摘 要 城市規(guī)劃是20世紀(jì)90年代初引入我國(guó)的，作為社會(huì)價(jià)值判斷的一種方式，要權(quán)衡社會(huì)個(gè)體、社會(huì)組織、專(zhuān)家和利害關(guān)系人的利益，維護(hù)社會(huì)利益和公平。公眾參與的法律保障機(jī)制缺失等問(wèn)題的存在，要求完善立法中的救濟(jì)途徑。公眾充分地參與城市規(guī)劃的全過(guò)程，不僅可以保障公眾參與權(quán)，也能夠使社會(huì)和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞 城市規(guī)劃 公眾參與 司法救

基金項(xiàng)目：本文系甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展法制研究中心項(xiàng)目課題“我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與法律問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：NCELCS2016015）的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：李金菊，甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院法學(xué)碩士研究生。

中圖分類(lèi)號(hào)：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.099

一、城市規(guī)劃公眾參與權(quán)的理論

（一）城市規(guī)劃公眾參與概述

城市規(guī)劃是我國(guó)城市發(fā)展過(guò)程中避不過(guò)去的問(wèn)題，與它相關(guān)的政策發(fā)揮的作用在于公平合理地分配社會(huì)各利益體的共同的社會(huì)價(jià)值。城市規(guī)劃作為一種社會(huì)價(jià)值判斷的方式，就應(yīng)該在價(jià)值取舍過(guò)程中權(quán)衡各階層的利益，力求達(dá)到廣泛的認(rèn)可和共識(shí)。 而公眾的參與在此目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上有著不可低估的作用，社會(huì)的管理離不開(kāi)公眾的參與，社會(huì)的和諧也是基于公眾的參與。因而，有必要將城市規(guī)劃公眾參與的概念、參與主體做一介紹。

1.城市規(guī)劃公眾參與的概念。20世紀(jì)90年代初，伴隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，公眾參與城市規(guī)劃的理念開(kāi)始被規(guī)劃界所接受。 在界定城市規(guī)劃公眾參與之前先予以介紹公眾參與的概念。公眾參與的概念不同學(xué)者有不同的定義。俞可平認(rèn)為公眾參與范圍主要是公共生活領(lǐng)域和決策領(lǐng)域，其可以又叫為公共性的參與。賈西津認(rèn)為公眾參與從典型意義上來(lái)講的話，是指公民參與政治和投票的領(lǐng)域，但是該范圍在其后續(xù)研究中予以擴(kuò)大。 蔡定劍認(rèn)為，公眾參與作為一種民主制度，要求公共權(quán)力機(jī)構(gòu)采取開(kāi)放的方式讓利益相關(guān)人和組織參與到公共決策之中，并公布一定的信息和聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，最終將決策反饋與他們的一種活動(dòng)。 本文比較贊成蔡定劍的定義。因而，城市規(guī)劃公眾參與的概念就一目了然了，即在城市規(guī)劃的編制、決策、實(shí)施以及后續(xù)效果的評(píng)估過(guò)程中，相關(guān)機(jī)構(gòu)和企業(yè)應(yīng)該允許公眾參與其中，并且相關(guān)機(jī)構(gòu)要及時(shí)公布反饋信息于公眾的一種活動(dòng)。

2.城市規(guī)劃公眾參與的主體。城市規(guī)劃公眾參與的主體應(yīng)該是社會(huì)公眾，而社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)是與公權(quán)力主體相對(duì)的私權(quán)利主體，并且要將社會(huì)公眾的范圍限縮到城市規(guī)劃這一范圍之中。因此，本文中的社會(huì)公眾應(yīng)該包括三類(lèi)，即公眾、專(zhuān)家和利害關(guān)系人。這里的公眾是指與公權(quán)力主體相對(duì)的，而且不行使公共行政權(quán)力的公民個(gè)人以及各種非盈利的社會(huì)組織。專(zhuān)家是指對(duì)于規(guī)劃領(lǐng)域涉及的各類(lèi)知識(shí)領(lǐng)域或技能中的一項(xiàng)或者多項(xiàng)深入研究并擅長(zhǎng)的人。專(zhuān)家之所以不屬于上述所說(shuō)的公眾的范圍，原因是：在城市規(guī)劃中專(zhuān)家參與的范圍主要有兩種方式，第一種是專(zhuān)家基于公共利益的考慮主動(dòng)參加到城市規(guī)劃活動(dòng)之中；第二種是專(zhuān)家由于其掌握的技能或知識(shí)被行政機(jī)關(guān)或企業(yè)聘請(qǐng)或者委托被動(dòng)參與到城市規(guī)劃活動(dòng)中。在本文中的專(zhuān)家是指主動(dòng)方式參與的這一類(lèi)主體，他們與公民個(gè)人和非盈利組織還有一定的區(qū)別。利害關(guān)系人是指在規(guī)劃過(guò)程中對(duì)其利益造成直接或者間接損失的主體。該類(lèi)主體由于所處規(guī)劃的階段不同，所以其表述有所差異。但是其與公眾和專(zhuān)家是有很大差異的。大眾和專(zhuān)家作為城市規(guī)劃中具有獨(dú)特范圍歸屬的主體，僅通過(guò)是否行使公權(quán)力這一項(xiàng)，就足以將其區(qū)分出來(lái)。當(dāng)然有的學(xué)者認(rèn)為城市規(guī)劃公眾參與的主體應(yīng)該包括政府機(jī)構(gòu)和開(kāi)發(fā)商。 筆者認(rèn)為，這兩類(lèi)主體是屬于城市規(guī)劃的參與主體，但正如上述所提到的，公眾的范圍要進(jìn)行限縮，政府和開(kāi)發(fā)商對(duì)于研究公眾參與城市規(guī)劃的意義不大，因而在本文中不應(yīng)包括。

