喻術紅

老齡化背景下的高齡勞動者就業(yè)促進問題

喻術紅

人口老齡化已是國際趨勢。作為應對措施，延遲退休年齡，促進高齡勞動者就業(yè)是許多國家普遍采取的做法。延遲退休的實質是提高領取養(yǎng)老金的最低年齡。對高齡勞動者而言，由于就業(yè)競爭力不足，延遲退休很可能使他們在能夠領取養(yǎng)老金之前處于失業(yè)境地。因此，延遲退休方案的實施，有賴于系列配套措施的執(zhí)行。其中，加強對高齡群體的法律保護、反對就業(yè)歧視、促進高齡勞動者*關于“高齡者”稱謂，在相關研究文獻中，有稱“年老雇員”，有稱“老年人”，也有稱“高齡就業(yè)者”，還有稱“中高齡就業(yè)者”。臺灣地區(qū)“就業(yè)服務法”規(guī)定“中高齡者”指45歲以上未滿65歲者。韓國《高齡人雇傭促進法》中將高齡人規(guī)定為55歲以上，50～54歲為準高齡者。日本高齡者為65歲及以上。我國并沒有法律使用“高齡人”或“高齡者”的稱呼，但在《老年人權益保護法》中將老年人限定為60周歲以上公民。目前世界許多國家研究實施延遲退休年齡的方案時，紛紛將法定退休年齡往后延至65歲，德國、新加坡預計將法定退休年齡延后至67歲，英國更是計劃延后至69歲，而且預計從2020年起約每十年向上調整一歲。參見吳惠林(2014).改善我國中高齡與高齡者勞動參與之因應對策(臺灣地區(qū)勞動部研究報告).臺灣(地區(qū))學術文獻數(shù)據(jù)庫：https://www.mol.gov.tw/media/2687946/103年度-改善我國中高齡與高齡者勞動參與之因應對策.pdf.2016-10-12.綜上，本文所稱“高齡者”，研究重點以50周歲為界，主要集中在50周歲至65周歲群體，因而本文中高齡勞動者，包括了60歲以上的老年人，也包括了退休后再就業(yè)群體。就業(yè)，是落實延遲退休方案必須解決的基本問題。要提高高齡勞動者的勞動參與率，必須提升他們的勞動技能、開發(fā)適合他們的工作崗位；建立專門的就業(yè)服務與指導機構，為他們提供就業(yè)咨詢與指導服務；對招聘高齡勞動者達到一定比例的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠，對歧視高齡勞動者的用人單位進行處罰。此外，勞動法應為高齡勞動者提供充分的保護。為此，必須修改《勞動法》和《就業(yè)促進法》相應條款，在時機成熟時制定《高齡勞動者就業(yè)促進法》。

老齡化； 延遲退休； 就業(yè)促進； 就業(yè)歧視

延遲退休問題一經(jīng)提出，在我國引起了強烈的反響，贊成者有之，反對者亦眾。最終塵埃落定，延遲退休政策得以通過，具體實施只是時間問題。延遲退休政策的實施，涉及多方面的因素，影響到不同群體的利益。作為利益平衡器的法律，尤其是勞動法該如何回應這一問題？就業(yè)乃民生之本，尤其對受到延遲退休沖擊最厲害的高齡勞動者而言，如何保障他們的權益，促進其就業(yè)，是勞動法首先應該回應的問題。國際社會早已關注到老齡化引發(fā)的各種社會問題，其中之一就是如何提升高齡勞動者的勞動參與率。發(fā)達國家普遍采取的措施是促進高齡勞動者就業(yè)。我國已步入老齡化社會，人口紅利已經(jīng)消失，勞動力短缺問題短期內不會顯現(xiàn)，但長遠來看，不可回避。因此，提升勞動者的勞動參與率，特別是中高齡勞動者的勞動參與問題必須受到重視。

一、 促進高齡勞動者就業(yè)的必要性

(一) 是嚴峻的就業(yè)形勢使然

1.因缺乏就業(yè)競爭力，導致高齡勞動者就業(yè)率低，就業(yè)質量差。根據(jù)國家統(tǒng)計局2016年2月9日發(fā)布的《中華人民共和國2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》：2015年末中國大陸總人口137462萬人，其中，16～59歲(含不滿60周歲)91096萬人，占總人口的66.3%，60周歲及以上人口22200萬人，占16.1%，其中65周歲及以上14386萬人，占總人口的10.5%。2015年末全國就業(yè)人口77451萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員40410萬人。年末城鎮(zhèn)失業(yè)率為4.05%*國家統(tǒng)計局(2016).中華人民共和國2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.中華人民共和國國家統(tǒng)計局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html.2016-09-20.。種種跡象表明：第一，中國已經(jīng)邁入老年社會，60周歲及以上人口占總人口16.1%，老年人口比重大，達22200萬人。我國人口老齡化的特征是：絕對規(guī)模大、發(fā)展速度快、高齡化顯著、發(fā)展不均衡以及波動幅度大*參見新華養(yǎng)老(2015).國家應對人口老齡化戰(zhàn)略研究總報告.新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/gongyi/yanglao/2015-07/09/c_128002941.htm.2017-06-10.。第二，按照就業(yè)最低年齡16周歲和目前60周歲退休計算，全國勞動人口為91096萬人(16～59歲)，減去全國就業(yè)人口77451萬人，還富余13645萬人，其中城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為952萬人。2013 年老年撫養(yǎng)比是 21.58% ，如果維持現(xiàn)有人口增長率，至 2050 年我國人口撫養(yǎng)比將上升到 46% ，差不多為 2位在職職工負擔一位退休人員(林嘉，2015:19)。第三，結構性勞動力短缺與就業(yè)困難并存。人口老齡化背景下勞動力稀缺性上升，促使企業(yè)及產業(yè)向技術或資本密集型方向發(fā)展，由此將不斷提升對勞動力質量的要求。目前，我國勞動力總體受教育程度仍偏低。未來可能出現(xiàn)大量低素質的勞動力因不能勝任崗位要求而無法再就業(yè)。這將導致人口老齡化條件下的就業(yè)問題變得更加復雜*參見新華養(yǎng)老(2015).國家應對人口老齡化戰(zhàn)略研究總報告.新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/gongyi/yanglao/2015-07/09/c_128002941.htm.2017-06-10.。

