香港特區(qū)反腐機制的比較研究

自20世紀(jì)80年代初以來，在中國內(nèi)地濫用公職以謀取私利在范圍和嚴(yán)重性上都有所增長。20多年來的反腐敗改革措施并沒有使這一問題得以有效抑制，也沒有顯著改變公眾對腐敗的普遍認(rèn)識。香港在20世紀(jì)60年代曾經(jīng)是腐敗問題嚴(yán)重的地區(qū)，經(jīng)過制度改革，取得了反腐的重大成就，香港可能是內(nèi)地成功反腐敗改革的最佳范例。內(nèi)地反腐改革的缺陷與香港的經(jīng)驗形成鮮明對比：

2.1 反腐機構(gòu)的管轄權(quán)重疊、職權(quán)分工不明

目前我國具有監(jiān)察職能的部門分散于各黨政機關(guān)，存在管轄權(quán)重疊、職權(quán)分工不明的現(xiàn)象。我國行使監(jiān)察權(quán)的部門主要包括各級黨委的紀(jì)律檢查組織、政府的監(jiān)察機關(guān)、檢察院，這些監(jiān)察部門之間分工協(xié)作，形成了我國反腐“九龍治水”的局面。黨的紀(jì)律檢查委員會與檢察院是反腐的主要職能機構(gòu)。中紀(jì)委下設(shè)的紀(jì)委分別在省、市、縣三級黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下；最高人民檢察院以下，也設(shè)省市縣三級，檢察院對各級人民代表大會負(fù)責(zé)。我國1979年頒布實施的《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察官有權(quán)調(diào)查和起訴涉及官員的20多項犯罪，包括賄賂、貪污公共資產(chǎn)、濫用公共資金、巨額財產(chǎn)來源不明、逃稅等［14］。雖然對刑事腐敗犯罪的調(diào)查和起訴不是檢察院的唯一職能，但自20世紀(jì)80年代初以來，這是他們工作的主要重點。原則上，黨的紀(jì)委和檢察院之間有分工。黨政機關(guān)調(diào)查違反黨的紀(jì)律行為，其中大多數(shù)不嚴(yán)重到構(gòu)成犯罪。黨政機構(gòu)調(diào)查涉及官員的犯罪，其中大多數(shù)是黨員。然而，實際上，分工并不清楚，因為調(diào)查管轄區(qū)重疊。首先，經(jīng)濟犯罪的犯罪性質(zhì)在黨的機構(gòu)調(diào)查開始時并不總是顯而易見的。此外，經(jīng)濟犯罪同時違反黨紀(jì)國法，這意味著政黨機構(gòu)對共產(chǎn)黨員犯下的經(jīng)濟犯罪，包括經(jīng)濟犯罪具有合法的管轄權(quán)。在反腐方面，檢察院的調(diào)查管轄權(quán)實際上是紀(jì)律檢查委員會的一個子集。如何使以黨的紀(jì)委為主導(dǎo)、檢察院為保障、政府監(jiān)察機關(guān)為補充的監(jiān)察體制有效發(fā)揮作用，使三大反腐機構(gòu)反腐職能有機整合、形成合力，值得認(rèn)真研究。

2.2 反腐司法機構(gòu)缺乏應(yīng)有的統(tǒng)一性和獨立性

如上所述，我國的反腐敗機構(gòu)分別隸屬于黨委、行政和司法，不僅不統(tǒng)一，而且司法機構(gòu)不具有完全的司法中立性和獨立性。這就在客觀上形成查誰不查誰不能按照辦案規(guī)律和司法規(guī)則來辦事，而是要在司法權(quán)之外逐級請示，突出表現(xiàn)在不能完全做到“以事立案”，而是“以人立案”或“以領(lǐng)導(dǎo)批示立案”。我國香港地區(qū)的反腐敗實踐表明，反腐敗機構(gòu)必須自成體系、司法中立、獨立辦案，這樣才使其具有更大的威懾力，也才能夠震懾住腐敗。否則，一方面那些被查的腐敗分子并不認(rèn)為自己之所以被查是因為拿了別人的錢財，而是自認(rèn)為運氣不好或自己沒有靠山；另一方面那些未被查處的腐敗分子并不會收斂自己的行為，甚至瘋狂地尋找靠山、搞人身依附。如此會形成更大的腐敗惡性循環(huán)。如果我國的反腐敗機構(gòu)統(tǒng)一了、獨立了，包括真正運用司法制度對黨內(nèi)的腐敗進行監(jiān)督，加上獨立媒體的輿論監(jiān)督，則反腐敗的效能會得到更大程度的提升。

