梁玉秀

（新疆大學(xué) 法學(xué)院 新疆 烏魯木齊 830046）

訴訟與調(diào)解能否有效對接X法院訴調(diào)對接機(jī)制運行情況考察

梁玉秀

（新疆大學(xué) 法學(xué)院 新疆 烏魯木齊 830046）

訴調(diào)對接是以人民法院為先導(dǎo)，結(jié)合司法資源和社會力量化解糾紛的重要途徑。以W市X法院訴調(diào)對接實施情況為調(diào)研對象，并抽取52件案例為研究樣本，通過案例分析可以發(fā)現(xiàn)，訴訟與調(diào)節(jié)對接機(jī)制在實際操作中存在的主要問題有案件分流隨意性強(qiáng)、調(diào)解人員專業(yè)單一、缺乏訴調(diào)對接機(jī)制宣傳以及財政支持不足等。因此，完善訴訟對接機(jī)制需要對案件進(jìn)行科學(xué)分配、吸收具有多元化知識背景的調(diào)解人員、加強(qiáng)調(diào)解宣傳力度和落實財政支持力度，使得訴調(diào)對接機(jī)制各環(huán)節(jié)能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)化組合、高效運作，從而實現(xiàn)預(yù)期效果。

X法院 訴調(diào)對接 糾紛解決

案多人少、案件繁雜的難題日漸加重，司法資源與審判工作量不匹配，是目前人民法院審判工作面對的一大難題。而多元化糾紛解決機(jī)制是其重要解決途徑。訴訟與調(diào)解（簡稱：訴調(diào)對接）作為多元化糾紛解決機(jī)制重要的組成部分，自2009年以來，最高法院就不斷強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)訴調(diào)對接機(jī)制建設(shè)，提供給公眾更多可供選擇的糾紛解決途徑，有效化解爭議，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定①2009年7月，最高人民法院出臺《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》，該文件以法院系統(tǒng)為主導(dǎo)，多元糾紛解決機(jī)制建設(shè)尚未提升到實現(xiàn)國家治理體系層面和治理能力現(xiàn)代化的高度。。十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制”。2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》。2016年6月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的若干意見》。以訴調(diào)對接為“引擎”，深入推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革，被視為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。但從目前全國情況看，訴調(diào)對接工作尚未實現(xiàn)規(guī)范化、系統(tǒng)化和常態(tài)化，其實踐效果也不盡人意。筆者選取了訴調(diào)對接試點X法院作為調(diào)研對象，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計與個案分析，歸納、總結(jié)訴調(diào)對接機(jī)制運行的實際效果及存在的問題，并提出完善建議，以期促使該機(jī)制發(fā)揮預(yù)期效果，實現(xiàn)公正、高效解決糾紛。

一、X法院訴調(diào)對接機(jī)制實施情況分析

筆者以X法院為調(diào)研對象，基于其“特殊的身份”，即X法院是城區(qū)法院，近三年收案量持續(xù)達(dá)到萬件，且同比增長趨勢明顯。案件類型多樣、審判壓力極大，具備了普遍的案多人少情形。對該法院訴調(diào)對接工作運行情況進(jìn)行細(xì)致考察，有助于從整體掌握該機(jī)制的實施效果與存在的問題。

（一）訴調(diào)對接辦案情況

2016年5～12月，X法院司法調(diào)解室共收案1 180件，共調(diào)解案件267件，總調(diào)解率約為22.6%②作者于2016年10月20日至2017年1月13日，在W市X區(qū)做調(diào)研，本文關(guān)于X法院案件資料的數(shù)據(jù)來自于該法院登記資料的調(diào)查核實、整理分析。所有涉及到的調(diào)解數(shù)、收案數(shù)均來自于法院案卷材料的登記。而訪談記錄，針對調(diào)解的認(rèn)識評價，即文章涉及的公眾化意識，其數(shù)據(jù)都是從參加調(diào)解的當(dāng)事人訪談中收集的。。5～7月調(diào)解室初步設(shè)立，期間僅有總收案數(shù)和總調(diào)解數(shù)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，該階段總收案數(shù)295件，總調(diào)解數(shù)54件，調(diào)解率為18.3%。筆者以8月份作為統(tǒng)計起點，此后各月收案量總體呈現(xiàn)遞增趨勢，且收案數(shù)量增幅較大。9月份收案量最低僅70件，11月份收案量最高337件；與之相反，該階段的調(diào)解數(shù)總體增長并不明顯，且8～10月調(diào)解數(shù)量呈遞減趨勢，10～12月調(diào)解數(shù)量呈遞增趨勢，10月份調(diào)解量最低僅22件，12月份調(diào)解量最高66件；期間調(diào)解率總體呈現(xiàn)遞減趨勢，調(diào)解率的波動較為明顯，10～12月份調(diào)解率明顯偏低，8月份調(diào)解率高達(dá)44.1%，11月調(diào)解率僅為12.8%（詳見表1）。