這些數(shù)據(jù)雖然只能說明我們的老年化狀況，并未明確反映出50周歲及以上人口的就業(yè)與失業(yè)問題。但是，從2016年《中國勞動統(tǒng)計年鑒》的有關數(shù)據(jù)(國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司、人力資源和社會保障部規(guī)劃財務司，2017：表1-34)，我們可以發(fā)現(xiàn)：年齡越大文化程度越低，特別是在“未上過學”和“小學教育”指標上，年齡越大比率越高；在大學教育背景上，年齡越大比率越低。女性高齡勞動者教育背景差于同齡男性。

表1“按就業(yè)身份、性別分的城鎮(zhèn)就業(yè)人員年齡構成”(國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司、人力資源和社會保障部規(guī)劃財務司，2017：表1-43)表明：50歲以上的勞動者，在雇員、雇主身份上的比率普遍低于25～49歲年齡段的勞動者，而50歲以上女性又低于50歲以上男性。據(jù)此，我們可以得出50歲以上群體在勞動關系領域就業(yè)率普遍低于25～49歲群體。女性高齡勞動者的就業(yè)率又普遍低于同齡組的男性，說明職場中的年齡歧視與性別歧視同時存在；對高齡女性勞動者而言，則同時面臨著年齡歧視與性別歧視，即雙重歧視問題。

表2 “按職業(yè)、性別分的城鎮(zhèn)就業(yè)人員年齡構成”表(國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司、人力資源和社會保障部規(guī)劃財務司，2017：表1-51)，我們可以看出：50歲以上勞動者在六種職業(yè)分布中，唯一一項比率高的職業(yè)是“農林牧漁、水利業(yè)生產人員”，39歲以下的年輕人在該行業(yè)中的比率非常低，最高7.3%，最低0,9%，說明青年人普遍不喜歡這個職業(yè)。

表1 按就業(yè)身份、性別分的城鎮(zhèn)就業(yè)人員年齡構成 (單位%)

資料來源：國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司、人力資源和社會保障部規(guī)劃財務司(2017)

表2 按職業(yè)、性別分的城鎮(zhèn)就業(yè)人員年齡構成 (單位%)

資料來源：國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司、人力資源和社會保障部規(guī)劃財務司(2017)

有研究成果指出，我國老年人就業(yè)率偏低。城鎮(zhèn)老年人就業(yè)率明顯低于農村老年人；低齡老年人就業(yè)率高于中高齡老年人；而從性別來看，男性老年人就業(yè)率高于女性老年人；從老年人再就業(yè)的行業(yè)來看，我國老年人再就業(yè)領域比較集中，主要集中在農林牧漁業(yè)、制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)；從老年人再就業(yè)從事的職業(yè)來看， 我國60歲以上老年人中從事農林牧漁業(yè)的生產人員最多， 其次是商業(yè)、服務業(yè)人員(龔紅等，2016:100)。

綜上可發(fā)現(xiàn)，高齡勞動群體就業(yè)特點：第一，年齡越大就業(yè)率越低；第二，就業(yè)質量差，大多數(shù)從事的是艱苦的、條件差、待遇低的工作，而這些工作是年輕人不愿意問津的；第三，他們出來工作的背后往往是沒有退休保障或者保障不足?？梢?，他們是弱勢群體中的弱者，更需要法律的保障。

2.年齡歧視是高齡勞動者進入勞動力市場的主要障礙。就業(yè)歧視，特別是年齡歧視在各國職場中非常普遍，許多國家通過立法來規(guī)制該問題，如日本、韓國、歐盟成員國等。歧視使受害者喪失就業(yè)或者職業(yè)升遷機會，在造成經(jīng)濟上損失的同時，往往給受害者造成精神上的痛苦。因此，反對就業(yè)歧視，追求公平與平等待遇，是就業(yè)促進的主要路徑之一。

我國是人口大國，勞動力資源豐富，就業(yè)歧視問題早已不是個別現(xiàn)象。年齡歧視，尤其是對中高齡群體歧視，更是嚴重。用人單位招聘中年齡門檻一般設定在35歲以下*1994年《國家公務員錄用暫行規(guī)定》第14條規(guī)定招考公務員年齡為35歲以下，這就形成了從中央到地方機關公務員招考中都將年齡限制在35歲以下的慣例。。周偉教授選取1995年-2005年上海和成都兩市30萬份招聘廣告，實證調查了年齡歧視問題。研究發(fā)現(xiàn)：服務類職位低年齡化，主要集中在20～40歲，50歲以上年齡段幾乎沒有任何服務類職位提供。管理類職位年齡差別大于服務類，但成都市管理職場更偏愛黃金年齡段(25～35歲)，上海市管理職位用人特點是年齡相對較大(45歲以上)，經(jīng)驗越多者更具優(yōu)勢。技術類職位低年齡化與服務類相似。上海市50歲以上，10年間沒有一年提供的職位數(shù)超過50個，2004年甚至為零(周偉，2007:16-17)。

1996年全國婦聯(lián)婦女研究所對珠海和東莞、杭州和溫州 、武漢和仙桃 、沈陽和大連8座城市的 36 所非公有制企業(yè)中的女工生存和發(fā)展狀況進行調查。結果顯示,企業(yè)在招收工人、飯店服務員、家庭保姆等體力勞動者時，都設有年齡上限。在回答企業(yè)年齡上限規(guī)定時,544份有效問卷中61.1 %的被

調查者回答為 30 歲以下,13 %的被調查者回答為22歲以下。這表明,在中國的二級勞動力市場上年齡歧視普遍存在。2002年上海市《人才市場報》上全年的招聘廣告中年齡歧視比率達到 68 %。2003年《大連晚報》 “前程招聘專版” 上招聘廣告年齡歧視比率高達 72 %(孫勁悅，2004:81)。

