摘要有效規(guī)制海底可燃冰開發(fā)伴生的多種類型生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，是保障可燃冰產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的內(nèi)在需求。本文的主要目的即在中國現(xiàn)行法律體系規(guī)定的多元共治的環(huán)境法治理念和制度框架下，研究海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險多元共治的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)必要性及其制度路徑。文章主要運(yùn)用類型化方法來梳理與歸納海底可燃冰開發(fā)引致環(huán)境風(fēng)險的具體類型；運(yùn)用理論分析與價值分析方法，論證海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險多元共治的必要性；運(yùn)用法教義學(xué)分析、比較分析與系統(tǒng)分析方法，檢視與剖析我國傳統(tǒng)行政管制模式下的制度體系在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險中的績效與利弊，歸納與展開海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險多元共治的制度路徑。本文的基本結(jié)論是，傳統(tǒng)環(huán)境管制模式難以有效治理海底可燃冰開發(fā)引致的新型環(huán)境風(fēng)險，當(dāng)前我國所創(chuàng)新的環(huán)境多元共治模式，可以矯正政府單維管制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險中的缺陷、彌補(bǔ)“監(jiān)管之法”在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險中的疏漏、克服單一行政命令方式在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險中的困境，系統(tǒng)構(gòu)建海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險多元治理體系。在完善行政監(jiān)管和推進(jìn)私人治理兩個層面對海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險多元共治的基礎(chǔ)上提出具體建議。在完善行政監(jiān)管層面，我國《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)范經(jīng)過拓展解釋適用，仍然因?yàn)橐?guī)制路徑的間接性、零散性而產(chǎn)生內(nèi)生弊端，亟待專門立法；在推進(jìn)私人治理層面，多元共治機(jī)制分為多元主體參與機(jī)制與訴訟機(jī)制，應(yīng)重視通過鼓勵環(huán)保公益組織、可燃冰行業(yè)協(xié)會與私人等多元主體采取多元參與和私益訴訟方式，以發(fā)揮其在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險中的綜合效用。

關(guān)鍵詞海底可燃冰；環(huán)境風(fēng)險；多元共治；制度路徑

中圖分類號D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2017）08-0044-10DOI：10.12062/cpre.20170524

推進(jìn)可燃冰等新型清潔能源的開發(fā)是緩解我國當(dāng)前面臨的嚴(yán)峻能源危機(jī)的關(guān)鍵突破口。可燃冰的科學(xué)名稱為天然氣水合物（Natural Gas Hydrate），是在一定條件下（合適的溫度、氣體飽和度、水的鹽度和pH值等）由碳?xì)浠衔餁怏w（甲烷、乙烷等烴類氣體）與水分子組成類似冰的、非化學(xué)計量的籠形結(jié)晶化合物 [1]。目前科學(xué)界一致認(rèn)為全球可燃冰資源總量約為2×1016 m3，蘊(yùn)含有機(jī)碳資源約為所有化石能源中含碳量總和的兩倍，足夠人類使用千年。地球上的可燃冰分為陸地可燃冰和海底可燃冰兩大類型。大多數(shù)研究者都認(rèn)為海洋中可燃冰的儲量比永久凍土中的儲量至少高兩個數(shù)量級[2]。在全球可燃冰總體儲量中，海底可燃冰占有絕大多數(shù)。中國南海、東海及鄰近海域和臺灣海域均賦存大量可燃冰，具有良好的商業(yè)開發(fā)利用前景。世界上美俄日本等國家以極大熱情投入海底可燃冰的研究和開發(fā)試驗(yàn)，中國從20世紀(jì)80年代開始關(guān)注可燃冰，2007年采集到可燃冰實(shí)物樣品。但是，海底可燃冰勘查開發(fā)過程卻引致遠(yuǎn)較傳統(tǒng)油氣資源開發(fā)更為嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。因此，在進(jìn)行可燃冰商業(yè)開發(fā)之前，剖析與歸納海底可燃冰開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，進(jìn)而未雨綢繆地探究海底可燃冰開發(fā)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的規(guī)制制度，是正式推動可燃冰產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提?；诖?，本文預(yù)期論證對海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行多元共治的必要性，進(jìn)而提出海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險多元共治的機(jī)制及其路徑的具體建議。