表 1 司法調(diào)解室總體收案情況

表1的數(shù)據(jù)顯示，每月調(diào)解率總體呈遞減趨勢，調(diào)解數(shù)量增長趨勢并不明顯。不可否認(rèn)訴前調(diào)解能夠消化部分案件，而這些案件并不等同于小額訴裁案件①參見《民事訴訟法》第一百六十二條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百七十二條、二百七十四條對小額訴裁案件規(guī)定。小額訴訟程序適用于事實清楚、權(quán)力關(guān)系明確、當(dāng)事人爭議不大、案件標(biāo)的額為17000元以下的民事案件的審理，采取調(diào)解或判決方式一審終審制，堅持“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的原則。標(biāo)的額在15000元以下的案件，屬于強(qiáng)制性適用小額訴裁程序。，法律對于調(diào)解案件的標(biāo)的額沒有明確予以限定②2004年11月1日實施《最高人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》第二條明確規(guī)定：適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件，婚姻關(guān)系、身份關(guān)系確認(rèn)案件以及其他依據(jù)案件性質(zhì)不能調(diào)解的民事案件，人民法院不予調(diào)解。。也就是說訴調(diào)對接可以解決小額訴裁不能解決的爭議，能夠避免法律關(guān)系明確、事實清楚的案件，直接進(jìn)入審判領(lǐng)域。通過訴訟程序?qū)ζ鹪V到法院的任何案件進(jìn)行審判，一方面占用本就極為缺乏的司法資源，加大司法成本；另一方面在嚴(yán)格的審判程序體系下，法官無法具備短時間高效解決糾紛的條件。設(shè)立訴調(diào)對接程序即可以實現(xiàn)節(jié)省司法資源，又能夠高效經(jīng)濟(jì)地解決糾紛。

（二）成功調(diào)解的案件情況分析

根據(jù)X法院規(guī)定，案件進(jìn)入調(diào)解室后，負(fù)責(zé)分案的調(diào)解員在時間允許的條件下，將調(diào)解案件記載于登記簿。筆者統(tǒng)計，在列入調(diào)解成功的267件案件中，登記簿上有明確記載的僅52件。筆者以這52件調(diào)解成功的案件作為分析樣本，通過總結(jié)52件案件的案件類型、案件標(biāo)的額及其相關(guān)性，分析調(diào)解案件的特點及其對調(diào)解率的影響。

調(diào)解成功的案件具有以下特點：第一，從案件類型分析，調(diào)解室對于10種案件類型均有調(diào)解權(quán)，調(diào)解案件類型具有多和廣的特點；第二，從案件數(shù)量分析，調(diào)解成功的52件案件中，案件類型為機(jī)動車事故、買賣合同、民間借貸、以及勞務(wù)合同糾紛的案件明顯多于其他6類；第三，從調(diào)解成功的案件數(shù)量看，52件案件中民間借貸所占比例最高，調(diào)解率約為機(jī)動車事故的1.7倍，買賣合同糾紛的1.3倍，是勞務(wù)合同糾紛的2.8倍，是其他6類糾紛的17倍（見表2）。

表 2 調(diào)解成功案件類型

從表2數(shù)據(jù)看：第一，民間借貸在52件已調(diào)案件中屬于調(diào)解率最高的案件類型，且該類糾紛發(fā)生具有普遍性。因此，該類糾紛進(jìn)入訴調(diào)對接程序，不僅緩解了審判壓力和法官不足的問題，也給當(dāng)事人自主解決糾紛提供了平臺。第二，買賣合同是僅次于民間借貸調(diào)解最多的案件類型，這類主體受行業(yè)影響，嚴(yán)格的審理程序和審限要求可能并不符合他們的預(yù)期利益，對該類糾紛進(jìn)行訴前調(diào)解，更有利于當(dāng)事人利益訴求，但以保障當(dāng)事人訴權(quán)為前提。第三，機(jī)動車事故最顯著的特點是主體具有特殊性，普遍會涉及到保險公司。此類糾紛如何消化在庭前，保險公司的配合參與極為重要。第四，另外6類糾紛的調(diào)解率明顯低于上述4類糾紛，是否將6類糾紛繼續(xù)并入調(diào)解室以及是否訴前調(diào)解，從數(shù)量分析上看并無明顯優(yōu)勢。

根據(jù)案件類型，筆者對52件案件標(biāo)的額進(jìn)行統(tǒng)計，其中案件標(biāo)的額在10萬元以下的有29件，占總調(diào)解數(shù)的55.77%，超過調(diào)解總數(shù)的一半；標(biāo)的額在10萬～20萬元的調(diào)解案件共有13件，占總數(shù)的25%；標(biāo)的額在21萬～30萬元的案件共有4件，占調(diào)解總數(shù)的7.69%；沒有標(biāo)的額在31萬～40萬元的調(diào)解案件；標(biāo)的額在41萬元以上的案件共有6件，占調(diào)解總數(shù)的11.54%（詳見圖1）。