時至今日，年齡歧視問題依然沒有得到有效的遏制。2010年河南省委書記盧展工為體驗就業(yè)歧視的程度，應聘一家廣告公司的媒體發(fā)展員崗位，因年齡過大(59歲)被拒絕。盡管他表明有一定社會經(jīng)驗和社會關系，能夠幫助公司拉來一定項目，依然未能改變被拒的結果(王濤，2014:134)?！吨袊鴦趧咏y(tǒng)計年鑒(2016年)》中表1-39的數(shù)據(jù)顯示(國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司、人力資源和社會保障部規(guī)劃財務司，2017：50)周歲及以上人群受雇率遠遠低于20～49周歲年齡段的受雇率(最低為12.1%，最高達16.9%)，最高僅有8.7%，最低僅占0.8%。其中，女性50周歲及以上的受雇率最高僅有6.1%，最低0.4%。年齡和性別依然是制約勞動者就業(yè)的主要障礙。

(二) 是實現(xiàn)平等就業(yè)的現(xiàn)實要求

與美國、歐盟、韓國和日本等國家促進高齡勞動者就業(yè)的內在動機不同，這些國家主要是應對老齡化社會面臨的勞動參與率不足問題。隨著人口紅利的消失，我國也會在一定程度上面臨這個問題，但這不是目前的主要問題。按照2015年統(tǒng)計數(shù)據(jù)我國勞動力資源還富余13645萬人(林嘉，2015:19)。

在我國，促進高齡勞動者就業(yè)是實現(xiàn)平等就業(yè)權的基本要求。平等就業(yè)，是勞動者的一項基本權利，不因年齡、性別等因素而有所區(qū)別。反思我國政府在就業(yè)促進態(tài)度上，歷來關注的是年輕人尤其是大學生的就業(yè)與促進問題；《就業(yè)促進法》中雖然規(guī)定了就業(yè)援助對象，但并沒有對高齡群體的就業(yè)給予應有的關注。隨著老齡化社會到來，觀念應該修正。老年人的工作權、經(jīng)濟權與勞動人權等，可能都需要重新界定。社會必須建立起一種尊重老人、幫助老人的環(huán)境，應為老年人提供生活有保障、生命有尊嚴的環(huán)境，從處處以年輕人為中心的價值思考轉向以發(fā)揚“老人人權”為主軸(吳惠林，2014:27)。老人人權應包含：老年人應有維持基本生活水準之所得；老年人應有適當?shù)木幼…h(huán)境；老年人應有參與勞動市場的機會。1992 年的《聯(lián)合國老年人原則》更是提出老人應有“獨立、參與、照料、自我實現(xiàn)與尊嚴”五項權利(吳惠林，2014:27)。只有保證高齡勞動者平等參與的權利，才能保障他們老有所養(yǎng)，才能實現(xiàn)他們的價值。

(三) 是實施延遲退休的必然要求

所謂延遲退休，實質上是延長退休年齡或推遲法定退休年齡，提高養(yǎng)老金領取的最低年齡。這種做法通常被認為既可以增加繳費，又可以縮短領取養(yǎng)老金的年限，能夠在某種程度上緩解養(yǎng)老金危機(李琴、彭浩然，2015：119)。這是大多數(shù)國家應對人口老化，提升勞動力參與率的常用手段。

但是，退休決定的做出，是個人選擇與制度環(huán)境影響的結果，教育狀況、職業(yè)和健康狀況、年齡和性別、立法、社會保障體制、老齡就業(yè)服務政策、衛(wèi)生保健和健康保險等，都影響老年人的勞動參與率和退休決定(劉文、焦佩，2016:56、183)。而是否具有經(jīng)濟保障/經(jīng)濟安全，某種程度上應該是選擇退休的關鍵因素。

從實踐來看，目前進入就業(yè)年齡的青年人反對延遲退休。真正愿意延退的往往是體制內身居要職的公務員和事業(yè)單位中部分管理人員和高級技術人員。企業(yè)和員工對延遲退休積極性不高*OECD調查發(fā)現(xiàn)，受到良好教育的人，一般能夠獲得令人滿意的工作，愿意延遲退休，低技能的老齡員工經(jīng)濟負擔重，卻難以找到合適工作，延遲退休提高了社會不平等程度。此外，那些難以留在勞動力市場中，但需要繼續(xù)工作、延遲退休來獲取合理生活標準的“局外人”也需要專門針對他們的解決方案。參見劉文、焦佩(2016).國際視野中的延遲退休演進.中山大學學報(社會科學版)，1：187、193.，特別是那些處于劣勢的勞動者群體：他們工作條件差、待遇低、沒有保障或者保障不足*參見北京晨報(2015).調查顯示超9成網(wǎng)友反對延遲退休.新華網(wǎng)： http://news.xinhuanet.com/2015-01/27/c_127425487.htm.2016-09-01.。在當下勞動力市場供需失衡，失業(yè)率居高不下的情形下，一般的高齡就業(yè)者本就在勞動力市場中面臨競爭優(yōu)勢不足的不利境地：與青壯年勞動者相比，他們的身體狀況、接受先進技術的能力、創(chuàng)新意識與進取精神相對不足，影響了雇主對他們的聘用。延長退休年齡，可能會使得那些本來沒有競爭優(yōu)勢的高齡者處于更不利乃至失業(yè)的境地*參見趙鵬(2016).2016全國兩會工會界：延遲退休每年或減少700萬個就業(yè)崗位.京華時報，2016-03-04.文章指出：延遲退休會影響特定人群利益。高強度體力勞動者和低收入者，由于勞動強度大，收入不穩(wěn)定等因素到了現(xiàn)行法定退休年齡，這部分人希望按時退休，甚至提前退休，以便養(yǎng)身或自謀職業(yè)進一步改善生活，延退可能對他們造成一定傷害。。因此，延遲退休年齡，必須在高齡群體就業(yè)促進方面提供必要的政策扶持與法律保障。