1海底可燃冰開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險

世界海洋陸坡90%具備埋藏可燃冰的條件，可燃冰是迄今為止海底最具經(jīng)濟(jì)價值的礦產(chǎn)資源，但其成藏模式和勘探開采技術(shù)卻決定了對其開發(fā)利用會產(chǎn)生嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。

1.1引發(fā)海底地質(zhì)災(zāi)害

海底可燃冰以膠結(jié)物與海洋中的沉積層共存，雖然可以增強(qiáng)海底沉積物的厚度，但其穩(wěn)定性受到海水水深、底層水溫、水壓、地溫梯度、孔隙水鹽度和天然氣成分等諸多因素影響，具有極大的脆弱性和不穩(wěn)定性。開采海底可燃冰的過程就是分解固體可燃冰的過程，會減弱海底沉積物的力學(xué)性質(zhì)和平衡性，導(dǎo)致海底滑坡，進(jìn)而引發(fā)海嘯等地質(zhì)災(zāi)害。海底可燃冰引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害事件已很普遍，如西南非洲大陸斜坡和隆起、美國大西洋大陸斜坡等。海底可燃冰引發(fā)出氣渦旋的最典型地域是百慕大三角，可燃冰常急劇分解形成甲烷云，當(dāng)輪船、飛機(jī)陷入這種環(huán)境時就會失事[3]。海底可燃冰開發(fā)引致的海底地質(zhì)災(zāi)害，還會造成一系列連鎖負(fù)面效應(yīng)，引致航海運(yùn)輸災(zāi)難，毀壞海底電纜和開采設(shè)備，威脅人類生命和財產(chǎn)安全。

1.2加劇溫室效應(yīng)

海底可燃冰的主要成分為甲烷，甲烷是一種反應(yīng)速度快、影響更為顯著的溫室氣體，其溫室效應(yīng)是等質(zhì)量二氧化碳的20多倍。因此，一旦人類開始大規(guī)模商業(yè)開采海底可燃冰，則圈閉與封存在海底可燃冰中的甲烷氣將會逃離海底進(jìn)入大氣，增強(qiáng)地球溫室效應(yīng)。更值得警惕的是，一旦開發(fā)海底可燃冰，可燃冰分解將會與氣候變化呈現(xiàn)正反饋效應(yīng)：一方面，海平面下降和氣候變暖會引發(fā)海底可燃冰分解，氣候變暖導(dǎo)致溫度較高的海流流向發(fā)生變化，引發(fā)某個可燃冰沉積層甲烷氣體釋放，氣候變暖會導(dǎo)致海水溫度升高，造成海底可燃冰分解；另一方面，海底可燃冰的開采和甲烷氣體的釋放又會進(jìn)一步加劇全球溫室效應(yīng)。

1.3導(dǎo)致海洋生物災(zāi)害

開采海底可燃冰難免會出現(xiàn)大量甲烷氣體泄漏，由此會導(dǎo)致海水毒化，進(jìn)而會導(dǎo)致海洋局部環(huán)境嚴(yán)重缺氧，造成大批海洋生物集體死亡，甚至某些海洋生物發(fā)生滅絕[4]。已有研究從不同角度揭示了海底可燃冰釋放的甲烷導(dǎo)致的海洋缺氧，是很多海洋生物減少、消失甚至滅亡的重要因素。比如，海底可燃冰中釋放的大量甲烷氣體是導(dǎo)致古新世與始新世分界面1/2—2/3的底棲海洋生物滅絕的重要原因。既有的可燃冰中甲烷釋放導(dǎo)致的海洋生物災(zāi)害，尚且不是由于人類開采可燃冰行為導(dǎo)致，而是全球變暖、海流轉(zhuǎn)向等自然因素導(dǎo)致的海洋溫壓條件變化而引發(fā)的海底可燃冰釋放與逸失的結(jié)果。一旦人類大規(guī)模商業(yè)開發(fā)海底可燃冰，則更容易觸發(fā)大量甲烷泄漏而導(dǎo)致海洋生物災(zāi)害，破壞海洋生態(tài)平衡和生物多樣性。