圖1 調(diào)解的案件標(biāo)的情況注：資料來源于X法院司法調(diào)解室登記薄記載數(shù)據(jù)。

由圖1得出如下結(jié)論：第一，標(biāo)的額在20萬元以下的案件，在事實清楚、法律關(guān)系明確的基礎(chǔ)上，考慮小額訴裁自身的局限性，此標(biāo)的額①訴訟標(biāo)的即訴訟上的請求與實體權(quán)利之間的關(guān)系，即以有爭議的實體法律關(guān)系為訴訟標(biāo)的，實際上是以實體法中的請求權(quán)為識別訴訟標(biāo)的同一性的標(biāo)準(zhǔn)。訴訟標(biāo)的額其本身即是量化的概念，作為確定級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)，具有明顯的確定性，根據(jù)既定的標(biāo)準(zhǔn)在什么訴訟標(biāo)的額范圍內(nèi)的案件確定由哪級法院管轄通常一目了然。并且訴訟標(biāo)的額在一定程度上能綜合體現(xiàn)案件繁簡和案件影響范圍，即通常來說，標(biāo)的額大的案件，疑難程度也會較高，社會影響也會較大；反之，標(biāo)的額小的案件，通常案件簡單，沒有大的社會影響。案件進(jìn)入訴調(diào)對接程序具有一定的合理性和可操作性。從案件數(shù)量分析，標(biāo)的額在20萬元以下的調(diào)解案件共有42件，占所有調(diào)解案件總量的80.77%，其占比超過了調(diào)解總數(shù)的3/4，此標(biāo)的額區(qū)間的案件進(jìn)入訴調(diào)對接程序，從案件標(biāo)的分析具備調(diào)解可能；而調(diào)解標(biāo)的額在21萬元以上的案件共有10件，30萬～40萬元的數(shù)量為0件，該標(biāo)的案件進(jìn)行調(diào)解具有一定投機(jī)性，調(diào)解成功率小，且容易造成調(diào)解資源浪費。

筆者在表2、圖1數(shù)據(jù)分別分析的基礎(chǔ)上，以案件類型與標(biāo)的額兩者之間的關(guān)系對調(diào)解的影響再次進(jìn)行分析。這里假設(shè)，案件類型和標(biāo)的額完全沒有關(guān)系，因為兩者具有不同的評價屬性，也就是說調(diào)解案件類型多，并不意味著標(biāo)的額在10萬元以下的調(diào)解案件多，標(biāo)的額分布區(qū)間具有廣泛性，完全具備在各個區(qū)間出現(xiàn)的可能性。但圖2表明，在調(diào)解案件類型多的情況下，標(biāo)的額在10萬元以下的調(diào)解案件也多，案件類型與標(biāo)的額兩方面共同作用影響調(diào)解效果（見圖2）。

圖2 調(diào)解案件類型與標(biāo)的額的相關(guān)性

由圖2得出如下結(jié)論：第一，可調(diào)解的案件類型與標(biāo)的額大小影響調(diào)解效果；第二，已調(diào)解的案件類型標(biāo)的額，在10萬元以下的總數(shù)最多，而在20萬元以下的基本覆蓋了調(diào)解案件的全范圍，就是說在該標(biāo)的額區(qū)間所涉及的案件類型，具有極大調(diào)解成功的可能性；第三，其他調(diào)解成功的6類案件類型，從數(shù)量看為1件，從標(biāo)的額來看，其總體區(qū)間波動極大，相互之間并沒有形成一個穩(wěn)定的區(qū)域，換言之，該6類調(diào)解成功的案件，案件數(shù)量少、標(biāo)的額波動性大、區(qū)域廣，無法形成一定共性特征，調(diào)解成功具有一定的隨機(jī)性。

二、訴調(diào)對接機(jī)制影響因素及其運行情況評價

以X法院52件已調(diào)解案件為樣本，筆者立足于糾紛解決各環(huán)節(jié)工作開展情況，進(jìn)一步對影響調(diào)解效果的因素進(jìn)行分析，并歸納訴調(diào)對接機(jī)制實施中存在的主要問題，即案件的分流環(huán)節(jié)、調(diào)解員的配備及工作流程、公眾對調(diào)解的認(rèn)識。