二、 促進高齡勞動者就業(yè)的可能性

(一) 促進高齡勞動者就業(yè)是國際社會的普遍經(jīng)驗

歐洲各國積極的老齡化政策包括提高領取退休金的最低年齡和促進老齡人群就業(yè)。2006年，OECD總結會員國在2003-2005年的老齡就業(yè)政策出臺后，發(fā)布了《活得更久，工作更久》的研究報告，提出加強財政投入，消除就業(yè)壁壘和提高老年就業(yè)能力的未來行動框架和具體建議(劉文、焦佩，2016:185、187)。歐盟將 2012 年定義為“歐洲積極老齡化和代際團結年”，集中討論如何在老年人雇傭、社會參與和獨立生活三方面有所行動，增強高齡員工就業(yè)能力和可雇用性。歐盟計劃到 2020 年實現(xiàn)55～64 歲人群75%的就業(yè)率。

美國成功應對人口老齡化措施，體現(xiàn)在改革養(yǎng)老金和老齡雇傭政策兩個方面。為了鼓勵老齡人口繼續(xù)工作，社會養(yǎng)老保險規(guī)定滿62歲提前領取養(yǎng)老金時，只能領取正常退休(65歲)養(yǎng)老金的80%，每延遲一個月，養(yǎng)老金增加0.56%，同時配偶獲得的收入也相應增加。在促進高齡人口就業(yè)方面，則主要通過消除年齡歧視展開，先后三次修改《雇傭年齡歧視法》(劉文、焦佩，2016:56、185、187)。

(二) 老有所為觀念提供了政策與立法依據(jù)

邁向高齡社會是全球趨勢，國際社會早已認識到隨著壽命的延長，戰(zhàn)后嬰兒潮退休引發(fā)的財政壓力，各國紛紛延后退休年齡，或改善中高齡與高齡者的勞動參與率，同時推廣“活到老，做到老”(Live Longer,Work Longer)，以及“活躍老化”(Active Ageing)的觀念，促使老年族群積極持續(xù)就業(yè)、貢獻于社會(吳惠林，2012：VII)。

Productive Ageing(PA，老有所為)是國際社會自1990年以來積極推動的新理念，此理念一方面基于生命歷程的觀點(life course perspective)，認同“人終其一生都應享有尊嚴與價值”的信念，另一方面則受到全球性的平均壽命延長以及健康高齡者人數(shù)的持續(xù)攀升的推力，使得老人福利與服務領域的工作者發(fā)展出更具體的運用老年人力資源的對策 ，讓老年人在身心狀況衰退的情況之下，仍能不斷追求馬斯洛需求金字塔中更高層次的目標(楊培珊，2012：3) 。

PA強調“有生產力的老年”包含非常多元的內容與形式，例如就業(yè)、志工、照顧參與、健康的促進、教育訓練的投入、社會與宗教活動的參與(楊培珊，2012：4)。促進高齡勞動者就業(yè)是PA的基本內涵之一。PA概念的提出以及國際社會據(jù)此推出的政策，已被亞洲各國陸續(xù)跟進(楊培珊，2012：14)。我國也及時做出了回應，主要體現(xiàn)在兩個方面。

在立法側面上，及時修訂《老年人權益保障法》，并在第4條明確指出：積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰(zhàn)略任務。國家和社會應當采取措施，健全保障老年人權益的各項制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及參與社會發(fā)展的條件，實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所樂。

在政治層面上，科學發(fā)展觀、執(zhí)政為民、以人為本已成為執(zhí)政黨與政府施政的核心理念；公平、正義、共享已經(jīng)成為新時期的主流價值取向；讓人人享有基本社會保障和服務已成為黨和政府對人民的莊嚴承諾；應對人口老齡化關鍵領域的建設和發(fā)展，已成為國家發(fā)展的重要目標指向*參見新華養(yǎng)老(2015).國家應對人口老齡化戰(zhàn)略研究總報告.新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/gongyi/yanglao/2015-07/09/c_128002941.htm.2017-06-10.。逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利已成為執(zhí)政黨施政的重要目標。這均為促進高齡勞動者就業(yè)提供了政治保障。

從權利保障視角看，促進高齡勞動者就業(yè)，屬于勞動者平等就業(yè)權的基本要求；從政府、企業(yè)、個人三者關系的角度講，讓健康且有意愿的高齡者工作到65歲，不但是政府的政治責任，是企業(yè)的社會責任，也是個人的責任(張瑞雄，2010：78-83)。政府應修正年輕/年老的對立政策，開始建構一個“不分年齡、人人共享” (ageless society)的職場與社會氛圍(楊培珊，2012:11)。個人應樹立“活到老、學到老、工作到老、健康快樂到老”的觀念；企業(yè)則應以永續(xù)經(jīng)營、伙伴關系來與員工共同進退；政府致力于整合相關資源，創(chuàng)建有效的高齡者就業(yè)平臺，以“完整職涯”的觀點建構世代平衡的勞動環(huán)境(楊培珊，2012：14-15)。

老年人通過就業(yè)，可以減少對政府的養(yǎng)老依賴，減輕家庭和子女負擔，同時把自己多年職業(yè)生涯中積累的經(jīng)驗、技術和管理知識更好地發(fā)揮出來，貢獻給社會，以減少資源的浪費。綜上，政治層面、立法層面的準備，為促進高齡群體就業(yè)提供了制度保障，而個人心理上的準備，即PA觀念的根植，是保障高齡者就業(yè)的內在基礎。

(三) 促進高齡勞動者就業(yè)并不必然影響青年人就業(yè)

