摘 要 我國(guó)《行政訴訟法》在黨十八屆四中全會(huì)后進(jìn)行了制定后25年的一次大修，其中第一次將“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度”寫入法條，這一制度實(shí)施已有兩年多，但現(xiàn)實(shí)中還存在行政機(jī)構(gòu)關(guān)法定代表人出于各方面的原因不愿意出庭或出庭效果不佳等許多的問(wèn)題，本文分析這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因，進(jìn)而提出解決的有效途徑，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政水平的提高，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的根本目的，并最終實(shí)現(xiàn)建成法治政府的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 行政機(jī)關(guān) 法定代表人 出庭應(yīng)訴制度

作者簡(jiǎn)介：張冬，中共玉溪市委黨校，講師，研究方向：行政法學(xué)、憲法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.020

建立和完善行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度，是依法治國(guó)基本方略的一項(xiàng)重要措施，該制度是提高領(lǐng)導(dǎo)水平和法治政府建設(shè)的重要體現(xiàn)和要求，對(duì)于改善行政審判的執(zhí)法環(huán)境也起到舉足輕重的作用。

一、行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭制度的意義

行政機(jī)關(guān)派員參與訴訟，接受法庭的調(diào)查、質(zhì)詢，傾聽原告及第三人的訴求，表達(dá)對(duì)司法的尊重，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。該制度的出臺(tái)意義重大，體現(xiàn)了國(guó)家的法治水平不斷提升。

（一）符合依法行政的要求

某些地方政府制定行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，重點(diǎn)是依法行政責(zé)任落實(shí)的全面落實(shí)，以及政府依法行政自律制度的強(qiáng)化。隨著國(guó)家開展全面普法工作，行政機(jī)關(guān)人員了解、學(xué)習(xí)和運(yùn)用法律的要求不斷提高。利用出庭應(yīng)訴的方式，可以倒逼行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識(shí)，依法行政的意識(shí)逐步強(qiáng)化，依法行政責(zé)任感逐漸增強(qiáng)，使得決策水平得到提高。

（二） 有助于行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的形成

領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的真正形成，即需要法制宣傳和考核等外部因素刺激，也需要通過(guò)內(nèi)在的經(jīng)驗(yàn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐證明，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭應(yīng)訴、與原告在法庭辯論中據(jù)理力爭(zhēng)，比多次被動(dòng)學(xué)法都有效。目的是培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部“辦事依照法律、遇到事找法律、解決問(wèn)題用法律、化解糾紛依靠法律”的法治思維和習(xí)慣。只有當(dāng)法定代表人被迫出庭時(shí)，才能真正清楚所在機(jī)關(guān)的行政行為是否全面綜合考慮法律依據(jù)、事實(shí)部分和程序方面因素，從而為解決行政糾紛的具體行政執(zhí)法工作和對(duì)過(guò)錯(cuò)追究奠定基礎(chǔ)。

（三）有利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議

現(xiàn)階段社會(huì)矛盾凸顯，行政糾紛不斷增多，百姓法律意識(shí)增強(qiáng)，選擇將行政糾紛用司法方式解決的逐漸增多，行政審判必然要逐步形成以實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議為導(dǎo)向。從一定程度上，行政訴訟逐漸變成官民糾紛的“監(jiān)測(cè)器”。行政機(jī)關(guān)法定代表人出現(xiàn)在庭審中，原告會(huì)感到被尊重，避免了不必要的誤解和抵觸，為實(shí)質(zhì)性解決糾紛提供了更大的可能性。同時(shí)，在庭審過(guò)程中可以讓法定代表人充分認(rèn)識(shí)到工作中的短板，可以使雙方明確了解此類案件的法律界限和處理方式，讓行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人都能夠依據(jù)法院的判決有意識(shí)地調(diào)整自己的行為。因此，該制度使更多的行政爭(zhēng)議能夠在官與民的直接交鋒中得到妥善化解，盡可能降低行政相對(duì)人的維權(quán)成本，高效化解社會(huì)矛盾，并能夠節(jié)約有限的司法資源。

（四）有利于推廣法治精神，構(gòu)建法治社會(huì)

法治型政府是法治社會(huì)構(gòu)建的重點(diǎn)內(nèi)容?？梢栽O(shè)想，如果一個(gè)行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中不積極派員參加，怎么能體現(xiàn)其對(duì)法律法規(guī)的尊重和敬畏？在老百姓“信訪不信法”的現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭制度可以向社會(huì)傳達(dá)國(guó)家治理靠法治的理念。該制度確立的意義不僅僅是為了單純的訴訟，他的意義在于通過(guò)樹立政府官員對(duì)法律的敬畏、踐行法治的實(shí)踐，來(lái)起到引領(lǐng)全社會(huì)尊重法律的效果。

二、存在問(wèn)題

《行政訴訟法》修改后兩年來(lái)有了新變化，行政法人代表應(yīng)訴案件數(shù)量劇增，解決了一系列行政糾紛，該制度取得了明顯的效果，強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的訴訟意識(shí)和法治觀念，但是，也必須看到，行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭制度在實(shí)施中還面臨一些問(wèn)題。

