貴州近年大力實施大扶貧戰(zhàn)略行動，扶貧開發(fā)取得顯著成效，積累了一系列經(jīng)驗，如“六個到村到戶”精準扶持措施，易地搬遷扶貧的“五個三”經(jīng)驗，以脫貧實效為中心的考核機制等。但是，貴州實現(xiàn)到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧仍面臨較大挑戰(zhàn)。近日，國家發(fā)展改革委體管所社會調(diào)查課題組前往貴州省就精準扶貧與脫貧攻堅問題進行了實地調(diào)研。課題組與貴州省發(fā)改委、民政廳、交通廳、水利廳、衛(wèi)計委、財政廳等省直相關(guān)部門進行座談，深入黔東南州施秉縣和遵義市余慶縣走訪貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村和貧困戶，了解貴州省脫貧攻堅工作進展和精準扶貧措施、經(jīng)驗、問題等。

一、總體情況

長期以來，貴州一直是我國貧困人口最多、貧困面最大、貧困程度最深的欠發(fā)達省份之一，資源條件差、發(fā)展底子薄、經(jīng)濟實力弱、人均收入低。在2012年6月國務(wù)院扶貧辦公布的全國連片特困地區(qū)分縣名單中，貴州共有66個縣分布在烏蒙山區(qū)、武陵山區(qū)和滇桂黔石漠化區(qū)三個集中連片特困地區(qū)。近年來，貴州省在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)及各方的大力支持下向貧困發(fā)起總攻，扶貧開發(fā)取得顯著成效。2012—2016年，貴州農(nóng)村貧困人口從1089萬人減少到372.2萬人，減貧716.8萬人，貧困發(fā)生率降至10.6%。

黨中央、國務(wù)院高度重視貴州經(jīng)濟社會發(fā)展及其作為全國扶貧攻堅主戰(zhàn)場和決戰(zhàn)區(qū)的特殊地位。2015年6月18日，習近平總書記在貴州主持召開部分省區(qū)市黨委主要負責同志座談會，就做好扶貧開發(fā)工作發(fā)表重要講話，強調(diào)我國扶貧開發(fā)工作已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期，特別要在精準扶貧、精準脫貧上下功夫。按照中央扶貧開發(fā)工作部署，結(jié)合本省實際，貴州省“十三五”規(guī)劃明確提出“實施大扶貧戰(zhàn)略行動”，把脫貧攻堅作為頭等大事和第一民生工程，通過政府、社會、市場協(xié)同推進，專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結(jié)合，政策、資金、人才、技術(shù)等資源凝聚，全力、全面幫助本省貧困地區(qū)和貧困人口增強發(fā)展能力，實現(xiàn)脫貧致富。近年來貴州在精準扶貧工作機制、扶貧開發(fā)方式、脫貧攻堅支撐體系等方面都探索和積累了一系列可復(fù)制、可推廣的創(chuàng)新經(jīng)驗。

二、健全精準扶貧工作機制

（一）“四看法”精準識別經(jīng)驗

貴州威寧彝族回族苗族自治縣扶貧部門創(chuàng)新形成了“四看法”貧困對象識別方式，即“一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看家中有沒有讀書郎”。扶貧工作人員進村后，從房屋、糧食、勞動力、教育四個維度并運用相應(yīng)指標，對農(nóng)戶貧困狀況進行測量和評價。精準識別出扶貧對象后，再根據(jù)貧困特征和發(fā)展需求進行分類精準幫扶?！八目捶ā敝庇^、易操作，較好克服了農(nóng)戶收入測算難等問題，貴州將其推廣全省。

（二）“六個到村到戶”精準扶持措施

為避免以往扶貧“撒胡椒面”、“大水漫灌”，扶貧資金使用效率低下的問題，貴州大力實施精準扶貧“六個到村到戶”，即結(jié)對幫扶到村到戶、產(chǎn)業(yè)扶持到村到戶、教育培訓到村到戶、農(nóng)村危房改造到村到戶、生態(tài)移民到村到戶、基礎(chǔ)設(shè)施到村到戶。在此基礎(chǔ)上，貴州對貧困人口實行分類幫扶。實踐證明，“六個到村到戶”有效促進了扶貧資源配置的精準化。