年輕人就業(yè)問題特別是高校畢業(yè)生就業(yè)問題，一直是我國就業(yè)問題中的難點，也是政府促進就業(yè)的重點。我國政府多年來一直在致力于推動促進大學生就業(yè)，但對促進高齡群體就業(yè)鮮有提及或者說無暇顧及*十多年前還有“4050工程”提法，但當今媒體很少提及。。延遲退休，對年輕人就業(yè)的影響到底如何？目前的研究成果中，反對延遲退休的一個重要論據(jù)是延遲退休會加劇就業(yè)壓力或導致失業(yè)增加，使青年人的就業(yè)形勢雪上加霜(劉妮娜、劉誠，2016:33-34)。但也有不少研究持否定觀點。如有學者發(fā)現(xiàn)，延遲退休后的失業(yè)率走勢與保持60歲退休年齡失業(yè)率基本相同，但總體失業(yè)率卻相對下降了。這是因為延遲退休提高了退休年齡，相比于60歲的退休年齡，勞動年齡人口增加而總人口撫養(yǎng)比下降。根據(jù)回歸結果，延遲退休后的失業(yè)率水平要低于當前退休年齡的失業(yè)率(蘇春紅等，2015:21)。鄭功成教授認為老年人與青年人的工作崗位之間不是一對一的替代關系，實際的擠出效應需要綜合測算(劉妮娜、劉誠，2016:27-28)。Kalwij等利用經(jīng)合組織22個成員國家1960-2008年的數(shù)據(jù)，采用動態(tài)模型檢驗了老年人與年輕人之間的就業(yè)關系，發(fā)現(xiàn)年輕人和老年人的就業(yè)并不存在替代關系，甚至還有輕微的互補關系(Kalnij et al.,2010:341-359)。美國國家經(jīng)濟研究局(National Bureau of Economic Research)主持的12國跨國大型勞工經(jīng)濟研究結果指出：無論是采取提早退休(如英國)還是降低法定退休年齡(如法國)途徑的國家，皆無法證明增加中高齡者的就業(yè)將導致年輕人工作機會減少或者增加年輕人的失業(yè)率(林沛瑾，2012:11)。

綜上可知，促進高齡勞動者就業(yè)與年輕人就業(yè)不必然存在沖突。

三、 促進高齡勞動者就業(yè)的實現(xiàn)路徑

在促進高齡勞動者就業(yè)問題上，我們必須針對高齡勞動者在就業(yè)市場上遭遇之困境，如體能下降、技能不足、法律缺位，或非典型就業(yè)機會不足等，找準影響就業(yè)的決定因素，采取切實有效的措施。

(一) 確立禁止就業(yè)歧視的基本原則

各國勞動法中都有禁止就業(yè)歧視的規(guī)定，如禁止在招聘、錄用、職業(yè)晉升、待遇、解雇等方面因年齡而實施歧視，同時，規(guī)定一些例外。美國促進高齡人群就業(yè)主要是通過反對歧視來實現(xiàn)的，如美國1967年《雇傭年齡歧視法》禁止雇傭時對40～65歲勞動者年齡歧視，除警察、消防員、飛行員等對身體條件要求嚴格的職業(yè)以外，任何國家機關和企業(yè)不得以年齡為由在雇傭、晉升、培訓、解雇等方面區(qū)別對待。1986年的《雇傭年齡歧視法》還直接廢除了強制退休制度，提高了老年工作者的就業(yè)率(劉文、焦佩，2016:191)。

我們也可以借鑒韓國的立法。韓國《雇傭年齡差別禁止及高齡人雇傭促進法》(2008年修訂)第1章之2 禁止雇傭年齡歧視第4條之4 規(guī)定：禁止招聘及聘用時的年齡歧視 。滿足下列情形時，無正當理由雇主不得僅以年齡為理由歧視雇員或應聘者。(1) 招聘及應聘；(2) 工資、工資外收入及福利；(3) 教育、訓練；(4)安置、替崗、晉升；(5)退職、解雇。

除前款規(guī)定外，無正當理由，而適用年齡以外的標準，對特定年齡團體導致不利后果，則視為年齡歧視。同時，該法在第4條之5又做了例外規(guī)定。 符合下列條件時，不視為第4條之4規(guī)定的年齡歧視。(1) 依職業(yè)性質，不得不要求適用特定年齡標準時；(2) 依工作時間的差異，給予工資、工資外收入及福利設置合理差異時；(3) 依本法或其他法律，在勞動合同、就業(yè)規(guī)則、集體合同中規(guī)定退休時； (4) 依本法或其他法律，為特定年齡團體的雇傭維持、促進而采取支援措施時*感謝武漢大學經(jīng)濟法教研室南玉梅博士幫助翻譯韓文文獻。。

這種既有禁止性規(guī)定又兼具例外情形的做法，實踐中比較容易操作，不失為一種合理的選擇。我們應當在立法中規(guī)定：禁止招聘及聘用時實施年齡歧視。無正當理由雇主不得僅以年齡為理由歧視雇員或應聘者。具體來說，就是修訂《勞動法》和《就業(yè)促進法》。建議將《勞動法》第12條修改為：勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰、年齡等不同而受歧視。同樣修改《就業(yè)促進法》第3條第2款，勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰、年齡等不同而受歧視。在第3章“公平就業(yè)”一章中，增加對高齡群體就業(yè)的保護性規(guī)定。

(二) 提升高齡勞動者之就業(yè)能力

提升高齡勞動者的就業(yè)能力，是高齡勞動者就業(yè)促進必須解決的問題。歐洲各國積極的老齡化政策中雖然包括了提高領取退休金最低年齡和促進老齡人群就業(yè)，但OECD調查發(fā)現(xiàn)，他們更關心的是前者，這導致領取退休金最低年齡在逐步提高，而老齡人口就業(yè)問題卻無根本性改善(劉文、焦佩，2016:185)。我國在實施延遲退休方案時應吸取歐洲的教訓，著重通過提升就業(yè)能力達成促進高齡勞動者就業(yè)。

就業(yè)能力的提升，主要是職業(yè)技能和職業(yè)素質的提升，除勞動者本人的努力外，有賴于政府和企業(yè)的扶持，通過職業(yè)教育與職工培訓來實現(xiàn)。我國職業(yè)教育與職工培訓的義務主體是各級政府組織和企業(yè)。但筆者認為，職業(yè)教育與職工培訓更多應該依賴于政府而不是企業(yè)。因為，對企業(yè)而言，企業(yè)的目的是贏利，為了贏利必須依賴資本、技術和人力。法律即使不規(guī)定，企業(yè)也會花重金聘用人才或者培訓員工。然而，對于普通員工的職業(yè)教育與培訓，企業(yè)則沒有充足的動力。原因主要在于兩方面：一是普通員工流動性大，二是缺乏經(jīng)費。我國法律雖然規(guī)定了企業(yè)職工教育經(jīng)費計提的比例，但實踐中問題頗多。據(jù)《工人日報》2015 年11 月24 第 2 版的報道：一項對裝備制造業(yè)職工技能素質狀況的調研顯示：近半被調查企業(yè)未足額提取職工教育經(jīng)費。還有企業(yè)提取之后不按規(guī)定用于職工教育培訓，挪用現(xiàn)象嚴重。