（一）影響調(diào)解率的相關(guān)因素

1.法院的案件分流環(huán)節(jié)。X法院調(diào)解室的工作與法院工作對接程序如下：首先案件由當(dāng)事人交于立案窗口，經(jīng)該窗口法官初步審查，依據(jù)法官的經(jīng)驗判斷，將案件直接分流到司法調(diào)解室②人民調(diào)解室于2011年6月成立，人民調(diào)解室通常是法官審核案件，詢問當(dāng)事人是否愿意調(diào)解，若是當(dāng)事人同意調(diào)解，則由當(dāng)事人將其直接拿到人民調(diào)解室，由人民調(diào)解員對其進(jìn)行調(diào)解。。調(diào)解室拿到案卷以后，均衡地分給各個調(diào)解員。法院對案件類型的分流依據(jù)，沒有定式化的標(biāo)準(zhǔn)。而司法調(diào)解室對于分流的案件，亦不考慮案件類型及特點，直接依據(jù)數(shù)量分與各個調(diào)解員。我國新《民事訴訟法》第一百二十二條規(guī)定：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外?！币虼瞬捎谜{(diào)解方式解決糾紛并非只是調(diào)解室的專利，審判階段仍然有選擇調(diào)解的可能。應(yīng)予以反思的是，無論是糾紛解決還是利益的重新分配，通過訴訟都能得以實現(xiàn)，為什么又要再次動用調(diào)解？究其原因是調(diào)解具有訴訟所不具備的優(yōu)勢，即程序簡便，經(jīng)濟(jì)、高效是調(diào)解的內(nèi)在屬性。但是，當(dāng)所有案件在沒有任何程序分流的情況下，直接涌入調(diào)解室，調(diào)解員要分別與當(dāng)事人進(jìn)行溝通聯(lián)系，最終調(diào)解不成又要重新回到審判程序予以處理，所有的程序反復(fù)，不僅浪費調(diào)解資源，妨礙調(diào)解效力，也使當(dāng)事人對調(diào)解產(chǎn)生抵觸心理。因此，對于先行調(diào)解案件是否有必要規(guī)范分流標(biāo)準(zhǔn)，值得反思。

2.調(diào)解員的配備情況。X法院司法調(diào)解室，自2016年5月成立始，5～7月有4位調(diào)解員，8～10月增加到6位，10～12月減少為5位，8～10月人數(shù)相對較多。司法調(diào)解員的選任標(biāo)準(zhǔn)要求調(diào)解員具有法律工作經(jīng)驗，有公檢法、信訪等部門從事調(diào)解工作的經(jīng)歷。調(diào)解室5位調(diào)解員，Z調(diào)解員是退休法官，退休前在X法院工作；D調(diào)解員是退休檢察官，退休前在X檢察院工作；K調(diào)解員是X法院的在職法官；X調(diào)解員退休前在街道辦事處從事調(diào)解工作；Z1調(diào)解員退休前在老干部退休中心做宣傳工作，筆者調(diào)研時Z1調(diào)解員從事人民陪審員工作已經(jīng)超過7年。因此就X法院調(diào)解員的數(shù)量情況看，調(diào)解員人數(shù)極為有限，對于分流于調(diào)解室的1 180件案件，以五六位調(diào)解員之力，要實現(xiàn)及時、高效地解決糾紛，存在現(xiàn)實的困難。此外，從調(diào)解員聘請條件分析，對于多發(fā)且具有專業(yè)性的糾紛，比如涉及銀行、醫(yī)院、保險等領(lǐng)域糾紛，只具備法律知識的調(diào)解員并不能充分了解上述行業(yè)慣例及相關(guān)知識，在糾紛解決中難以獲得當(dāng)事人的信任，當(dāng)事人就會傾向于依賴法律，使更多糾紛進(jìn)入審判程序。

3.調(diào)解員的工作流程。案件分流環(huán)節(jié)，以相同數(shù)量分給各個調(diào)解員，調(diào)解員查看案卷后，根據(jù)訴狀找當(dāng)事人的聯(lián)系方式，通常采取先聯(lián)系被告的方式①對于調(diào)解的環(huán)節(jié)，及各階段的處理程序，均來自于作者的實際參與，根據(jù)一般操作辦法進(jìn)行的梳理。，期間可能出現(xiàn)如下兩種結(jié)果，第一，與被告取得聯(lián)系的情形，告知被告被起訴的事實，亦有兩種可能，一是被告明確表示不接受調(diào)解，二是被告依據(jù)自身情況，安排時間，告知調(diào)解員方便參與調(diào)解的時間，調(diào)解員根據(jù)被告確定的時間通知原告。原告收到調(diào)解通知后，或者明確表示拒絕調(diào)解，或者同意調(diào)解員通知的時間，當(dāng)然也會出現(xiàn)原告另行要求重新確定調(diào)解時間的情況。在這種情況下，就要在原告可參加的時間段內(nèi)，再次詢問被告可參與的具體時間。第二，無法聯(lián)系被告的情形，即調(diào)解員根據(jù)起訴狀提供的聯(lián)系方式聯(lián)系被告時，或出現(xiàn)被告號碼是空號，或被告拒絕接聽，亦或接聽后未達(dá)成調(diào)解意向（即被告自稱其在外地暫時不能調(diào)解并要求給予一定時間，而后再也無法與之取得聯(lián)系）調(diào)解的案件就被擱置。調(diào)解室工作受自身條件所限，即案件量大，而調(diào)解員極為有限，調(diào)解時間被“一而再，再而三”的拖延，明顯降低了調(diào)解效率，繼而影響當(dāng)事人對調(diào)解的評價（見圖3）。