（一）法律知識(shí)的掌握相對(duì)欠缺

大多出庭應(yīng)訴的是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，也就是具體行政行為的執(zhí)行人員，他們都有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備優(yōu)良，但在工作中缺乏對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和補(bǔ)充，導(dǎo)致一些觀點(diǎn)不能準(zhǔn)確表達(dá)，這已經(jīng)成為了一大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（二）濫用委托權(quán)利

從《行政訴訟法》規(guī)定可以看出，行政訴訟出庭應(yīng)訴應(yīng)當(dāng)是以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭為原則，當(dāng)然負(fù)責(zé)人包括正職和副職，但應(yīng)當(dāng)以行政正職出庭為主，但在一些行政機(jī)關(guān)正職卻總是以工作忙為借口，濫用委托的權(quán)利，委托分管的副職出面。也有些負(fù)責(zé)人會(huì)以“不能出庭時(shí)，應(yīng)當(dāng)委托相應(yīng)的工作人員出庭”的例外規(guī)定為由，隨意委托其他工作人員出庭。

（三）出庭形式化

實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)法定代表人一般沒有直接承辦涉案行政行為，對(duì)涉及相關(guān)法律及訴訟程序不清楚，庭審前沒做好準(zhǔn)備，又因沒有庭審的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，開庭時(shí)只出庭不出聲，或者僅僅只是照著宣讀答辯狀，實(shí)際上并沒有參與案件的審理或者協(xié)調(diào)過(guò)程，不能與相對(duì)人有效對(duì)話，這樣會(huì)加重相對(duì)人的不滿。而舉證責(zé)任和辯論等的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是由法制科室人員或律師處理，“走過(guò)場(chǎng)”和“重形式”的意味較濃，從而出庭的實(shí)際意義小于象征意義，效果不佳。

三、產(chǎn)生的原因

行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告出庭應(yīng)訴乃平常之事，但部分行政機(jī)關(guān)仍不愿意被起訴，其法定代表人更對(duì)出庭應(yīng)訴遠(yuǎn)而避之，這與現(xiàn)代法治的要求完全不符。出現(xiàn)這種狀況既有主觀因素也有客觀因素：

（一） “官本位”意識(shí)仍然存在

受我國(guó)傳統(tǒng)法律文化和陳舊的倫理精神的滲透，古代用“法律”的方式將貴族、官僚的等級(jí)特權(quán)合法化，許多不平等的被視為天經(jīng)地義，已經(jīng)在大眾的思想固化，體現(xiàn)在社會(huì)生活的每個(gè)方面，導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部至今權(quán)力（官）本位思想仍比較嚴(yán)重，這違背了現(xiàn)代法治精神。受幾千年來(lái)“官貴民賤”的意識(shí)的影響，一直處于劣勢(shì)地位的老百姓養(yǎng)成了“民不與官斗”的奴性心理， 有“屈死不告官”的觀念影響。加之許多領(lǐng)導(dǎo)干部欠缺法治思想，不屑與老百姓坐在一起，對(duì)法律沒有心存敬畏。

（二）缺乏法律面前人人平等的意識(shí)

平等是社會(huì)主義法律的基本屬性。法治下的平等要求所有人平等地享有權(quán)利和獲得法律保護(hù)，依法接受法律追究，并堅(jiān)決反對(duì)法律之外的特權(quán)。但現(xiàn)在仍然有很多的行政機(jī)關(guān)法定代表人仍然存在不平等的思想觀念，依然沒有把自己的位置擺好，總認(rèn)為跟普通老百姓相比，他們的地位是不一樣的。

（三） 法治觀念淡薄，法律素養(yǎng)不高

一部分領(lǐng)導(dǎo)仍然習(xí)慣于行政命令，他們不習(xí)慣運(yùn)用法律的方法解決問(wèn)題，缺少對(duì)司法和法律的尊重，收到起訴書后，置之不理，只是安排法制科工作人員或者委托律師代理出庭應(yīng)訴。特別是有些比法院的行政級(jí)別高的行政機(jī)關(guān)，對(duì)法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，認(rèn)為他們的權(quán)力自然比法院大，因此對(duì)法院的傳喚不以為然，不把人民法院審判權(quán)放在眼里，有些領(lǐng)導(dǎo)甚至認(rèn)為行政審判是對(duì)行政權(quán)力的弱化，給行政工作添麻煩，從而對(duì)行政審判存在不滿甚至怨恨。