因此，筆者認為，第一，在職業(yè)教育與職工培訓上，政府和其他社會公益組織應該是主要的服務提供者。因為職業(yè)教育與培訓屬于全面實施素質教育的組成部分，政府責無旁貸?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010-2020年)第6章對“職業(yè)教育”做了專門規(guī)定，把職業(yè)教育上升到“是推動經(jīng)濟發(fā)展、促進就業(yè)、改善民生、解決‘三農’問題的重要途徑，是緩解勞動力供求結構矛盾的關鍵環(huán)節(jié)”的高度。只有政府才有能力、有條件推動職業(yè)教育和職工培訓。企業(yè)因為動力不足，經(jīng)費有限，在職業(yè)教育與職工培訓上往往流于形式，難以落到實處，尤其是在對一線工人的職業(yè)教育與培訓上。

第二，企業(yè)職工教育經(jīng)費計提不應作為企業(yè)的強制義務。原因有三：一是企業(yè)本身“五險一金”和其他費用(如教育附加費，城市建設費等)負擔過重；二是企業(yè)規(guī)模不一，經(jīng)濟條件不同，統(tǒng)一規(guī)定計提比例，對中小企業(yè)和小微企業(yè)非常不現(xiàn)實。第三，職工培訓的對象以及培訓方式應由企業(yè)自主決策，沒有必要也無法統(tǒng)一規(guī)定。

(三) 拓寬就業(yè)渠道，完善高齡勞動者就業(yè)公共服務

高齡群體就業(yè)難題，除勞動者本身就業(yè)能力弱等因素外，缺乏就業(yè)渠道也是一個主要因素。鑒于勞動力市場信息不對稱，政府和一些公共服務組織應該積極提供服務，為高齡勞動者就業(yè)搭建更廣的平臺，拓寬就業(yè)渠道，提供更周詳?shù)木蜆I(yè)指導和信息服務。

除現(xiàn)有的公共就業(yè)服務機構外，政府可以針對高齡勞動者設立專門性的就業(yè)促進與服務機構，有針對性地提供服務與指導。域外促進高齡勞動者就業(yè)服務的做法值得借鑒，如日本的“銀色計劃”，香港地區(qū)、新加坡等國的老年人就業(yè)服務專門機構或者專項計劃。

在香港地區(qū)，香港社會服務聯(lián)會職業(yè)輔導社著手為有就業(yè)需要的 60 歲以上人士提供 “老人就業(yè)計劃”。該計劃最初主要是為他們提供就業(yè)輔導及職位安置，之后又將服務擴展至雇員再培訓，為滿 50 歲或以上的本港居民提供各項就業(yè)前準備、工作技能及適應等訓練，希望藉此加強老年人的自信心和就業(yè)能力。為了更好地服務于老年人就業(yè)，香港地區(qū)政府設計并開展了多項活動，如開展“長者就業(yè)博覽會”。博覽會提供的企業(yè)空缺職位，既有行政助理、 會計文員、 地產代理等適合各年齡段的職位，也有喜婆、看護等老年人更擅長的職位，這些職位的招聘專門面向 50 歲以上的人士(路云輝，2013:80)。

值得注意的是，在就業(yè)競爭上，香港地區(qū)政府交給市場解決，政府只是致力于就業(yè)能力的培訓和就業(yè)渠道的拓展，并不強力干涉微觀的就業(yè)市場(路云輝，2013:80)。

在新加坡，為了拓展老年人的就業(yè)機會，政府專門成立了多個委員會和組織，研究老年人的就業(yè)問題。2005 年，在新加坡全國職業(yè)總會的積極推動下，由勞、 資、 政三方聯(lián)合推出了一項就業(yè)促進計劃，即職業(yè)再造計劃。該計劃鼓勵本地公司通過重新設計工作,使包括老年人在內的面臨失業(yè)的人繼續(xù)或重新受雇。 2007 年，新加坡政府又成立了“人口老齡化課題部長級委員會”，力圖通過各部門資源的整合與工作的銜接，共同解決因人口老齡化而出現(xiàn)的問題。 該委員會從老年人的社會參與、 健康和保障等方面著手，處理老年人生活和工作問題。該委員會提出的四項建議中，“幫助老年人就業(yè)，以確保他們晚年在經(jīng)濟上仍能獨立，生活無憂” 處于首位(路云輝，2013:79)。

日本政府將“保障高齡者繼續(xù)雇用 ”作為一項基本國策對待，建立了“銀發(fā)人力資源中心(Silver Human resources Centers,SHRC)”,確立SHRC為服務高齡勞動者的綜合性職業(yè)介紹中心，保障高齡勞動者多元化的就業(yè)機會，同時出臺了諸多高齡者繼續(xù)雇用支援措施(陶建國，2010:105)。

總而言之，專門針對高齡者設立促進就業(yè)服務機構，提供專門的職業(yè)指導與跟蹤服務，給予專門的就業(yè)補助或補貼，應該是我們拓展高齡者就業(yè)渠道的不二選擇。

(四) 彈性處理就業(yè)形式和工作時間

根據(jù)高齡者的身心特征和實際需要，可以開發(fā)適合高齡勞動者的崗位，如韓國的的士司機都是面向高齡人群，酒店服務員也大多是中高齡婦女。照料老人的護理業(yè)也可以向中高齡勞動者開放，一是因為其比較有耐心，二來他們與接受照顧的老人年齡接近，更容易溝通。

此外，向接近退休的高齡勞動者提供靈活性的就業(yè)形式，如非全日制就業(yè)，工作半天休息半天，或者工作一天，休息一天；或者在工作時間上靈活安排，以適應他們體力上的需要，同時作為步入退休生活的過渡期，讓其有一個調適過程。但是，需要注意的是，這些做法必須是建立在高齡者自愿選擇的基礎上，否則就會讓他們陷于就業(yè)低質量、低保障的泥沼。立法需要明確的是，用人單位不得因為年齡而歧視這些高齡勞動者或者僅僅因他們從事靈活性就業(yè)(或者選擇彈性工時)而在待遇等方面歧視或差別對待。