檢察機關(guān)在履行反腐職能時也存在職能沖突問題。首先，檢察機關(guān)無法做到對自偵案件的有效監(jiān)督。其次，檢察機關(guān)的職能不專一，既包括控訴，又包括法律監(jiān)督，還包括辦理反貪、反瀆案件的職能。在履行職權(quán)時可能會出現(xiàn)沖突，例如案件偵辦與審查起訴的沖突等，從而存在妨礙司法公正的可能。檢察機關(guān)在履行腐敗犯罪偵查職能的同時承擔(dān)著法律監(jiān)督的職能，還有公訴職責(zé)，顯然不符合刑事訴訟法偵查權(quán)、公訴權(quán)、審判權(quán)相互制約的原則，也不利于保護當(dāng)事人的正當(dāng)合法權(quán)益和保證刑事訴訟活動的公平性和合法性。

黨內(nèi)紀(jì)律檢查體系對違反黨紀(jì)的腐敗行為的懲罰措施，包括警告、嚴(yán)重警告、解除黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等。與腐敗犯罪的刑事處罰相比，開除黨籍——最嚴(yán)厲的懲罰也是輕微的。由于我黨紀(jì)律檢查委員會延伸到基層，具有更廣泛的調(diào)查管轄權(quán)，所以排序使政黨機構(gòu)在調(diào)查和懲罰方面具有主動性的優(yōu)勢。盡管許多中央文件都鼓勵聯(lián)合調(diào)查，但是實踐中，一般由紀(jì)律檢查委員會例行調(diào)查完成再送至檢察院。這種拖延可能會對刑事調(diào)查和起訴造成不利影響。

2.3 黨務(wù)與行政監(jiān)督體制不完善

各級紀(jì)委與行政部門合署辦公，工作的獨立性無法保證。中紀(jì)委受中央委員會領(lǐng)導(dǎo)，地方各級紀(jì)委受同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致監(jiān)督者事實上一定程度上受制于被監(jiān)督者［15］。加之對反腐敗工作的監(jiān)督手段又缺乏規(guī)范性和權(quán)威性，導(dǎo)致案件錯辦或辦案中有水分等反腐敗的負(fù)效應(yīng)不能得到有效的杜絕和根治。在這種情況下，當(dāng)偵辦案件出現(xiàn)了不規(guī)范或不合法，甚至違法違規(guī)辦案時不能得以及時糾正，尤其是在案多、辦案人員少的情況下，急功近利、誘供逼供、串證指證的現(xiàn)象時有發(fā)生，不僅侵犯了犯罪嫌疑人或當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益，也損害了司法機關(guān)的形象和黨的威信。

通過上述分析可以推得，反腐敗機構(gòu)設(shè)置的不合理，尤其是其權(quán)限職能上的越位與紊亂，將直接影響到反腐敗的效果，甚至造成新的司法不公正與社會不穩(wěn)定。因此，反腐敗公正與效能的提高必須從整合與重建機構(gòu)模式抓起，不僅要理順反腐敗的職能、功能與效能，而且要體現(xiàn)司法公正。

3 香港經(jīng)驗對內(nèi)地國家監(jiān)察機制設(shè)計的啟示

3.1 在制度設(shè)計上保障反腐監(jiān)察機構(gòu)的獨立性

2016年12月25日下午，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了一項重要決定——《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》指出，“在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)?！北O(jiān)察委員會的設(shè)立決定本身就是我國黨和政府對堅決與腐敗作斗爭的莊嚴(yán)承諾，其設(shè)立表明了我國黨和政府在打擊腐敗上的決心與力度。