2海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險多元共治之論證

我們應(yīng)理性地對待海底可燃冰開發(fā)伴生的多種類型環(huán)境風(fēng)險，避免陷入“直覺毒理學(xué)”誤區(qū)，過于關(guān)注風(fēng)險本身而忽視與風(fēng)險相伴隨的利益[5]。大多數(shù)情況下，一種能源資源的可行性差不多是單純基于經(jīng)濟(jì)考量，但是，在某些情況下，一種特殊烴類資源的可行性可由獨(dú)特的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和非技術(shù)的因素來控制[6]。在能源危機(jī)亟待能源供給革命的現(xiàn)實(shí)背景下，務(wù)實(shí)的選擇是：一方面加強(qiáng)海底可燃冰勘查開采的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，降低開發(fā)成本，增加海底可燃冰開發(fā)的商業(yè)可行性；另一方面，研究和識別并針對性規(guī)制海底可燃冰開發(fā)引致的環(huán)境風(fēng)險，盡量降低海底可燃冰開發(fā)的環(huán)境成本?，F(xiàn)行的環(huán)境管制制度體系難以充分有效規(guī)制海底可燃冰開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險，中國當(dāng)前正積極構(gòu)建的“多元共治”的環(huán)境治理體系為海底可燃冰開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險治理提供了新的理論資源和制度依據(jù)。

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出創(chuàng)新社會治理方式，“鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定了“綜合治理”的基本原則并專章規(guī)定“信息公開和公眾參與”，形成多元共治、社會參與的環(huán)境治理理念與制度體系。2015年出臺的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》更是明確提出要“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”。構(gòu)建環(huán)境治理多元共治體系是我國當(dāng)前環(huán)境法制改革亮點(diǎn)之一。

我國長期以來形成了以政府為主導(dǎo)的管制型的環(huán)境治理模式，強(qiáng)調(diào)通過政府行政管理來規(guī)制環(huán)境風(fēng)險。此模式的制度邏輯必然貫徹于海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制過程。環(huán)境管制模式具有的特征可以概括為：治理主體的政府單維性、治理依據(jù)的法律授權(quán)性、治理方式的單一性。下面將在檢討環(huán)境管制模式在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的邏輯與弊端的基礎(chǔ)上，論證多元共治海底可燃冰開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險的必要性與特殊意義。

2.1矯正政府單維管制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險中的缺陷

我國長期以來秉持政府作為單一主體對環(huán)境問題進(jìn)行管制型治理的模式，其制度邏輯體現(xiàn)為：制度實(shí)施以政府環(huán)境行政管理為主線；在制度價值選擇上圍繞著配置政府各項(xiàng)環(huán)境行政管理權(quán)展開；在立法思路上盡可能體系化地向政府確權(quán)與授權(quán)。在環(huán)境行政監(jiān)管模式下，環(huán)境法律制度基本上是以自上而下的“命令—服從”或“權(quán)威—依附”型制度為重心，以政府行政權(quán)力為主導(dǎo)來規(guī)制與治理各類環(huán)境問題。