(五) 發(fā)揮工會在促進就業(yè)中的作用

德國在實施延退過程中，曾遭到德國工會的極力反對。德國工會反對延遲退休的主要理由是老齡失業(yè)問題沒有得到解決，只有大約20%的老齡人口可以工作到65歲，大部分老齡人口在領取退休金之前處于失業(yè)狀態(tài)，如果將領取退休金的最低年齡提高到67歲，這一現(xiàn)象更加嚴重。為了減少民眾壓力，默克爾政府不得不采取許多過渡性措施，設定20年的過渡期，從2012年開始每年推遲退休一個月，2024年之后每年推遲2個月，直到2030年退休年齡延長到67歲(劉文、焦佩，2016:185)。美國在解決延遲退休問題上的相對成功，也是得益于其工會的積極配合和幫助提升高齡人群的就業(yè)積極性(劉文、焦佩，2016:192)。

相比之下，中國工會組織在延遲退休的問題上應該積極代表勞動者，行使話語權，與政府、企業(yè)對話溝通，為勞動者爭取更多的權益。

在促進高齡勞動者就業(yè)問題上，工會組織可以在職工培訓，就業(yè)指導、就業(yè)信息和就業(yè)政策宣傳以及開發(fā)適合高齡勞動者的職業(yè)等方面有所作為。我國應建立勞動公益訴訟制度，對就業(yè)歧視(包括年齡歧視)行為，可由工會組織代表勞動者依法提起訴訟。

(六) 采取激勵措施鼓勵雇傭高齡勞動者

日本政府對繼續(xù)雇用高齡者的支援措施，除了通過高齡者雇用法以及促進企業(yè)繼續(xù)雇用退休員工這些措施外,還包括諸多補助金和獎勵金制度，通過對雇用高齡者的企業(yè)給予金錢補助或獎勵金,促使企業(yè)愿意雇傭高齡勞動者。日本面向企業(yè)實施的高齡者雇傭補助金主要有 5種,即促進繼續(xù)雇用安定補助金; 在職者求職活動支援補助金; 轉職高齡者雇用安定補助金; 中高齡者試行雇用獎勵金; 創(chuàng)造高齡者共同就業(yè)機會補助金(陶建國，2010:105)。為了更順利地實現(xiàn)“改正高年齡者僱用安定法”立法宗旨，日本政府于2009年編制17 兆 1847 億日元的預算來推動高齡勞動者就業(yè)。

在借鑒域外合理經(jīng)驗的基礎上，我們也可以考慮對企業(yè)雇傭高齡勞動者達到一定比率的給予稅收優(yōu)惠措施；對在招聘聘用過程中實施歧視的用人單位進行罰款。如法國從2010年1月開始要求50人以上的企業(yè)必須在勞資協(xié)議中規(guī)定確保55歲以上勞動者繼續(xù)雇傭，以及錄用50歲以上勞動者條款，否則，將按全部從業(yè)人員工資總額的1%征收社會保險金(陶建國、高麗燕，2013:37-38)。

(七) 勞動立法之跟進

1.我國就業(yè)促進法律體系之反思。目前，我國關于就業(yè)促進的法律制度基本上自成體系。除憲法、勞動法的原則性規(guī)定外，《就業(yè)促進法》對促進就業(yè)在基本原則、政策支持、公平就業(yè)、就業(yè)服務與管理、就業(yè)援助等方面做了比較詳細的規(guī)定。《職業(yè)教育法》明確規(guī)定“發(fā)展職業(yè)教育，提高勞動者素質”的宗旨，在此基礎上對職業(yè)教育基本原則、職業(yè)教育體系和實施，職業(yè)教育的保障等做了明確規(guī)定。

在促進高齡者就業(yè)的法律保障上，我國現(xiàn)行規(guī)定散見于《憲法》《勞動法》《就業(yè)促進法》《老年人權益保障法》和《職業(yè)教育法》等法律規(guī)范中。其基本特點是：第一，確立了公民有勞動的權利與義務；第二，確立了平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權利；第三，確立了非歧視原則；第四，確立了公民因年老有從國家和社會獲得物質幫助的權利；第五，確立了老年人“老有所為”，參與社會發(fā)展的原則等。

不足之處在于，首先，這些規(guī)定都屬于原則性規(guī)定，無具體細化措施；其次，除第四、五點專門針對老年人，其他規(guī)定針對的是一般公民；再次，在特殊就業(yè)群體中，沒有把老年人作為需要幫助的對象*如《勞動法》第2章第14條規(guī)定：殘疾人、少數(shù)民族、退出現(xiàn)役的軍人的就業(yè)，法律、法規(guī)有特別規(guī)定的，從其規(guī)定。。最后，反對就業(yè)歧視規(guī)定中，沒有把年齡明確列為歧視的因素*《就業(yè)促進法》第3條第2款規(guī)定：勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別和宗教信仰等不同而受歧視。《勞動法》第12條也有類似規(guī)定，只不過比《就業(yè)歧視法》規(guī)定，少了一個“等”字。，說明立法者沒有意識到年齡歧視在當下中國之嚴重性?！毒蜆I(yè)促進法》第3章公平就業(yè)，針對女性、少數(shù)民族、殘疾人、傳染病病人和農村進城勞動者都做了不得歧視的規(guī)定，唯獨沒有涉及對高齡人群的歧視問題*見《就業(yè)促進法》第27-31條。。

當然，法律究竟是現(xiàn)實生活的體現(xiàn)，受制于立法時的各種因素。就業(yè)問題，尤其是大學生就業(yè)問題，十幾年來一直是社會與政府關注的重點。老年人就業(yè)問題，并沒有引起社會與政府的重視。具體到就業(yè)促進上，并沒有把高齡群體拉入就業(yè)促進法的重點保護范圍。加強對高齡者的法律保護，促進高齡者就業(yè)是延遲退休方案實施中不得不面對的問題。