圖3 聯(lián)系被告的可能情形

原被告都同意調(diào)解的情況，調(diào)解員將訴訟請求告知被告，被告在明晰原告訴訟請求后，作出同意或者部分否定的意思表示。雙方意見不合且都不愿妥協(xié)，在基本事實無爭議的前提下，調(diào)解員分別與原被告協(xié)商，從法律的角度對案件訴訟結(jié)果予以評估，并就訴訟與調(diào)解的相互關(guān)系予以分析，使原告對于其利益的主張或其他要求作出適當(dāng)妥協(xié)。而后，從被告角度予以分析，詢問其針對原告提出的訴訟請求，被告爭議點在哪里，對被告來進(jìn)行調(diào)解的可能作以判斷。若雙方爭議不大，則雙方再次見面時，就爭議焦點進(jìn)行協(xié)商。若原告同意放棄部分利益，被告認(rèn)為其主張合理，在調(diào)解員的主持下，雙方依據(jù)標(biāo)的額，制定具體還款計劃，達(dá)成調(diào)解協(xié)議。調(diào)解員確認(rèn)雙方協(xié)議內(nèi)容后，將案卷材料再次交于立案庭，立案庭通過滾動式方式隨機(jī)確定民事審判庭的法官，由后者再次審核案卷材料，并詢問當(dāng)事人意見，在協(xié)議符合法律規(guī)定的情況下，根據(jù)雙方當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解數(shù)額及還款計劃，制作調(diào)解協(xié)議書，并告知債務(wù)人逾期還款的后果。若在調(diào)解階段，對于原告的訴訟請求，被告認(rèn)為完全不合理或沒有依據(jù)，則表示不同意調(diào)解，直接進(jìn)行審判。而后調(diào)解員則會再次將案卷轉(zhuǎn)入立案庭，由立案庭重新分配案件。

4.公眾對調(diào)解的認(rèn)知與評價。筆者在實習(xí)期間，針對人們對調(diào)解的認(rèn)識訪談了案件當(dāng)事人，共訪談22名當(dāng)事人，其中有86.4%的當(dāng)事人聽說過調(diào)解，但對于調(diào)解具體情況的了解知之甚微。參與過調(diào)解的人員中，有68.2%的受訪人表示，案件起訴到法院之前，自己多次找對方進(jìn)行調(diào)解，但無法調(diào)解，才起訴到法院。而被問到關(guān)于調(diào)解的效力時，當(dāng)事人則表示不知道，并認(rèn)為調(diào)解基本是雙方坐在一起聊一聊，沒什么效力，而且自己嘗試過調(diào)解，沒有結(jié)果，認(rèn)為調(diào)解就是浪費時間。只有13.6%的當(dāng)事人聽說過調(diào)解可以制作調(diào)解協(xié)議，能夠有效解決糾紛。在被問及調(diào)解的優(yōu)勢時，有27.3%的當(dāng)事人提到調(diào)解可以很快解決糾紛，而對于調(diào)解的收費制度以及具體的效力問題則幾乎一無所知。另外當(dāng)被問到調(diào)解的評價時，31.8%的當(dāng)事人表示由于調(diào)解不用耗費太多時間，如果能夠調(diào)解，本人愿意配合調(diào)解；但有22.7%的人則提出雖然參與了調(diào)解，但因為是法院通知調(diào)解的，不得已而為之，受訪人自己認(rèn)為調(diào)解不能夠解決糾紛，將案件起訴到法院，就是希望通過法院判決來解決糾紛，質(zhì)疑調(diào)解以后的效力問題，認(rèn)為對方拒絕履行，還要到法院。因此從訪談的回復(fù)內(nèi)容分析，當(dāng)前公眾參與調(diào)解具有極大的被動性，對調(diào)解解決糾紛的效力評價比較消極；有44.5%的當(dāng)事人沒有發(fā)表看法，其觀點是對調(diào)解不甚了解，不知道調(diào)解是否好，但多數(shù)表示如果調(diào)解以后，能夠具備強(qiáng)制性，本人愿意選擇調(diào)解，只是目前調(diào)解效果不佳，因此，大多數(shù)當(dāng)事人對選擇調(diào)解解決糾紛沒有明顯的期待（見表3）。

表3 當(dāng)事人對調(diào)解的認(rèn)識及評價情況

（二）訴調(diào)對接工作的整體評價

基于對X法院調(diào)解室的案件分流情況、調(diào)解工作各具體環(huán)節(jié)、公眾對調(diào)解評價等方面進(jìn)行考察，同時通過直接參與調(diào)解和多次進(jìn)行訪談，筆者認(rèn)為，X法院訴調(diào)對接工作仍有繼續(xù)完善和提升的空間。

1.調(diào)解作用尚未充分發(fā)揮。追求糾紛解決的簡便、迅速、低廉，符合情理和民眾習(xí)慣，有利于穩(wěn)定社會秩序和維系人際關(guān)系，以及能夠以減少訴累、緩和訴訟和司法壓力，這是通過訴調(diào)對接機(jī)制啟動調(diào)解的應(yīng)有價值。[1]（P91）基于上述對調(diào)解的基本定性，可以合理地認(rèn)為，在調(diào)解具備上述顯著優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，以及我國受調(diào)解文化的長期熏陶，推行以調(diào)解的方式解決糾紛有望成為大多數(shù)人的優(yōu)先選擇。

