李嘉東北財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院

光伏發(fā)電以保費(fèi)補(bǔ)貼替代直接性財(cái)政補(bǔ)貼的探討

李嘉東北財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院

一、引言

隨著近幾年國家對安裝使用光伏發(fā)電的大力補(bǔ)貼，我國光伏發(fā)電的裝機(jī)量呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢（見圖），這極大地促進(jìn)了我國新能源發(fā)電技術(shù)的發(fā)展，也有利于改善我國的能源結(jié)構(gòu)。2016年年底，國家能源局發(fā)布的《太陽能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出，“十三五”將是太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時期，基本任務(wù)是產(chǎn)業(yè)升級、降低成本、擴(kuò)大應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)不依賴國家補(bǔ)貼的市場化自我持續(xù)發(fā)展，成為實(shí)現(xiàn)2020年和2030年非化石能源分別占一次能源消費(fèi)比重15%和20%目標(biāo)的重要力量。當(dāng)前我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨重大機(jī)遇，中共十八大以來，國家將生態(tài)文明建設(shè)擺在突出戰(zhàn)略位置，積極推進(jìn)能源消費(fèi)和生產(chǎn)的革命，所以近年來國家對于發(fā)展新能源給予了很大的支持，最明顯的就是體現(xiàn)在補(bǔ)貼力度上。

從我國光伏發(fā)電目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，高額補(bǔ)貼顯然不切實(shí)際，也不可持續(xù)。但由于技術(shù)限制，光伏發(fā)電成本（主要是安裝成本）仍然較高，如果政府不補(bǔ)貼，用戶安裝使用光伏發(fā)電的積極性將會迅速下降。并且，從歐美國家的經(jīng)驗(yàn)以及國家的政策導(dǎo)向來看，這種補(bǔ)貼將會逐步減少。所以現(xiàn)階段亟需找到一種既能夠繼續(xù)在成本投入上支持光伏發(fā)電發(fā)展，又能夠使投入更加合理、可持續(xù)、有效率的方式。本文試圖探討以光伏發(fā)電保險保費(fèi)補(bǔ)貼來替代之前的直接性補(bǔ)貼方式，來促進(jìn)光伏補(bǔ)貼資金更加合理的使用，通過保險手段來分散光伏發(fā)電風(fēng)險，以金融手段來解決初始安裝費(fèi)用的籌集，解決光伏發(fā)電目前的成本困境，推進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。

?圖我國光伏發(fā)電累計(jì)裝機(jī)容量（單位：萬千瓦）

二、我國現(xiàn)行的光伏發(fā)電財(cái)政補(bǔ)貼政策及其存在的問題

（一）我國目前光伏發(fā)電的財(cái)政扶持政策

光伏產(chǎn)業(yè)作為一種戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，由于技術(shù)等因素導(dǎo)致其目前成本過高，通過市場手段推廣很難，所以當(dāng)前我國在光伏發(fā)電應(yīng)用推廣過程中，政府推出了大量的相關(guān)扶持政策，主要體現(xiàn)在直接補(bǔ)貼方面。

1.直接補(bǔ)貼

直接補(bǔ)貼是指給予消費(fèi)者或生產(chǎn)者的資金補(bǔ)助。對于光伏發(fā)電來說，政府的直接補(bǔ)貼主要是在光伏電站安裝初期給予的一次性安裝費(fèi)用補(bǔ)貼，通過政策梳理（見表）我們看到，目前地方政府給予一次性安裝補(bǔ)貼力度很大。例如山西晉城，按建設(shè)裝機(jī)容量予以3元/瓦的一次性建設(shè)安裝補(bǔ)貼（執(zhí)行年限暫定為2015—2020年）；2013—2015年建成的項(xiàng)目按新建項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的50%補(bǔ)貼。安徽合肥對全市范圍內(nèi)城鎮(zhèn)居民安裝家庭光伏電站，按裝機(jī)容量一次性給予3元/瓦補(bǔ)貼，單個電站最高補(bǔ)貼1.5萬元；下屬各縣及巢湖市居民建設(shè)家庭光伏電站，按裝機(jī)量一次給予4元/瓦補(bǔ)貼，單個電站最高補(bǔ)貼2萬元。這種補(bǔ)貼在很大程度上提高了居民安裝意愿，可以補(bǔ)貼初裝費(fèi)用的很大一部分。