2.我國就業(yè)促進立法模式之選擇：盡快制定《高齡勞動者就業(yè)促進法》。歐美國家促進中高齡群體就業(yè)的法律制度，主要是通過平等保護法或者禁止年齡歧視法來實現(xiàn)的。如英國2006年出臺了《就業(yè)平等(年齡)條例》，規(guī)定不得非法解雇65歲以下的勞動者(劉文、焦佩，2016:184)。2010年又頒布了《平等法》，將女性退休年齡推遲到65歲，與男性一致。男女的法定退休年齡將從2024年至2026年進一步推遲至66歲，2034至2036年推遲至67歲，2044至2046年推遲至68歲。由此，英國將成為發(fā)達國家中領取退休金年齡最高的國家(劉文、焦佩，2016:184)。美國1967年頒布了《雇傭年齡歧視法》，并根據(jù)形勢需要，歷經(jīng)1978年，1986年和1999年三次修改。法國2001年制定了《關于防止歧視法》；2006年出臺《機會平等法》，2008年又制定《防止歧視領域中的共同體法律適用諸條件的2008年5月27日法律第2008-496號》(簡稱“歧視禁止法”)。這些法律中都有防止歧視的規(guī)定。

與歐美國家不同的是，韓國和日本專門頒布了針對高齡者就業(yè)促進的法律。如韓國的《雇傭年齡差別禁止及高齡人雇傭促進法》(2008年修訂)，第1章之2專門有禁止雇傭年齡歧視之規(guī)定。日本1967 年修訂《雇用安定法》中關于高齡失業(yè)勞工促進就業(yè)的規(guī)定，是日本第一個與高齡勞工就業(yè)議題相關的法律規(guī)定。1971 年，為了鼓勵雇用 45 歲及以上的勞工，日本政府制定《高齡者雇用安定法 (Law Concerning Stabilization of Employment of Older Persons)》；《高齡者雇傭安定法》經(jīng)過1986年、1994年、2004年及2006年四次修訂，鑒于近 70%的高齡失業(yè)者求職時遭受年齡歧視，2001年又修正《就業(yè)措施法(Employment Measures Law)》，要求雇主在雇用或招募時不得提及年齡要求(林沛瑾，2012:6-7)。

在我國，既無專門的《反就業(yè)歧視法》，也沒有《機會平等法》或者《平等保護法》，反對就業(yè)歧視，平等保護制度散見于相關的憲法、勞動法和就業(yè)促進法及一些特別保護法如《殘疾人權益保障法》《老年人權益保障法》《婦女權益保障法》之中。由此引發(fā)的問題是對年齡歧視、平等保護的規(guī)定非常原則，缺乏具體措施和相應責任，發(fā)生糾紛難以得到救濟，使得這些規(guī)定流于形式。當前，在老齡化已經(jīng)成為社會問題，老年人就業(yè)形勢非常嚴峻的大背景下，制定專門的《高齡者就業(yè)促進法》*配套法律還應包括《反就業(yè)歧視法》，鑒于該問題的研究成果比較多，在此不再討論。已是時代所需。我國應當在立法模式上，將之作為《就業(yè)促進法》的特別法，同時修改《勞動法》和《就業(yè)促進法》的相關規(guī)定，把年齡明確列為禁止歧視的因素，增加對高齡者招聘、聘用的特別規(guī)定。

四、 小 結

延遲退休，促進高齡勞動者就業(yè)是許多發(fā)達國家應對人口老齡化的普遍做法。但是，高齡勞動者的就業(yè)促進問題，并不是一個簡單的制度安排問題，既涉及相關勞動法律制度的改進，也涉及社會保險制度的銜接和其他社會保障措施的配套問題,還涉及國家就業(yè)政策扶持問題，更有賴于一個和諧友好型老年人社會環(huán)境的建構?？傊?，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排。

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■責任編輯：李 媛

Research on Employment Promotion of Elderly Workers under the Background of Aging

YuShuhong

(Wuhan University)

The aging of the population has become an international trend.As a measure,delaying retirement age and promoting employment for senior citizens are common practice in many countries.The essence of delaying retirement is to raise the minimum age for pensioners.For older workers,late retirement is likely to make them unemployed until they can receive pensions,due to lack of employment competitiveness.Therefore,the implementation of the delayed retirement scheme depends on the implementation of a series of supporting measures.Among them,strengthening the legal protection of elderly groups,opposing employment discrimination and promoting the employment of elderly workers are the basic problems that must be solved in the implementation of the delayed retirement program.These problems are just about the inadequacies of the existing research literature.

The theme of this paper is to strengthen the protection of the rights and interests of elderly workers and promote the employment of elderly workers,which is the key to the implementation of the late retirement scheme.

The key to promoting the employment of elderly workers is to find out the main obstacles that affect the employment of elderly workers.This paper makes a comprehensive analysis of this.Based on the existing literature research,comprehensive use of data analysis,legal analysis and other methods.This article puts forward ideas to solve the problem: to improve the elderly workers labor participation rate must improve their labor skills and development for their jobs; to establish employment services and guidance of specialized agencies can provide employment counseling with the guidance service; to strengthen the role of trade union in the promotion of the elderly workers in employment; to establish the labor commonweal litigation system; to provide tax incentives for recruiting elderly workers reached a certain proportion of enterprises,to punish those employing units of discriminating the elderly workers.In addition,labor law should provide adequate protection for elderly workers.Therefore,we must amendthelaborlaw,theEmploymentPromotionLawand the relevant provisions of the law on the protection of the rights and interests of the elderly,and formulate the law on the promotion of employment of the elderly workers when the time is ripe.

The innovation of the article lies in the angle of view,and analyzes the employment promotion problem of the elderly workers from the perspective of labor law,which is rarely seen in the current research results.Secondly,the view that the government focus on promoting young people’s employment should be amended,which is not only the need for equitable employment,but also the need to cope with an aging population,is also a common practice in the international community.

aging society; postponed retirement; employment promotion; employment discrimination

10.14086/j.cnki.wujss.2017.05.004

2016-10-09

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目(16JJD820009)

D912.5;D922.5;F246

A

1672-7320(2017)05-0030-12

■作者地址：喻術紅，武漢大學法學院，武漢大學勞動與社會保障法研究中心；湖北 武漢 430072。