（三）貧困退出及激勵機制

貴州在全國率先探索了貧困退出機制。如對于貧困戶脫貧，執(zhí)行國家農(nóng)村扶貧標準2300元（2010年不變價），按照年度農(nóng)村居民人均可支配收入現(xiàn)價作為減少貧困人口的指標依據(jù)；按照確定脫貧名單—村民代表大會評議—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核—縣扶貧辦批復(fù)的“兩公示一公告”制度認定貧困人口退出。同時建立貧困退出的激勵機制，如對貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快脫貧攻堅步伐進行獎勵，并且“減貧摘帽”后，在規(guī)定期限內(nèi)支持政策不變、扶持力度不減。

（四）“貴州·扶貧云”信息平臺

貴州充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)發(fā)展優(yōu)勢，建立“貴州·扶貧云”信息平臺，為精準扶貧、精準脫貧提供堅實的信息基礎(chǔ)。2015年12月，“扶貧云”上線運行?！胺鲐氃啤币訥IS（地理信息系統(tǒng)）作為主要展示手段，利用大數(shù)據(jù)和云計算技術(shù)，依據(jù)貧困發(fā)生率和“四看法”衡量指標，直觀反映貧困人口的分布情況、致貧原因、幫扶情況以及脫貧情況。通過“扶貧云”，還可以對扶貧責任鏈、任務(wù)鏈、項目資金鏈進行實時監(jiān)督，以便抓好每一個環(huán)節(jié)的落實。

三、創(chuàng)新扶貧開發(fā)方式

（一）易地搬遷扶貧的“五個三”經(jīng)驗

易地扶貧搬遷是貴州精準扶貧“五個一批”中任務(wù)最重、難度最大的頭號工程?！笆濉睍r期，貴州計劃對全省“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的130萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷。

貴州緊緊圍繞解決好“怎么搬”和“搬出來以后怎么辦”兩個問題，堅持以產(chǎn)定搬、以崗定搬，堅持城鎮(zhèn)化集中安置，嚴控建設(shè)成本和住房標準，并在全省大力推廣“五個三”經(jīng)驗。“五個三”經(jīng)驗源于貴州省黔南州惠水縣，當?shù)貫榻鉀Q好易地扶貧搬遷群眾的后續(xù)發(fā)展問題，嘗試盤活三地（承包地、山林地和宅基地）、銜接三保（低保、醫(yī)保、養(yǎng)老保）、統(tǒng)籌三就（就學、就業(yè)和就醫(yī)）、建好三所（經(jīng)營性場所、農(nóng)耕場所、公共服務(wù)場所）、用活三制（集體經(jīng)營機制、社區(qū)管理機制、民眾動員機制），取得良好成效。

（二）產(chǎn)業(yè)扶貧的“三變”模式

貴州將產(chǎn)業(yè)扶貧作為脫貧攻堅的關(guān)鍵硬戰(zhàn)之一，把工作和資源向產(chǎn)業(yè)扶貧聚焦，堅持強龍頭、創(chuàng)品牌、帶農(nóng)戶，深入推進“三變”改革，大力推廣“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”扶貧方式，明確貧困戶在產(chǎn)業(yè)鏈、利益鏈中的環(huán)節(jié)和份額，努力做到戶戶有增收項目、人人有脫貧門路。2016年全省實施產(chǎn)業(yè)扶貧項目約2萬個，在1300個貧困村設(shè)立電商網(wǎng)點，74.2萬貧困人口從中受益成功脫貧。