2.價格補(bǔ)貼

價格補(bǔ)貼主要是針對可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價的補(bǔ)貼。雖然隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步，新能源單位發(fā)電成本有所下降，但相較于傳統(tǒng)能源來說，其成本依然很高，所以政府對于新能源發(fā)電上網(wǎng)價格給予補(bǔ)貼。由表中我們可以看到，無論是國家、省、市（縣）都給予很高的價格補(bǔ)貼，并且除特別情況外，各級政府的補(bǔ)貼還可以疊加享受，各項(xiàng)價格補(bǔ)貼累加后，光伏發(fā)電的度電補(bǔ)貼非?？捎^。

3.貼息貸款和稅收優(yōu)惠

當(dāng)前政府對于光伏發(fā)電核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力建設(shè)項(xiàng)目給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助和貼息貸款，并在稅收方面給予一定程度的減免。

（二）我國目前光伏發(fā)電財(cái)政扶持政策的背景及存在的問題

我國對于光伏發(fā)電進(jìn)行大力度的補(bǔ)貼是從2013年左右開始的。由于傳統(tǒng)能源供給的可持續(xù)性不足，環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，我國開始積極推進(jìn)新能源的開發(fā)和利用。但更為重要的是，當(dāng)時我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到了國外貿(mào)易保護(hù)主義的影響，出口受阻。而我國的光伏產(chǎn)業(yè)具有“兩頭在外”的特征，即原料和主要產(chǎn)品市場均在國外，嚴(yán)重依賴國外市場，國內(nèi)市場過于狹窄，且產(chǎn)業(yè)主要集中于制造環(huán)節(jié)，缺乏核心競爭力。面對我國光伏產(chǎn)業(yè)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求、產(chǎn)能過剩的局面，政府本著促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和我國能源結(jié)構(gòu)升級的目的，對于在國內(nèi)安裝光伏發(fā)電產(chǎn)品給予了很大力度的補(bǔ)貼，包括安裝和電費(fèi)收入的財(cái)政補(bǔ)貼。這些措施大大提高了我國企業(yè)和居民安裝光伏發(fā)電設(shè)備的積極性，也確實(shí)推動了近幾年光伏發(fā)電的迅猛發(fā)展。經(jīng)過分析可以發(fā)現(xiàn)，給予大力度初裝補(bǔ)貼的地區(qū)主要是光伏設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)所在的區(qū)域，且初裝補(bǔ)貼主要由地方政府提供。地方政府很大程度上是希望通過補(bǔ)貼來解決當(dāng)?shù)毓夥a(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)能過剩問題。

?表部分地區(qū)典型補(bǔ)貼政策梳理

從上文的分析中可以看出，在直接補(bǔ)貼中，財(cái)政給予一次性初裝補(bǔ)貼的目的在于滿足一部分想安裝卻沒有足夠資金的居民安裝使用分布式光伏的需求，然而這種很有吸引力的補(bǔ)貼政策一定程度上也刺激了一部分企業(yè)為獲得高額補(bǔ)貼而背離需求去安裝光伏設(shè)備，這顯然是不合理的。