（四）存在畏訟心理

在中國(guó)的古代社會(huì)，賤訟、厭訟和畏訟是官府、文人士大夫和普通百姓的共同心理，人們都十分蔑視和反感甚至憎恨訴訟活動(dòng)，以致厭訟心理成為古代社會(huì)一種普遍的、民族的傳統(tǒng)心理。至今，很多官員和老百姓仍然是存在這樣的心理?，F(xiàn)實(shí)中，有的行政機(jī)關(guān)法定代表人往往認(rèn)為自己不是法律工作者，沒有必要熟悉法律知識(shí)，導(dǎo)致出庭應(yīng)訴把握性不大，所以不愿意出庭；有很多行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法水平不高，所以大部分的法定代表人都比較怕出庭當(dāng)被告；一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏更新法律知識(shí)的主動(dòng)，怕與老百姓面對(duì)面地辯論爭(zhēng)訟，害怕法庭上說(shuō)錯(cuò)話，或者對(duì)行政訴訟的意義認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為與其讓人當(dāng)庭駁倒敗訴，最好不去或派其他工作人員或律師出庭處理。

四、解決路徑

（一） 轉(zhuǎn)變思維習(xí)慣，牢固樹立法治觀念，逐步形成法治意識(shí)

可以說(shuō)“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴”只是為完善“民告官”的第一步，“出庭”還要“出聲”，“見官”更需“見效”。只有官本位思維徹底被政府官員摒棄，真正樹立法治觀念，真正轉(zhuǎn)變思維習(xí)慣才能達(dá)到該制度的預(yù)設(shè)效果。

（二）保持不斷學(xué)習(xí)的心態(tài)

在這個(gè)相信“奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱”的時(shí)代，領(lǐng)導(dǎo)干部更應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)習(xí)，應(yīng)該把學(xué)習(xí)作為一種追求、一種喜愛、一種健康的生活形式，做到勤學(xué)喜學(xué)。要領(lǐng)先學(xué)，精湛學(xué)，先做到“知法”，再帶頭“守法”。自覺將法律知識(shí)的學(xué)習(xí)成為更新學(xué)習(xí)的重要部分，及時(shí)掌握必要的法律知識(shí)，并自覺運(yùn)用法律規(guī)范個(gè)人的行為規(guī)范。在學(xué)習(xí)的過(guò)程中，除了相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，尤其是與自身崗位職責(zé)相關(guān)的法律法規(guī)，還需注意關(guān)注當(dāng)前法學(xué)最新成果和前沿法律問(wèn)題的發(fā)展趨勢(shì)，以更好地啟發(fā)法治思維，使其認(rèn)知法治的真正內(nèi)涵，這樣才能制定出好的決策，解決實(shí)際難題。

（三）需要相關(guān)部門及機(jī)構(gòu)密切配合

行政機(jī)關(guān)的法定代表人出庭應(yīng)訴時(shí)，需要各級(jí)政府和部門的法制機(jī)構(gòu)做好相關(guān)的服務(wù)工作，幫助查找相關(guān)法條及司法解釋，做好參謀助手，并對(duì)法定代表人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)施進(jìn)行認(rèn)真、系統(tǒng)的調(diào)查研究，提出實(shí)用的改進(jìn)意見和建議。

（四）健全對(duì)行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的監(jiān)督機(jī)制

健全監(jiān)督機(jī)制，把行政訴訟監(jiān)督轉(zhuǎn)換為依法行政的推動(dòng)力量，為建成法治政府服務(wù)。應(yīng)考慮將行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴作為崗位目標(biāo)考核法人重要內(nèi)容，納入政府的督查范疇。根據(jù)該項(xiàng)制度實(shí)施情況給予適當(dāng)獎(jiǎng)懲，對(duì)執(zhí)行特別差的要通報(bào)批評(píng)，特別是對(duì)法定代表人給予相應(yīng)的處罰；對(duì)于行政首長(zhǎng)必須出庭應(yīng)訴的有重大影響的、爭(zhēng)議時(shí)間長(zhǎng)的、涉及面廣的案件，而拒絕出庭的，法院可向同級(jí)監(jiān)察、組織人事部門提出司法建議。法院可以通過(guò)白皮書等方式，對(duì)行政審判情況做定期通報(bào)，用提高負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴比例等方式促進(jìn)依法行政。

（五）細(xì)化出庭應(yīng)訴情形，完善相關(guān)考評(píng)機(jī)制

對(duì)行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的情形進(jìn)行細(xì)化和完善，具有較高的操作性。適當(dāng)提高考核分值比例，對(duì)下級(jí)部門的考核分?jǐn)?shù)最終體現(xiàn)在上一級(jí)部門或行政首長(zhǎng)的考核分值上，考核結(jié)果與獎(jiǎng)金、政績(jī)、問(wèn)責(zé)等掛鉤，與經(jīng)濟(jì)利益和晉職升遷相聯(lián)系，用外部制約機(jī)制對(duì)行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度真正落到實(shí)處。

五、結(jié)語(yǔ)

一定程度上，行政機(jī)關(guān)法定代表人是否出庭可以反映地方行政機(jī)關(guān)對(duì)群眾利益的重視和對(duì)法院的尊重。從本質(zhì)上講，法定代表人出庭應(yīng)訴制度通過(guò)國(guó)家的設(shè)定，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政水平的提高，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的根本目的，并最終實(shí)現(xiàn)建成法治政府的目標(biāo)。

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