“三變”模式是貴州農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧中的亮點。2014年，六盤水市率先開始探索“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變”改革，激活農(nóng)村自然資源、存量資產(chǎn)、人力資本，讓村集體、農(nóng)民、經(jīng)營主體“三位一體”、“聯(lián)產(chǎn)聯(lián)業(yè)”、“聯(lián)股聯(lián)心”，促進農(nóng)民增收脫貧。例如，余慶縣關(guān)興鎮(zhèn)獅山村統(tǒng)籌村里已有的350畝茶園、5000畝集體林、50畝集體土地，以及茶青交易市場等已有資源和閑置資產(chǎn)，開展生豬養(yǎng)殖、停車場、土特產(chǎn)品電商、鄉(xiāng)村旅游等集體經(jīng)濟項目，不僅直接帶動了當?shù)刎毨мr(nóng)戶就業(yè)和增收，而且每年可增加村級集體經(jīng)濟收入35萬元，有利于改善村級公共服務(wù)和設(shè)施。

（三）扶貧主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

近年來，貴州將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)攻堅戰(zhàn)作為“六大脫貧攻堅戰(zhàn)”之一，以扶貧為主導(dǎo)推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為貴州實現(xiàn)跨越式發(fā)展、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了堅實基礎(chǔ)。

在交通方面，貴州堅持以扶貧為主導(dǎo)謀劃交通項目，以助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向抓牢交通建設(shè)，以易地扶貧搬遷為重點完善交通路網(wǎng)?！笆濉比〗ǔ筛咚俟?621公里，建成高速公路里程全國第一，高速公路通車總里程達到5128公里，提前三年實現(xiàn)了縣縣通高速公路目標。其中集中連片特困地區(qū)高速公路里程達到3726公里，約占全省的72%。

水利方面，貴州堅持將水利建設(shè)資金、政策、項目向貧困地區(qū)傾斜，貧困地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善?！笆濉睍r期，在滇桂黔、武陵山、烏蒙山三大集中連片特困地區(qū)新開工建設(shè)了126座骨干水源工程，占開工總數(shù)的81%，建成后可解決貧困地區(qū)207.49萬農(nóng)村人口和315.06萬畝耕地灌溉用水問題。

（四）健康扶貧的“三重醫(yī)療保障”體系

為解決廣大群眾“因病致貧、因病返貧”的問題，貴州在全國率先建立完善了基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助“三重醫(yī)療保障”體系。第一重，即統(tǒng)一實行“門診統(tǒng)籌補償+住院補償+重大疾病補償”模式，11類人群門診和住院政策范圍內(nèi)費用提高不低于5個百分點的報銷比例，同時經(jīng)轉(zhuǎn)診在省級定點醫(yī)療機構(gòu)住院不再設(shè)置起付線。第二重，即實施年度累加和分檔賠付，降低大病保險報銷起付線，有效減少貧困人口大病費用個人實際支出，使大病保險保障度在基本醫(yī)療保險基礎(chǔ)上再提高10個百分點以上的報銷比例。第三重，即在落實前兩種報銷政策后，仍無力支付剩余醫(yī)療費用的，實行民政醫(yī)療救助、計生醫(yī)療救助、扶貧專項救助、慈善救助等政策。2015年6月至2016年10月，全省通過“三重醫(yī)療保障”累計惠及126.17萬人次，補償費用16.8億元，為貧困群眾多報銷醫(yī)療費用約2.7億元。

（五）農(nóng)村低保標準與扶貧標準“兩線合一”

2015年以來，貴州率先開始探索農(nóng)村低保標準與扶貧標準“兩線合一”。首先是創(chuàng)建分區(qū)域劃檔調(diào)整農(nóng)村低保標準機制。從2015年起，由省級統(tǒng)籌制定各地農(nóng)村低保標準，根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平和所在區(qū)位，將全省農(nóng)村低保標準劃為四個檔次，為2020年全省形成統(tǒng)一的農(nóng)村低保標準與扶貧標準“兩線合一”奠定基礎(chǔ)。

其次是大幅提高農(nóng)村低保標準。針對全省農(nóng)村低保標準較低的實際，統(tǒng)籌考慮2020年全面小康基本生活水平等因素，超常規(guī)大幅提高農(nóng)村低保標準。全省2015年、2016年、2017年分別平均按26.8%、18.2%、15%的增幅提高農(nóng)村低保標準，2018—2020年繼續(xù)穩(wěn)步提高。

第三是切實加強農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)的制度銜接。按照“共同核查、分別認定、分類施策、信息共享、強化銜接”的工作思路，對兩者實行共同開展入戶核查，共同開展民主評議和張榜公示，共同開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。