當(dāng)前，我國光伏發(fā)電面臨的主要風(fēng)險是發(fā)電量不足，度電補(bǔ)貼是依據(jù)發(fā)電量的多少給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，但是，隨著技術(shù)的進(jìn)步，發(fā)電成本逐步降低，國家也會減少相應(yīng)的補(bǔ)貼。這一點(diǎn)已經(jīng)被歐美國家的光伏補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)所驗(yàn)證。度電補(bǔ)貼的下降并不意味著光伏發(fā)電面臨的風(fēng)險降低，光伏發(fā)電面臨的發(fā)電量不足的風(fēng)險依然客觀存在，這種情況下，用戶收益將會減少，且不確定性依然存在，那么用戶的安裝意愿可能也會隨之下降，這將不利于光伏發(fā)電的可持續(xù)發(fā)展。

三、以保費(fèi)補(bǔ)貼替代直接性財(cái)政補(bǔ)貼的可行性

（一）光伏發(fā)電面臨的主要風(fēng)險與光伏發(fā)電天氣指數(shù)保險的優(yōu)點(diǎn)

對于光伏發(fā)電來說，其發(fā)電量的多少除了受到光伏產(chǎn)品質(zhì)量影響外，很大程度上取決于天氣狀況，由于光伏發(fā)電是依據(jù)光生伏特的原理，通過太陽光的照射來產(chǎn)生電能，因此發(fā)電量的多少直接取決于光照的強(qiáng)度，而光照強(qiáng)度與天氣狀況密切相關(guān)，其所面臨的主要風(fēng)險是由于自然狀況尤其是天氣狀況變化而導(dǎo)致的發(fā)電量不足，這些風(fēng)險會帶來損失，進(jìn)而影響用戶經(jīng)濟(jì)收入。由于天氣狀況是未知的、難以控制的，因此對于安裝光伏電站的用戶來說，其損失發(fā)生的時間、程度等也是未知的。

天氣指數(shù)保險是將特定區(qū)域的一種或者多種氣候因素指數(shù)化，當(dāng)指數(shù)達(dá)到某一觸發(fā)值時，保險人就會給予投保方一定的經(jīng)濟(jì)賠償。天氣指數(shù)保險具有直接性財(cái)政補(bǔ)貼所不具備的優(yōu)點(diǎn)：

1.利用保險分散風(fēng)險

光伏發(fā)電的天氣指數(shù)保險，主要是將特定區(qū)域的太陽光照情況指數(shù)化，當(dāng)太陽光照天數(shù)或者是小時數(shù)等指標(biāo)未達(dá)到約定值時，保險人對于光照不足給投保方帶來的損失給予一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使得光伏發(fā)電的收入保持在一個穩(wěn)定的水平。相對于直接補(bǔ)貼而言，天氣指數(shù)保險可以補(bǔ)償發(fā)電量不足造成的損失，充分發(fā)揮保險分散風(fēng)險的功能，這是電價補(bǔ)貼所不具備的，這些因素使得光伏發(fā)電保險補(bǔ)貼相較于直接補(bǔ)貼更具有可持續(xù)性。

2.補(bǔ)貼的金額更加合理

光伏發(fā)電天氣指數(shù)保險是根據(jù)客觀氣象數(shù)據(jù)來決定是否理賠的，數(shù)據(jù)方面更加可靠、科學(xué)透明，能在保證一定精度水平下較準(zhǔn)確地測量出損失大小，并給予公平、合理的補(bǔ)償。保險費(fèi)率是根據(jù)事故發(fā)生概率、風(fēng)險水平，依據(jù)精算學(xué)原理計(jì)算出來的，具有一定的科學(xué)性。而之前的直接性財(cái)政補(bǔ)貼方式，更多地是依據(jù)政府的財(cái)力和意愿來制定的，具有很大的隨意性，不同地區(qū)的補(bǔ)貼幅度不同，造成不同地區(qū)居民獲益程度也不一樣，這種補(bǔ)貼方式使一部分人群獲得了更多的利益，對于不適合安裝光伏發(fā)電設(shè)備及政府財(cái)力不足的地區(qū)居民來說有失公允。所以，相對于直接性財(cái)政補(bǔ)貼而言，光伏發(fā)電保險補(bǔ)貼更加合理、公平、可持續(xù)。