（二）公眾參與城市規(guī)劃的必要性

1.公眾參與城市規(guī)劃可以制約權(quán)力 。城市規(guī)劃方案的達(dá)成從一定程度上來(lái)說(shuō)是各主體之間達(dá)成的利益衡量，通過(guò)社會(huì)主體的參與，與政府機(jī)構(gòu)和開(kāi)發(fā)商等進(jìn)行利益博弈，從而實(shí)現(xiàn)私權(quán)利對(duì)公權(quán)力的約束。行政機(jī)關(guān)擁有的自由裁量權(quán)如果不加以約束，很可能造成多方主體的利益受損，自由裁量權(quán)濫用等現(xiàn)象的發(fā)生。規(guī)劃的過(guò)程就是價(jià)值選擇的過(guò)程，允許公眾參與規(guī)劃是為了做出選擇的價(jià)值判斷。公眾參與有助于打破政府的封閉運(yùn)作，防治政府決策的隨意性，對(duì)行政行為和行政權(quán)予以很好的限制。公眾參與通過(guò)制約權(quán)力的濫用而促進(jìn)程序正義的實(shí)現(xiàn)。在行政決策過(guò)程中應(yīng)該充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)和訴求，保證公眾的知情權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，正當(dāng)程序也是城市規(guī)劃必須遵守的原則。政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力如果過(guò)于龐大，又沒(méi)有主體進(jìn)行監(jiān)督和制衡的話，政府機(jī)關(guān)很容易濫權(quán)和違背公平正義，因而，多元利益主體共存會(huì)相互監(jiān)督和制約，社會(huì)公眾參與城市規(guī)劃中是必要的和合理的。當(dāng)然，公眾參與在制權(quán)的基礎(chǔ)上可以很好的維護(hù)社會(huì)公共利益，也會(huì)促使規(guī)劃的社會(huì)認(rèn)可度和接受度得以提高。

2.公眾參與是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是德國(guó)學(xué)者貝克提出的。 他認(rèn)為伴隨的工業(yè)文明的到來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。其中的各種風(fēng)險(xiǎn)脫離不了人的活動(dòng)而獨(dú)立存在，在自然和傳統(tǒng)的無(wú)限效力失去以后，才能談的上風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)具有的特征是高度不確定性，不可預(yù)測(cè)性以及發(fā)生的突發(fā)性和超乎人們的常規(guī)想象。由于這些特征的存在，沒(méi)有人在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中會(huì)被稱(chēng)為專(zhuān)家?？茖W(xué)的發(fā)展是矛盾的，一方面它會(huì)促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步，于此同時(shí)，它也是風(fēng)險(xiǎn)的肇事者，因而，自然科學(xué)家不知不覺(jué)的被推向了民主。 政治決策也不僅僅依靠所謂的精英來(lái)決定和執(zhí)行，因此公眾的參與便發(fā)揮其作用。為了克服社會(huì)中存在的風(fēng)險(xiǎn)，公眾參與和了解規(guī)劃就顯得尤為必要。 城市規(guī)劃中的公眾參與是對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中存在的公眾參與決策來(lái)對(duì)抗精英和政府決策而帶來(lái)危機(jī)的民主制度化解的一種延伸和發(fā)展。 因此，社會(huì)公眾參與城市規(guī)劃是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)必然的現(xiàn)實(shí)要求。