四、完善脫貧攻堅支撐體系

（一）以脫貧實效為中心的考核機制

貴州從省到縣成立由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為雙組長的扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。建立省負總責、市縣抓落實、重在鄉(xiāng)村的責任分工機制，層層簽訂責任書、立下軍令狀，強化各級干部與貧困人口的定點掛鉤、結(jié)對幫扶機制，實行不脫貧不脫鉤。2016年，全省抽調(diào)4.3萬名干部組建8519個駐村工作組，覆蓋全省全部貧困村、貧困戶。嚴格考核各級黨委、政府和部門脫貧工作實績，推行主要負責人年度脫貧攻堅述職報告制度。以脫貧實效作為考核貧困縣一切工作的指揮棒，將扶貧工作成效與干部選拔任用、年度考核及獎懲“精準掛鉤”，引導(dǎo)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部將主要精力轉(zhuǎn)向扶貧工作。

（二）扶貧資金的縣級整合

為完善扶貧資金分配機制，貴州實行扶貧資金的縣級整合。除中央和省有特定用途的重大扶貧專項和以獎代補資金外，中央補助和省級安排的財政專項扶貧資金，原則上按“貧困縣、貧困村、貧困人口、績效評估”2∶2∶5∶1比例切塊分配到縣，項目審批權(quán)同時下放到縣，建立健全目標、任務(wù)、資金和權(quán)責“四到縣”制度，增強縣級因地制宜統(tǒng)籌安排資金的能力。改革財政專項扶貧資金報賬管理機制，在50個扶貧開發(fā)工作重點縣選擇條件具備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政報賬，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)貼近基層、就近監(jiān)管的優(yōu)勢，解決以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)“看得見、管不著”與縣級報賬“管得著、看不見”的問題。

（三）民營企業(yè)對口幫扶整縣脫貧

貴州著力打造專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧有機結(jié)合、互為支撐的大扶貧格局，大力引導(dǎo)社會力量扶貧，其中包括與萬達、恒大等知名企業(yè)合作探索具有示范效應(yīng)的“民營企業(yè)對口幫扶整縣脫貧”模式。

如2015年12月，貴州省人民政府與恒大集團簽署恒大集團結(jié)對幫扶大方縣精準脫貧協(xié)議，恒大集團承諾未來3年通過產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧、就業(yè)扶貧、教育扶貧等一攬子綜合措施，實現(xiàn)全縣18萬貧困人口全部穩(wěn)定脫貧。

貴州探索的“民營企業(yè)對口幫扶整縣脫貧”模式改變了以往社會力量點式幫扶、單一捐資、大水漫灌的做法，體現(xiàn)出整縣推進、立體幫扶、精準滴灌的特征，為社會力量參與精準扶貧提供了新思路。

五、面臨的問題及建議

雖然貴州脫貧攻堅成效顯著，但實現(xiàn)到2020年全省農(nóng)村貧困人口全部脫貧仍面臨較大挑戰(zhàn)。一是現(xiàn)存的貧困地區(qū)和人口都是最難啃的“硬骨頭”。目前貴州90%以上的貧困人口、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貧困村處于集中連片地區(qū)，烏蒙山區(qū)、武陵山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)三大片區(qū)的區(qū)域性整體貧困突出。全省貧困縣平均貧困發(fā)生率為16%，最高達28%。還有很多極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)。脫貧攻堅任務(wù)仍然十分艱巨。二是貧困人口精準識別機制不盡完善。各地貧困人口規(guī)模確定是由省里層層往下分配指標，如余慶縣被分配了2.7萬人的貧困人口指標，這導(dǎo)致一些因災(zāi)、因病、因?qū)W新致貧的群眾不能及時納入建檔立卡管理。三是貧困識別具體標準反復(fù)變化，給基層工作帶來難度。據(jù)基層反映，貧困人口采集數(shù)據(jù)、建檔立卡這項工作已經(jīng)干了四次，反復(fù)“回頭看”，每次標準、要求都不一樣，不僅基層干部受苦受累，而且導(dǎo)致群眾很不理解，抵觸情緒大。四是貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展難。產(chǎn)業(yè)扶貧深受群眾歡迎，也是“造血式”扶貧的重要途徑。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展許多都是小打小鬧，一些特色產(chǎn)業(yè)項目無有實力的大企業(yè)來經(jīng)營，很難成規(guī)模，帶動不了更多的人脫貧致富。五是貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)依然明顯落后。貴州雖然已經(jīng)實現(xiàn)縣縣通高速公路，但通村路、連戶路等“毛細血管”仍然不暢，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為突出。教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)欠賬大，還遠不能滿足群眾需要。六是部分貧困群眾脫貧的主動性不夠。據(jù)基層干部反映，部分貧困群眾屬于“扶不上墻的”類型，脫貧意識和能動性發(fā)揮較差、越幫越懶，出現(xiàn)扶貧干部急、貧困戶不急的現(xiàn)象。