（二）光伏發(fā)電天氣指數(shù)保險保費(fèi)補(bǔ)貼的財(cái)政可接受性

新能源包括光伏發(fā)電在未來很有發(fā)展前景，但目前我國能源結(jié)構(gòu)中傳統(tǒng)能源仍占主導(dǎo)，所以新能源在未來還有漫長的路要走。想要繼續(xù)推進(jìn)光伏發(fā)電的發(fā)展，單靠直接性財(cái)政補(bǔ)貼不是長久之計(jì)，找到一種可持續(xù)的、財(cái)政可接受的補(bǔ)貼方式顯得十分必要。筆者認(rèn)為，光伏發(fā)電天氣指數(shù)保險保費(fèi)補(bǔ)貼可以替代直接補(bǔ)貼。

1.財(cái)政負(fù)擔(dān)較小，更具有持續(xù)性

之前的補(bǔ)貼內(nèi)容和形式，對于用戶來說很具有吸引力，安裝光伏發(fā)電設(shè)備的用戶的收益非?？捎^，正是由于如此可觀的收益，帶動了近幾年我國光伏發(fā)電領(lǐng)域突飛猛進(jìn)的增長。然而正如之前討論的，這種補(bǔ)貼雖然極大地調(diào)動了用戶安裝熱情，但不具有可持續(xù)性，財(cái)政不可能一直以這種大力度的補(bǔ)貼形式來發(fā)展光伏發(fā)電，從之前的補(bǔ)貼數(shù)據(jù)來看，可能剛開始的幾年，財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額政府拿得出來，但正如前文圖示，近年來我國的光伏電站累計(jì)裝機(jī)量增長過快，這可能導(dǎo)致政府補(bǔ)貼金額無法及時到位，或者根據(jù)財(cái)政實(shí)力狀況，大幅削減對于安裝使用光伏電站的相關(guān)補(bǔ)貼。相對于直接性補(bǔ)貼，政府通過財(cái)政支付光伏發(fā)電天氣指數(shù)保險的保費(fèi)，以保險方式間接補(bǔ)貼，顯然更經(jīng)濟(jì)、更具有可持續(xù)性。即使是保費(fèi)全額補(bǔ)貼，其數(shù)額相較于之前的形式也小得多，這將大大減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.財(cái)政資金使用更加有效率

保費(fèi)相對于保險金額的比率，稱之為費(fèi)率。政府財(cái)政出資支付保費(fèi)，通過保險這種專業(yè)避險工具，以一定的保費(fèi)帶來數(shù)倍甚至數(shù)十倍保險金額的保障，這極大地提高了政府財(cái)政資金的效率，且負(fù)擔(dān)較之前更加小，可以發(fā)揮財(cái)政資金的倍加效應(yīng)，顯然更加有效率?，F(xiàn)行的直接補(bǔ)貼形式，只是通過直接途徑將財(cái)政資金轉(zhuǎn)換為光伏用戶的收益，政府補(bǔ)多少，居民就收益多少。而保費(fèi)補(bǔ)貼的形式可以將政府財(cái)政支出效益發(fā)揮得更大，使絕大多數(shù)光伏發(fā)電用戶以一種公平合理、可持續(xù)的方式受益。

3.財(cái)政資金充分利用金融工具

以保費(fèi)補(bǔ)貼替代直接性財(cái)政補(bǔ)貼更加吸引人的地方在于，由于相關(guān)保險的存在，使得光伏發(fā)電項(xiàng)目有了穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這使得光伏發(fā)電項(xiàng)目在安裝、運(yùn)行之前便能通過將這些未來穩(wěn)定的現(xiàn)金流證券化來獲得融資，而這些資金可以用于支付一定比例的初期建設(shè)成本。值得注意的是，政府現(xiàn)行的直接補(bǔ)貼事項(xiàng)中，很大一部分就是一次性給付的初裝費(fèi)用。有了政策性光伏發(fā)電保險，政府可以以較少的保費(fèi)補(bǔ)貼支出，通過金融工具來實(shí)現(xiàn)用戶初始安裝費(fèi)用的籌集。而政府現(xiàn)行的補(bǔ)貼實(shí)際是通過轉(zhuǎn)移支付將政府的錢轉(zhuǎn)移給特定人群，沒有發(fā)揮金融在資金融通方面的優(yōu)勢。因此對政府來說，保費(fèi)補(bǔ)貼的形式更加有優(yōu)勢，也更易被財(cái)政接受。