然而從調(diào)研數(shù)據(jù)看，X法院所推行的訴調(diào)對接，其調(diào)解率（總收案量與調(diào)解案件之比）為22.6%；而通過訪談也可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人對調(diào)解的認(rèn)識也極為有限，雖然超過3/4的當(dāng)事人聽說過調(diào)解，但只是基于調(diào)解的傳統(tǒng)認(rèn)識，缺乏對調(diào)解效力及其優(yōu)勢的深入認(rèn)知。正因為當(dāng)事人心理上不認(rèn)可調(diào)解，調(diào)解效果并未得到充分發(fā)揮。

2.忽視前提條件影響調(diào)解效果?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》第二條規(guī)定，除不適用調(diào)解的民事案件之外，大部分民事案件都允許調(diào)解。不可否認(rèn)，對于起訴到法院的案件鼓勵能調(diào)則調(diào)，是因為調(diào)解能夠吸收當(dāng)事人真實意圖，具有較大的執(zhí)行可能，而且耗費成本低、程序簡便。[2]但是如果將調(diào)解的效果過多地潛藏在訴訟程序，就難以做到調(diào)解所具有的簡潔、合理與高效，因此，調(diào)解應(yīng)該與訴訟有所區(qū)別。

基于上述認(rèn)識，法院在分流階段應(yīng)考慮案件是否影響調(diào)解的整體效果，如果將大部分財產(chǎn)案件都進(jìn)行審判前的調(diào)解嘗試，從短期來看，根據(jù)上述表2的案件類型以及圖1的案件標(biāo)的額分布情況的分析，筆者并不能全盤否定個別案件完全沒有調(diào)解可能。但不區(qū)分任何條件，將所有財產(chǎn)類案件都推進(jìn)調(diào)解室，從調(diào)解室的人員配備與調(diào)解員的調(diào)解步驟看，所有的案卷都要與當(dāng)事人取得聯(lián)系，而調(diào)解員的數(shù)量及其自身專業(yè)知識儲備，會影響調(diào)解的整體效率。當(dāng)人們無法在調(diào)解中獲得優(yōu)于審判的利益時，就會排斥調(diào)解，甚至阻礙調(diào)解的進(jìn)一步推行。

3.對調(diào)解優(yōu)勢認(rèn)識不足。通過訪談發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人對調(diào)解所具備的優(yōu)勢，即調(diào)解的效力、費用以及時間成本都存在模糊認(rèn)識，甚至很大程度上存在認(rèn)識盲點。因此，若使調(diào)解達(dá)到預(yù)期的效果，一方面，在具體實踐中要保證法院的分流標(biāo)準(zhǔn)必須具備一定的可操作性，不能過多地占用調(diào)解資源，而且也要保證調(diào)解員的組成多元化，對分流案件處理所需的專業(yè)知識有一定了解，能夠使當(dāng)事人的糾紛得到解決，合法權(quán)益得以實現(xiàn)，從而獲得對調(diào)解的認(rèn)可；另一方面，中國原有調(diào)解文化的基因，在法治化時代已順利實現(xiàn)了一次跨越，對于調(diào)解的法律規(guī)定、調(diào)解的優(yōu)勢說明、調(diào)解的效力認(rèn)定及具體的實踐，都經(jīng)歷了重大調(diào)整。但根據(jù)訪談資料分析，關(guān)于調(diào)解的相關(guān)改革規(guī)定，目前尚停留在文字層面，大部分人對其知之甚微。因此，應(yīng)該借助各種資源，對調(diào)解知識予以一定的宣傳，使人們對調(diào)解有更加清楚的認(rèn)識。

三、完善訴調(diào)對接機(jī)制的相關(guān)建議

對X法院實施訴調(diào)對接機(jī)制過程中出現(xiàn)問題及原因進(jìn)行剖析，筆者認(rèn)為，完善訴調(diào)對接機(jī)制需要健全訴調(diào)對接機(jī)制各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)法律與實踐的互相銜接，人力與物力的雙向配合，才能使這一機(jī)制發(fā)揮預(yù)期效果。

（一）合理分流，引導(dǎo)群眾選擇糾紛解決的途徑

通過對X法院司法調(diào)解室從案件受理到糾紛解決過程進(jìn)行全程觀察，筆者發(fā)現(xiàn)，法院對于案件類型和案件標(biāo)的額分流沒有固定標(biāo)準(zhǔn)，僅依據(jù)法官經(jīng)驗判斷將案件分流到調(diào)解室，使本就極為有限的調(diào)解資源，處理了大量可調(diào)解性低的案件，不僅影響了案件的整體調(diào)解率，也使當(dāng)事人對調(diào)解效果報以質(zhì)疑態(tài)度。糾紛發(fā)生本具有常態(tài)化，而對糾紛解決方式的選擇應(yīng)該制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，對進(jìn)入調(diào)解室的案件，應(yīng)該首先評估案件的可調(diào)性，將符合標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)解成功率高的案件分流入調(diào)解室，由調(diào)解室予以解決；若調(diào)解失敗，當(dāng)事人依然可以通過訴訟程序來獲得權(quán)利救濟(jì)。