為確保打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，應(yīng)特別注意做好以下工作：

第一，及時總結(jié)各地扶貧開發(fā)工作經(jīng)驗，并合理推廣。精準扶貧、精準脫貧要求各地從實際出發(fā)，大膽探索、積極創(chuàng)新，不斷完善精準扶貧工作機制、扶貧開發(fā)方式、脫貧攻堅支撐體系等。應(yīng)將各地取得的可信可行的經(jīng)驗及時總結(jié)、合理推廣，提高全國脫貧攻堅行動的整體效率。

第二，強化脫貧攻堅政策落實，完善扶貧責任機制。目前國家扶貧開發(fā)力度空前、政策較為完備，應(yīng)切實做好貧困人口和地區(qū)精準識別、動態(tài)管理工作，并將扶貧項目、資金、措施、人員等精準配置到位，提高扶貧實效。應(yīng)創(chuàng)新干部考核評價機制，將脫貧攻堅實績作為選拔任用干部的重要依據(jù)。建立和完善脫貧攻堅督查制度和問責辦法，強化責任追究。

第三，進一步完善精準識貧和動態(tài)管理機制。改變目前從上到下、層層下達貧困指標的做法，在確定貧困標準的基礎(chǔ)上，對貧困人口進行精準識別，對貧困人口規(guī)模進行如實確定，防止一些新陷入貧困的群眾不能及時納入建檔立卡管理，也防止地方為了填滿貧困人口指標而將一些非貧困人口納入。加強脫貧攻堅信息平臺建設(shè)和利用，避免反復(fù)入戶采納數(shù)據(jù)增加工作成本。

第四，加強對深度貧困地區(qū)、極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點攻堅。一些深度貧困地區(qū)、極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)是脫貧攻堅的“最后決戰(zhàn)區(qū)”，應(yīng)充分發(fā)揮我國制度優(yōu)勢，進一步加強組織領(lǐng)導(dǎo)、整合各方力量、聚合各類資源、加大資金投入，改進方法、集中攻堅、各個突破，以超常規(guī)的力度和措施，確保這些地區(qū)在既定時間節(jié)點完成脫貧攻堅任務(wù)。

第五，著力補好貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板。加大力度解決好貧困地區(qū)通路、通水、通電、通網(wǎng)絡(luò)等問題，疏通基礎(chǔ)設(shè)施通村、連戶的“毛細血管”。加強貧困地區(qū)水利建設(shè)，解決好貧困人口飲水安全問題。落實好農(nóng)村危房改造工程。進一步提升貧困地區(qū)教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)水平。重點突破一些極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)、偏遠村莊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)瓶頸。

第六，進一步健全廣泛的扶貧參與機制。鼓勵和引導(dǎo)民營企業(yè)、社會組織、個人參與扶貧開發(fā)，創(chuàng)新社會扶貧參與方式，堅持重心下移、資源整合，實現(xiàn)社會幫扶資源和精準扶貧需求有效對接。注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，健全激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力的體制機制，提升貧困群眾的自我發(fā)展能力。

（調(diào)研組成員：李振京、李建新、胡杰成、趙栩。執(zhí)筆人：胡杰成）