（三）光伏發(fā)電天氣指數(shù)保險保費(fèi)補(bǔ)貼的可替代性

1.初裝費(fèi)用的替代

我國當(dāng)前大部分分布式光伏主要集中在廣大的農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)，這些地區(qū)的用戶難以或者不愿承受當(dāng)前技術(shù)水平下安裝光伏設(shè)備所需承擔(dān)的成本，一次性初裝補(bǔ)貼讓這些地區(qū)的潛在用戶能夠在不需要投入過多資金的情況下安裝使用上清潔方便的光伏發(fā)電設(shè)備，所以當(dāng)前一次性初裝補(bǔ)貼主要解決初裝投資的困難。我們由以上分析可以看到，通過運(yùn)用金融工具，只需較少的財(cái)政資金補(bǔ)貼保費(fèi)，就能帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流，通過證券化操作，就能夠在證券市場上獲得很大比例的初裝費(fèi)用融資。這就解決了由于初裝成本較高導(dǎo)致部分潛在用戶望而卻步的問題。

2.電費(fèi)補(bǔ)貼的替代

從具體補(bǔ)貼政策可以看到，電費(fèi)價格補(bǔ)貼是光伏發(fā)電的一塊重要內(nèi)容。之所以國家給予很大力度的發(fā)電電費(fèi)補(bǔ)貼，其原因在于平滑價格，鼓勵使用清潔能源。隨著光伏累計(jì)裝機(jī)量的成倍增長，這種電費(fèi)補(bǔ)貼將會迅速增長，以至政府難以承擔(dān)，只能延期支付或者降低補(bǔ)貼水平，價格補(bǔ)貼的不可持續(xù)性逐漸體現(xiàn)出來。而通過以上分析可以看出，保費(fèi)補(bǔ)貼不僅解決了地區(qū)差異造成的補(bǔ)貼數(shù)額公平性問題，同時，引入保險也對光伏電站面臨的天氣減產(chǎn)風(fēng)險形成了損失補(bǔ)償機(jī)制，間接保障了用戶的發(fā)電收益。所以，保費(fèi)補(bǔ)貼具有良好的替代性。

四、結(jié)語

綜上所述，本文得出以下結(jié)論：

第一，我國當(dāng)前光伏發(fā)電補(bǔ)貼政策缺乏合理性和可持續(xù)性。

第二，光伏發(fā)電天氣指數(shù)保險作為一種分散風(fēng)險的有效方式，可以彌補(bǔ)風(fēng)險事故造成的損失。

第三，保費(fèi)補(bǔ)貼相較于直接性財(cái)政補(bǔ)貼具有減少財(cái)政負(fù)擔(dān)、補(bǔ)貼數(shù)額更加合理，以及更好地利用金融保險工具的優(yōu)點(diǎn)，是較合理的、可持續(xù)的間接補(bǔ)貼方式。

第四，以保費(fèi)補(bǔ)貼替代直接性財(cái)政補(bǔ)貼具有可行性。

需要說明的是，本文僅從理論層面進(jìn)行了探討，且本文的探討是立足于財(cái)政對于光伏發(fā)電的補(bǔ)貼現(xiàn)階段仍是必須的基礎(chǔ)上，找出更加合理、更加適應(yīng)技術(shù)發(fā)展進(jìn)步的替代性補(bǔ)貼方式。