這種環(huán)境治理模式容易導(dǎo)致諸多弊端：第一，行政權(quán)力主導(dǎo)管制模式的科層制特征決定了環(huán)境執(zhí)法權(quán)的分離，中央政府負(fù)責(zé)宏觀環(huán)境決策，地方政府負(fù)責(zé)具體執(zhí)法，這種執(zhí)法權(quán)運(yùn)行的邏輯導(dǎo)致了環(huán)境執(zhí)法中地方保護(hù)主義盛行；第二，當(dāng)前我國試點(diǎn)采取環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理的方式來應(yīng)對環(huán)保地方保護(hù)主義，其制度效果是環(huán)境執(zhí)法權(quán)不斷上移，但也使得現(xiàn)實(shí)中運(yùn)動式環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)象產(chǎn)生，從而危害到環(huán)境執(zhí)法的長效機(jī)制；第三，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動、地方利益訴求、政績考核標(biāo)準(zhǔn)和“以上壓下”機(jī)制交織在一起時，環(huán)境風(fēng)險治理中經(jīng)常會出現(xiàn)執(zhí)法者與污染者之間合謀形成的法律規(guī)避[7]。

政府單維主體管制型治理的制度模式投射到海底可燃冰開發(fā)領(lǐng)域，制度邏輯及績效具體體現(xiàn)為：①由于海底可燃冰開發(fā)會極大增加國家能源供給，在平衡海底可燃冰開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)風(fēng)險時，政府在制定海底可燃冰產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境風(fēng)險控制政策和環(huán)境執(zhí)法時，容易偏向經(jīng)濟(jì)效益而敷衍其應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)公共職能，引致環(huán)保目標(biāo)懸置與制度異化，其結(jié)果會導(dǎo)致對海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的輕忽與寬縱。②在經(jīng)濟(jì)驅(qū)動與晉升“錦標(biāo)賽”體制下，地方政府在具體化中央政府的海底可燃冰環(huán)境風(fēng)險治理政策目標(biāo)時，會出現(xiàn)地方政府經(jīng)濟(jì)偏好與礦山企業(yè)逐利偏好的耦合，軟化甚至異化海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的規(guī)制政策。③政府管制型環(huán)境問題治理制度依賴于政府享有和行使行政管理權(quán)，政府相關(guān)職能部門需要在環(huán)境決策、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境信息提供以及微觀個案違法行為監(jiān)督等方面承擔(dān)繁重責(zé)任，疲于應(yīng)付種類繁多的環(huán)境問題。海底可燃冰開發(fā)是全新領(lǐng)域，該過程蘊(yùn)含的環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生機(jī)理、影響范圍以及關(guān)鍵技術(shù)使用的環(huán)境致害風(fēng)險，均有異于傳統(tǒng)環(huán)境問題發(fā)生機(jī)理與致害路徑，對承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的職能部門提出了全新挑戰(zhàn)。

多元共治致力于矯正既有的政府單維主體環(huán)境管制的弊端，有利于治理海底可燃冰開發(fā)新型環(huán)境風(fēng)險：①多元治理模式最鮮明特色在于引入多元化的治理主體以替代傳統(tǒng)的政府一元主體，并分別明確不同類型主體在環(huán)境問題治理中的功能定位與權(quán)責(zé)配置，以矯正傳統(tǒng)政府管制模式下從宏觀政策制定到微觀行為監(jiān)管均依賴于政府，導(dǎo)致監(jiān)管動力與激勵不足、對于海底可燃冰開發(fā)等新型環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管能力不足的結(jié)構(gòu)性缺陷。②海底可燃冰開發(fā)尚屬新興領(lǐng)域，其勘查開發(fā)技術(shù)區(qū)別于既有的礦產(chǎn)資源開發(fā)技術(shù)，對其使用過程伴生的環(huán)境風(fēng)險的監(jiān)測與監(jiān)管超出了監(jiān)管部門的制度能力，容易出現(xiàn)監(jiān)管程度的輕重失當(dāng)。多元治理機(jī)制也強(qiáng)化企業(yè)在環(huán)境治理活動中的主體性，不僅要通過法律法規(guī)監(jiān)管企業(yè)的生產(chǎn)行為，更為重要的是運(yùn)用多種手段（如市場激勵、政策性金融、環(huán)保技術(shù)引進(jìn)等）降低海底可燃冰開發(fā)運(yùn)營企業(yè)加大環(huán)保投入，通過利益驅(qū)動提升企業(yè)環(huán)境保護(hù)的積極性[8]。③環(huán)保公益組織和行業(yè)協(xié)會等社會組織在海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險治理中，能充分矯正政府職能部門在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)新型環(huán)境風(fēng)險中專業(yè)知識儲備、信息獲取能力的不足，可以更有效地識別與判定環(huán)境風(fēng)險與致害行為，進(jìn)而及時、專業(yè)地參與海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的治理。