二、公眾參與規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)困境——法律保障缺位

（一）法律責(zé)任缺位

權(quán)利的存在必然會(huì)伴生義務(wù)，與義務(wù)相對(duì)的就是責(zé)任。規(guī)劃公眾參與作為一項(xiàng)權(quán)利，其相對(duì)的義務(wù)應(yīng)該是在規(guī)劃中應(yīng)該讓社會(huì)公眾參與其中。這項(xiàng)義務(wù)由行政機(jī)關(guān)履行，當(dāng)行政機(jī)關(guān)失職或者不履行時(shí)，責(zé)任應(yīng)該如何承擔(dān)？在我國(guó)的法律條文中對(duì)于公眾參與未進(jìn)入相關(guān)活動(dòng)活動(dòng)時(shí)，相關(guān)主體的責(zé)任承擔(dān)均未予以規(guī)定。雖然在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的第60條規(guī)定了如果沒(méi)有聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)的，要對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行批評(píng)或者給予處分。這里的責(zé)任僅限于對(duì)于利害關(guān)系人的意見(jiàn)的采取上，而公眾參與權(quán)得不到落實(shí)的責(zé)任并沒(méi)有規(guī)定。法律責(zé)任欠缺，公眾參與就會(huì)流于形式，公眾的自信心也會(huì)受挫，而規(guī)劃的終極目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公正和和諧發(fā)展，也將會(huì)難以實(shí)現(xiàn)。

（二）法律救濟(jì)途徑缺位

公眾參與是權(quán)利，權(quán)利的存在就會(huì)有損害，繼而必須有救濟(jì)。行政機(jī)關(guān)侵害公眾的參與權(quán)時(shí)的救濟(jì)途徑最為主要的是復(fù)議和訴訟。只要城市規(guī)劃中的社會(huì)公眾認(rèn)為其參與權(quán)遭受損失時(shí)就應(yīng)該通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟救濟(jì)。在現(xiàn)實(shí)中，公眾參與權(quán)是被作為一項(xiàng)程序權(quán)利而存在，在我國(guó)的《行政訴訟法》中，對(duì)權(quán)利的救濟(jì)主要針對(duì)的是利害相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利，尤其是救濟(jì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而忽視了程序權(quán)利。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定，對(duì)于抽象的城市規(guī)劃行為，不屬于受案范圍。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中也均未涉及對(duì)于侵害公眾參與權(quán)的相關(guān)救濟(jì)措施。在我國(guó)現(xiàn)階段的立法中，對(duì)于公眾參與權(quán)的救濟(jì)還處于空白狀態(tài)，沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利在實(shí)施過(guò)程中遇到的阻礙和困境就越多，也很難讓權(quán)利人使用。因而，城市規(guī)劃公眾參與權(quán)實(shí)則很難讓社會(huì)公眾真正擁有并實(shí)行。

三、公眾參與城市規(guī)劃的應(yīng)因措施——立法中規(guī)定救濟(jì)方式

城市規(guī)劃過(guò)程中，公眾未能參與其中應(yīng)該要給予何種法律救濟(jì)途徑？結(jié)合我國(guó)行政訴訟法的相關(guān)內(nèi)容，不論是行政復(fù)議的受案范圍，還是行政訴訟的受案范圍，都沒(méi)有將城市規(guī)劃過(guò)程中公眾未參與程序納入受案范圍，這無(wú)疑是對(duì)公眾參與城市規(guī)劃?rùn)?quán)利侵害的縱容，這種權(quán)利遭到侵害應(yīng)該有相應(yīng)的法律救濟(jì)途徑，將侵害公眾參與的程序性權(quán)利的城市規(guī)劃賦予法律的保護(hù)。因此，筆者建議將這種程序性權(quán)利納入行政訴訟和行政復(fù)議受案范圍，由此更好地保障公眾的權(quán)利。

行政復(fù)議簡(jiǎn)單說(shuō)就是“找家長(zhǎng)告狀”，對(duì)于下級(jí)機(jī)關(guān)侵害公眾參與權(quán)的，權(quán)利主體可向其上級(jí)機(jī)關(guān)“告狀”，以尋求救濟(jì)。針對(duì)目前我國(guó)行政訴復(fù)議法未將這種程序性權(quán)利加以保護(hù)，急需將侵害公眾參與城市規(guī)劃?rùn)?quán)利納入行政復(fù)議的受案范圍，通過(guò)修改立法的方式來(lái)增加權(quán)利主體的救濟(jì)途徑，以權(quán)利制約權(quán)力的方式，最終保障公眾參與人的權(quán)利。行政訴訟是司法救濟(jì)途徑，在其的受案范圍中納入城市規(guī)劃這一抽象行政行為，而公眾參與權(quán)也會(huì)被保障。司法是保護(hù)公眾權(quán)利的最后的屏障，城市規(guī)劃公眾參與的權(quán)利也要依靠司法途徑，只有這樣公眾的參與熱情才會(huì)被激發(fā)，公眾的參與權(quán)才能維護(hù)，城市規(guī)劃才能夠得到公眾的認(rèn)可和接受。

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