改革開放前，法律制度相對不夠完善，解決矛盾糾紛的主要途徑就是調(diào)解。當(dāng)時公眾對于尋求法律救濟(jì)，以及經(jīng)過審判程序解決糾紛則表現(xiàn)得極為被動①比較有說服性的例子就是電影《秋菊打官司》中秋菊的困惑和電影《被告山杠爺》中山杠爺?shù)谋瘎∷w現(xiàn)出來的。參見蘇力的《法治及其本土資源》[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第25～33頁。。但到了今天，案件量與日俱增，單一的糾紛解決模式已經(jīng)難以滿足社會矛盾糾紛解決的需求。理想的糾紛解決應(yīng)該尋求調(diào)解和訴訟兩者的平衡點。在多元糾紛解決機(jī)制下，司法機(jī)關(guān)理應(yīng)合理評估調(diào)解的固有優(yōu)勢及潛在能力，在此基礎(chǔ)上制定出理性化、可操作的案件分流模式，引導(dǎo)群眾根據(jù)案件性質(zhì)尋求較為“經(jīng)濟(jì)”的糾紛解決方式。當(dāng)人們能夠通過在訴訟與調(diào)解間的優(yōu)勢對比，認(rèn)可并感知調(diào)解的經(jīng)濟(jì)、便利及高效時，就會傾向于選擇多種糾紛解決方式，變被動為主動。[3]因此科學(xué)合理分流案件，積極引導(dǎo)當(dāng)事人對可調(diào)案件選擇便利的調(diào)解方式，不僅使法院自身受益，也使當(dāng)事人獲益。

（二）完善調(diào)解分工環(huán)節(jié)，組建多元化的調(diào)解隊伍

通過考察調(diào)解流程和調(diào)解員隊伍建設(shè)情況，筆者發(fā)現(xiàn)案件進(jìn)入調(diào)解室后，以量化為標(biāo)準(zhǔn)分別流入各調(diào)解員之手，調(diào)解員調(diào)解成功后將案卷再次轉(zhuǎn)入立案庭，由立案庭隨機(jī)確定法官并依據(jù)調(diào)解意見寫成調(diào)解協(xié)議，期間法官對調(diào)解的案件需要再次進(jìn)行審查和詢問。鑒于上述工作環(huán)節(jié)存在重復(fù)操作的問題，筆者建議完善分工環(huán)節(jié)，由派駐調(diào)解室一位專職法官負(fù)責(zé)對各調(diào)解員調(diào)解成功的案件審核并制作調(diào)解協(xié)議，同時負(fù)責(zé)依據(jù)案件特點分流各類案件給相關(guān)調(diào)解員，減少調(diào)解的盲目性，增強(qiáng)調(diào)解的針對性。以此盡量保證調(diào)解方案的合理性，以及調(diào)解整體環(huán)節(jié)的完整性，進(jìn)一步提高調(diào)解效率。

針對調(diào)解員不足的情況，筆者以為，從調(diào)解的案件類型看，調(diào)解員的組成應(yīng)向多元化發(fā)展。如醫(yī)患、機(jī)動車事故以及借貸等糾紛發(fā)生后，必然是需要訴諸于合法途徑解決，但同時上述糾紛也涉及到相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的問題，可以由醫(yī)院、保險公司及銀行等相關(guān)單位推薦本行業(yè)領(lǐng)域具有較深資質(zhì)的人員入駐調(diào)解室。由相關(guān)行業(yè)的專家對涉及案件，提供行業(yè)的解決辦法及一般的標(biāo)準(zhǔn)，再由法官予以合法性審核。在尋求權(quán)利救濟(jì)前，當(dāng)事人對行業(yè)慣例及標(biāo)準(zhǔn)會有一定的了解。如果專業(yè)人士提供的建議在當(dāng)事人預(yù)計的范圍內(nèi)，調(diào)解就會取得較好的效果。因此，調(diào)解組織多元化能夠緩解司法資源不足的困境，并且有希望集中多方優(yōu)勢。

（三）增加公眾參與意識，消除認(rèn)知偏頗

根據(jù)訪談數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，當(dāng)事人對調(diào)解缺乏基本認(rèn)識和價值評價，當(dāng)事人之所以不選擇調(diào)解，部分是因為對調(diào)解的“現(xiàn)實角色”認(rèn)識存在誤區(qū)，部分是因為對調(diào)解效力存在合理質(zhì)疑。

鑒于此，要使調(diào)解被廣泛接受和認(rèn)可，需要多方面共同協(xié)作。首先，在調(diào)解員的人員保障和專業(yè)配備方面要制定具體的方案，既要調(diào)整調(diào)解員的組成數(shù)量，也應(yīng)注重調(diào)解員的調(diào)解技巧和調(diào)解質(zhì)量，確保在尊重當(dāng)事人訴權(quán)的前提下，及時、高效地解決糾紛，保證調(diào)解效率；其次，加大媒體的宣傳力度，利用多種媒體向人們宣傳調(diào)解的內(nèi)在優(yōu)勢，并說明調(diào)解的效力確認(rèn)問題，在調(diào)解與訴訟之間作必要區(qū)分，使調(diào)解能夠以“良好的形象”走進(jìn)人們的視野；第三，提倡司法機(jī)關(guān)在案件分流階段，對于屬于可調(diào)類型的案件，向當(dāng)事人進(jìn)行充分說明，此后將案件直接分流入調(diào)解室，引導(dǎo)當(dāng)事人逐漸認(rèn)識到調(diào)解的高效率，變被動為主動，自愿選擇調(diào)解解決糾紛。