香港廉政公署在機構(gòu)設(shè)置上、人事上、經(jīng)費上的獨立性，為廉政公署有力地進行反腐執(zhí)法提供了重要保障。《聯(lián)合國反腐敗公約》中也同樣強調(diào)了機構(gòu)的獨立性對行政監(jiān)督和防止腐敗的重要性，可見反腐監(jiān)察機構(gòu)的獨立性對于反腐執(zhí)法的重要性。根據(jù)《決定》，在機構(gòu)設(shè)置上是要將分散于各級黨政機關(guān)的監(jiān)察部門與檢察機關(guān)中的反腐部門的職能進行最大限度的整合，組成監(jiān)察委員會，這樣就把原先分散的反腐監(jiān)察權(quán)力統(tǒng)一起來，為建立完善的監(jiān)察體系提供了基礎(chǔ)。監(jiān)察委員會將獨立于地方政府、檢察機關(guān)，保證反腐機構(gòu)的獨立性，確保人事、經(jīng)費、執(zhí)法等不受其他部門的干預(yù)，從制度設(shè)計上消除反腐監(jiān)察職能在一定程度上的交叉性和重疊性。

3.2 加強反腐倡廉法治宣傳，增強反腐機構(gòu)公信力

香港廉政建設(shè)的成功經(jīng)驗說明了反腐倡廉教育的重要作用，在其反腐倡廉教育的經(jīng)驗上，我們在進行反腐倡廉教育時要從四個方面落腳：一是宣傳國家監(jiān)察機關(guān)在反腐斗爭中的重要作用，牢固樹立國家監(jiān)察機關(guān)、地方監(jiān)察機關(guān)的社會公信力，贏得人民群眾的信任和支持，毫無疑問是國家監(jiān)察機關(guān)依法履職的最大依靠；二是積極開展反腐倡廉教育，結(jié)合法治宣傳教育工作，對普通公民進行有關(guān)腐敗的法律概念的教育工作；三是動員社會和公職人員向國家監(jiān)察機關(guān)與地方監(jiān)察機關(guān)進行舉報；四是在全社會形成鏟除貪污腐敗的正確觀念，增加腐敗的道德成本。在公共教育中所承擔(dān)的責(zé)任意味著執(zhí)法、教育、制度設(shè)計三者之間的相互依存關(guān)系。

3.3 集中反腐監(jiān)察職權(quán)

香港廉政公署早期的公信力在于其迅速有效地反腐執(zhí)法，通過賦予調(diào)查人員廣泛的調(diào)查、逮捕、拘留等權(quán)力，使得廉政公署成功有效打擊了腐敗犯罪。廉政公署調(diào)查人員在調(diào)查案件過程中，存在合理懷疑即可采取執(zhí)法措施的制度設(shè)計，使得反腐執(zhí)法的效率大大提高。因此，賦予國家監(jiān)察機關(guān)廣泛的職權(quán)是非常必要的。根據(jù)《決定》，試點地區(qū)監(jiān)察委員會具有監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)，這樣集中整合的職能保證了監(jiān)察委員會反腐執(zhí)法的效率與效果。通過香港廉政公署的制度設(shè)計可以看出反腐戰(zhàn)略包含三個重要方面：懲治、預(yù)防、教育，缺一不可。目前根據(jù)《決定》，地區(qū)監(jiān)察委員會具有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)，這三項職權(quán)都保障了依法懲治腐敗的不斷推進。