2.2彌補(bǔ)“監(jiān)管之法”在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險中的疏漏

在立法上，基于對行政權(quán)性質(zhì)以及行政主體與相對人關(guān)系的不同認(rèn)知，有兩種不同思路：一種以控制行政權(quán)為核心，以約束行政權(quán)為內(nèi)容，這種立法被稱之為“監(jiān)管監(jiān)管者之法”；另一種以賦予行政權(quán)為核心，以約束行政相對人的個人權(quán)利、賦予政府較大的自由裁量權(quán)和較多行政處理權(quán)為內(nèi)容，以保障行政機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行為目標(biāo)，這種立法被稱之為“監(jiān)管者監(jiān)管之法”。在我國，《環(huán)境保護(hù)法》一直被定位于“監(jiān)管者監(jiān)管之法”[9]。在環(huán)境管制思路下，我國以《環(huán)境保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)的環(huán)境法律體系圍繞著賦予與配置各級政府及其職能部門的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力來展開制度設(shè)計，環(huán)境法律體系為環(huán)境管制體系的展開提供了基本法律依據(jù)，因此，環(huán)境法律體系中授權(quán)性規(guī)范的立法現(xiàn)狀與完備程度，很大程度上決定了政府環(huán)境治理的效果。即使我國2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》大大加強(qiáng)了對有關(guān)環(huán)境的政府行為的規(guī)范和制約，矯正了授權(quán)政府管理環(huán)境的條款比重過大，而真正規(guī)范和制約有關(guān)環(huán)境的政府行為的條款數(shù)量少且不完整的弊病[10]。但長期形成的環(huán)境問題治理依靠政府監(jiān)管的慣性思維卻難以與法律規(guī)范的修改同步改變。在環(huán)境管制的制度慣性下，“監(jiān)管之法”規(guī)定的授權(quán)性規(guī)范將是政府及其相關(guān)職能部門規(guī)制環(huán)境問題的主要依據(jù)，而這些法律規(guī)范的立法現(xiàn)狀很大程度上制約了政府環(huán)境管制的效果。

風(fēng)險社會背景下的環(huán)境問題的類型、致害機(jī)理與損害后果經(jīng)常超出既有法律規(guī)范規(guī)制范圍，導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制“決策于未知之中”。海底可燃冰開發(fā)引致的環(huán)境風(fēng)險即為這種新型環(huán)境風(fēng)險，該過程引發(fā)的海底地質(zhì)災(zāi)害、溫室效應(yīng)和海洋生物災(zāi)害等環(huán)境風(fēng)險的類型、范圍與致害機(jī)理，均超出了管制型治理路徑之預(yù)期，使其在應(yīng)對新型環(huán)境問題時呈現(xiàn)出消極性與保守性，不能充分因應(yīng)與規(guī)制海底可燃冰開發(fā)所引致的系列新型環(huán)境問題。

可燃冰作為一種既未進(jìn)入商業(yè)開采環(huán)節(jié)亦未進(jìn)入法律體系關(guān)注視閾的礦產(chǎn)資源，我國現(xiàn)階段專門的法律規(guī)范缺位。在此制度語境下，政府對于海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的管制沒有直接法律依據(jù)，只能通過體系解釋與擴(kuò)大解釋的方法，將可燃冰開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險納入我國環(huán)境保護(hù)與礦產(chǎn)資源法律體系中予以審視與規(guī)制，使得現(xiàn)行的法律體系在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險中呈現(xiàn)出間接性、零散性等弊病，在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的范圍、程度和針對性上存在不足。