（四）重視調(diào)解財政支出，確立獎懲激勵措施

司法調(diào)解員的切身利益保障與工作環(huán)境對工作效果有一定影響。以X法院為例，目前調(diào)解室配有5張辦公桌及3臺座機(jī)，聘有4位調(diào)解員，其工資約為2 100元，工資標(biāo)準(zhǔn)明顯較低①根據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計信息咨詢中心的數(shù)據(jù)顯示，新疆維吾爾自治區(qū)城鎮(zhèn)居民統(tǒng)計指標(biāo)2014～2016年在崗職工年平均工資分別為54 407元、60 914元、64 630元，依據(jù)該數(shù)據(jù)的月平均工資則分別為4 533.92元、5 076.12元和5 385.83元。，導(dǎo)致調(diào)解員崗位沒有足夠的吸引力。低水平的工資待遇導(dǎo)致：一方面，難以聘請相對具有資質(zhì)的調(diào)解員；另一方面，由于人數(shù)較少，且案件分流又無固定程序，已聘任的調(diào)解員在繁重的工作任務(wù)與其待遇不成正比的情況下，容易產(chǎn)生消極情緒。

事實上，調(diào)解員在整個調(diào)解過程并不負(fù)責(zé)發(fā)送傳票、實地送達(dá)等工作，而主要通過電話與當(dāng)事人進(jìn)行聯(lián)系。X法院司法調(diào)解室的3臺電話，沒有任何一部可接通外線。在多數(shù)調(diào)解的案件中，涉案當(dāng)事人的電話號碼為外地號碼的案件占所有案件的比例約為70%，調(diào)解員在配置的辦公電話無法聯(lián)系外地號碼的情況下，盡管可以使用個人電話聯(lián)系當(dāng)事人，但調(diào)解員每個月的辦案通信補(bǔ)助僅有30元，因此，多數(shù)調(diào)解員會選擇將案件擱置，這種處理方式極大地影響了調(diào)解的工作效率。因此，改善調(diào)解員的工作設(shè)施，確保必要的辦公設(shè)施和經(jīng)費供給；同時提高調(diào)解員的待遇，采取基本工資與調(diào)解數(shù)量相結(jié)合的獎懲激勵措施，可以大大提高調(diào)解員的工作積極性。但是，所有上述開支，不能僅靠法院自身來負(fù)擔(dān)。調(diào)解最初的目的是減輕法院的壓力，并非加重法院的負(fù)擔(dān)，建議將特邀調(diào)解員的費用開支，列為省級財政支出項目，從財政制度上保障調(diào)解組織的長期穩(wěn)定發(fā)展。

結(jié)語

作為社會正義的最后一道防線，司法機(jī)關(guān)對糾紛的處理應(yīng)當(dāng)具有最終解決權(quán)，這應(yīng)成為糾紛解決機(jī)制整體重構(gòu)的基本原則；[4]（P191）而非利用訴訟解決糾紛，將所有的糾紛都擁擠在司法機(jī)關(guān)，使其由最后一道防線跨至第一道防線。相較而言，調(diào)解是解決糾紛的優(yōu)選和首選途徑。通過法院調(diào)解，既可以獲得與判決相同或相似的法律上的處理結(jié)果，同時又可避免判決所需要的高成本。[5]毋庸置疑，調(diào)解作為非訴訟的糾紛解決方式，在具備較強(qiáng)內(nèi)在優(yōu)勢的同時，也具有相對的外在合理性。

本文運用實證分析法對X法院訴調(diào)對接機(jī)制運行實踐進(jìn)行了實地調(diào)研，肯定其取得的成效，并指出其存在的問題，提出了相應(yīng)的建議。筆者以為，應(yīng)該通過采取如下措施，即對案件進(jìn)行科學(xué)分配、吸收多元化知識背景的調(diào)解人員、強(qiáng)化調(diào)解培訓(xùn)力度和落實財政支持，進(jìn)一步提高訴調(diào)對接機(jī)制解決糾紛的效率，發(fā)揮其預(yù)期作用。

[1]范愉.非訴訟糾紛解決機(jī)制研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.

[2]姜金良.調(diào)解率的異化與反思——調(diào)解案件進(jìn)入執(zhí)行程序的分析解讀[J].南昌航空大學(xué)學(xué)報，2012（03）.

[3]潘劍鋒.民訴法修訂背景下對“訴調(diào)對接”機(jī)制的再思考[J].當(dāng)代法學(xué)，2013（03）.

[4]何兵.現(xiàn)代社會的糾紛解決[M].北京：法律出版社，2003.

[5]李浩.民事判決中的調(diào)審分離[J].法學(xué)研究，1996（04）.

責(zé)任編輯：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.04.17