3.4 加強政府工作程序研究，制度設(shè)計中減少產(chǎn)生腐敗的誘因

香港廉政公署的防止腐敗部門通過審查政府工作的做法與方法，發(fā)現(xiàn)可能滋生腐敗問題的行政程序或機制，并根據(jù)研究提出新的設(shè)計，用于組織工作，最大限度避免制度性腐敗問題。簡而言之，就是制度反腐。即完善反腐敗的專門法律體系，以法治之道推進反腐廉政建設(shè)。建立健全反腐法律體系，需要從兩方面入手：第一，進行反腐專門立法，使反腐監(jiān)察工作嚴(yán)格依法辦案。我國目前反腐相關(guān)法律規(guī)定分散于黨紀(jì)國法中，沒有專門的反腐立法，這使得專門的國家監(jiān)察機構(gòu)反腐執(zhí)法工作缺乏明確的法律依據(jù)，不符合有法可依、有法必依的法律原則。第二，在反腐監(jiān)察工作過程中發(fā)現(xiàn)問題，及時開展對法律體系的修訂和清理工作［16］。專門獨立的監(jiān)察機構(gòu)在進行反腐執(zhí)法的過程中，也應(yīng)成立專門部門總結(jié)反腐執(zhí)法經(jīng)驗，并對政府行政管理制度進行審查，如果發(fā)現(xiàn)容易滋生腐敗的制度漏洞，及時提出解決措施。不斷提高政府行政管理工作的效率和水平，從制度設(shè)計層面防治腐敗。

3.5 建立健全監(jiān)督制衡機制，通過制度設(shè)計完善內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督機制

香港廉政公署的監(jiān)督與制衡機制（system of checks and balances）保證了其權(quán)力的制衡，通過合理的外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督機制保證了反腐監(jiān)察工作的公正性與透明性。事實上，監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是統(tǒng)一整合反腐監(jiān)察職能，使反腐執(zhí)法更加高效。但是，在賦予專門反腐監(jiān)察機構(gòu)廣泛職權(quán)的同時，我們必須考慮到權(quán)力濫用的危險，絕對的權(quán)力是滋生腐敗的溫床。因此，在進行反腐體制改革時，要在制度設(shè)計層面建立完善的監(jiān)督制衡機制，例如可以通過政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等多種方式，盡可能保證反腐監(jiān)察工作的公開性與透明性，有效預(yù)防國家監(jiān)察機關(guān)本身越軌行權(quán)、腐敗變質(zhì)。香港廉政公署的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督行之有效的經(jīng)驗值得我們借鑒。此外，在十八大后，中紀(jì)委也設(shè)置了相似的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督機制：內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)：“紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室”，就是專門對內(nèi)部人員進行監(jiān)督。外部監(jiān)督方式包括三個主要途徑：第一，人大監(jiān)督：各級人大產(chǎn)生監(jiān)察委機構(gòu)，任命其人員、聽取其報告、對相關(guān)人員進行質(zhì)詢，這些都是監(jiān)督的一部分［17］。第二，社會監(jiān)督：人民群眾可以通過舉報、投訴、來信來訪等傳統(tǒng)方式監(jiān)督。第三，法治監(jiān)督：通過立法明確監(jiān)察委的職責(zé)、權(quán)限、運轉(zhuǎn)程序、具體措施。

4 結(jié)論

上述關(guān)于香港經(jīng)驗的分析與評論，并不意味著香港通過制度改革反腐敗的經(jīng)驗可以放之四海而皆準(zhǔn)。雖然內(nèi)地與香港在經(jīng)濟發(fā)展、法治進程等方面存在很多差異，但是其經(jīng)驗中依然有我們值得借鑒學(xué)習(xí)的地方：第一，通過制度設(shè)計來預(yù)防腐敗，從來沒有像香港那樣被徹底地闡述和實踐。相比之下，這是中國內(nèi)地最被忽視的反腐敗改革的要素。國家監(jiān)察機制的建立是通過制度設(shè)計反腐的重要創(chuàng)舉，通過整合監(jiān)督、調(diào)查、處置等原先分散于不同機構(gòu)的反腐職權(quán)，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的反腐制度。第二，廉政公署的獨立性往往被公認(rèn)為各地反腐敗改革者的機構(gòu)設(shè)計的重要經(jīng)驗。香港廉政公署在機構(gòu)設(shè)計之初就通過內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督機制對其職權(quán)進行監(jiān)督與制衡。對中國內(nèi)地來說，獨立的國家監(jiān)察機關(guān)在機制設(shè)計上要保障監(jiān)督制衡機制的建立與完善，建立完善監(jiān)督制衡機制也是政府對社會公眾的反腐敗承諾。

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責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.08.023

D630.9

A

1004-0544（2017）08-0122-07

趙心（1987-），女，河南安陽人，法學(xué)博士，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所博士后流動站研究人員、助理研究員。