環(huán)境管制制度的有效實(shí)施依賴于立法體系的完善，而新型環(huán)境風(fēng)險的不可預(yù)期性動輒超越既有制度體系涵攝范圍。海底可燃冰開發(fā)引致的環(huán)境風(fēng)險即為此類環(huán)境風(fēng)險，其需求的新技術(shù)、新工藝和開發(fā)過程所引致的環(huán)境風(fēng)險均對既有的制度提出了挑戰(zhàn)。因此，海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的多元治理就尤有必要：①環(huán)境多元治理不是改變政府在環(huán)境風(fēng)險治理中的主導(dǎo)地位，只是打破其壟斷格局。因此，仍需要通過完善既有環(huán)境保護(hù)與礦產(chǎn)資源立法以及針對海底可燃冰開發(fā)中環(huán)境風(fēng)險致害特殊性進(jìn)行專門立法，以實(shí)現(xiàn)政府在海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險治理中的監(jiān)督者功能。具體而言，既需要通過具體解釋與擴(kuò)展適用既有的礦產(chǎn)資源權(quán)屬制度、環(huán)境影響評價制度和環(huán)境公眾參與制度來規(guī)制海底可燃冰開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險，更需要針對海底可燃冰的開發(fā)規(guī)劃、生產(chǎn)經(jīng)營過程伴生的環(huán)境風(fēng)險及其致害特殊性進(jìn)行專門針對性立法。②多元治理強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理中的協(xié)商機(jī)制，以矯正傳統(tǒng)環(huán)境管制模式中單純依靠政府行政命令機(jī)制存在的能力不足、自我局限和利益對抗。協(xié)商對話的機(jī)制重在溝通之中形成公共場域，進(jìn)而尋求不同利益主體之間的共識，最大限度地減少沖突[11]。這對于海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的特殊意義在于，在缺失專門立法規(guī)范導(dǎo)致規(guī)制法律依據(jù)缺位的情況下，多元共治機(jī)制可以為相關(guān)利益主體就海底可燃冰開發(fā)涉及的環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益的博弈與平衡提供充分的表達(dá)空間與溝通場域，形成能為各方主體接受的海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。③在環(huán)境行政監(jiān)管因?yàn)楹５卓扇急_發(fā)專門立法而缺失法律依據(jù)的語境下，可燃冰行業(yè)協(xié)會制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等作為“軟法”可以為開發(fā)海底可燃冰的礦山企業(yè)提供有效約束。

2.3克服單一行政命令方式在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險中的困境

在傳統(tǒng)管制模式下，環(huán)境問題治理依賴于政府主導(dǎo)的直接控制型的環(huán)境治理，政府包攬了從規(guī)則制定到個案監(jiān)管的所有工作。這類制度的典型特征在于以行政權(quán)力為主導(dǎo)來控制各類環(huán)境影響行為，這暗含了“全知全能”型政府的預(yù)設(shè)。當(dāng)海底可燃冰開發(fā)等新型環(huán)境風(fēng)險行為拷問與挑戰(zhàn)了政府的專業(yè)知識與能力時，往往會導(dǎo)致環(huán)境治理中的無能與失效。

環(huán)境多元共治引入多元主體分工協(xié)作，綜合運(yùn)用市場機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、倡導(dǎo)機(jī)制、賦權(quán)機(jī)制以及輿論監(jiān)督機(jī)制等多元方式，克服單一的行政命令方式在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)中的內(nèi)生困境，其特殊功能可分述為：①行政監(jiān)管只能制定海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的一般標(biāo)準(zhǔn)，難免會遺留過量的環(huán)境風(fēng)險和逃逸的環(huán)境損害。此時，重視多元主體參與環(huán)境共治，可以成為公共監(jiān)管系統(tǒng)規(guī)制海底可燃冰開發(fā)伴生的環(huán)境風(fēng)險的有效補(bǔ)充方式，有效地適用于具體的海底可燃冰開發(fā)項(xiàng)目帶來的多樣性的風(fēng)險和危害。②行政監(jiān)管手段實(shí)施的目標(biāo)在于維護(hù)環(huán)境公益，但海底可燃冰開發(fā)在引致環(huán)境風(fēng)險損害環(huán)境公益的同時，也會導(dǎo)致環(huán)境私益損害（比如，海底可燃冰開發(fā)引發(fā)的海水毒化會損害水產(chǎn)養(yǎng)殖承包戶的利益、引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害會損害其他礦業(yè)權(quán)主體的利益），私人主體通過提起訴訟等方式尋求侵權(quán)救濟(jì)是實(shí)現(xiàn)公民民事權(quán)益、環(huán)境權(quán)益的正當(dāng)方式。因此，我們也應(yīng)當(dāng)審視與觀照當(dāng)前關(guān)于環(huán)境私益糾紛解決的制度能否契合海底可燃冰開發(fā)環(huán)境致害中私益糾紛解決的制度需求。③當(dāng)前全球尚未進(jìn)入海底可燃冰商業(yè)開發(fā)階段，可以預(yù)見這一產(chǎn)業(yè)會隨著勘探技術(shù)研發(fā)不斷發(fā)展，其所致環(huán)境風(fēng)險也會隨著不同運(yùn)營商使用差異技術(shù)、礦區(qū)所在地環(huán)境狀況的差異而有不同，而行政命令模式則會基于對穩(wěn)定性和統(tǒng)一性的追求而很容易陷入僵化從而難敷其用的窘境。這種情況下，多元共治的靈活性和針對性可以為行政監(jiān)管提供有效補(bǔ)充。

3海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險多元共治制度路徑

我國當(dāng)前所引入與創(chuàng)新的環(huán)境多元共治模式是一種新的社會治理體系，“治理強(qiáng)調(diào)的是過程、協(xié)調(diào)、互動及公共部門和私人部門共同參與”[12]。推進(jìn)海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險多元共治，并不是要否定政府行政監(jiān)管在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的主導(dǎo)地位和功能，而是補(bǔ)強(qiáng)行政監(jiān)管路徑在規(guī)制環(huán)境風(fēng)險中的不足。矯正現(xiàn)行行政管制模式在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)過程的環(huán)境風(fēng)險的弊端，應(yīng)當(dāng)從兩個層面展開：第一，提升與完善政府環(huán)境監(jiān)管手段在應(yīng)對新型環(huán)境風(fēng)險中的制度能力；第二，引入并發(fā)揮多元社會主體在治理新型環(huán)境風(fēng)險中的補(bǔ)充與替代功能。因此，下文將從這兩個層面，以環(huán)境治理傳統(tǒng)主體—行政監(jiān)管和新型主體—私人管理這二元角度，闡釋海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險多元共治的具體路徑。

3.1海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險行政監(jiān)管之路徑更新

首先，必須高度重視海底可燃冰開發(fā)行為的行政監(jiān)管，其主要原因是：①開發(fā)海底可燃冰是國家宏觀的產(chǎn)業(yè)政策選擇，該產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身伴生極大環(huán)境風(fēng)險，需要通過國家立法為該產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定一般環(huán)境風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)。②海底可燃冰開發(fā)行為在增加能源供給、保障能源安全的同時，也會對環(huán)境公益造成嚴(yán)重威脅。“我國環(huán)境保護(hù)主要靠政府，政府不僅是環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)者，也是環(huán)境污染和生態(tài)破壞的主要責(zé)任者”[13]。國家環(huán)境責(zé)任具體到海底可燃冰開發(fā)領(lǐng)域，體現(xiàn)為國家針對海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的種類與內(nèi)容，有針對性地制定完善的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范，并監(jiān)督管理其導(dǎo)致的各種環(huán)境污染和生態(tài)破壞。③海底可燃冰的賦存特性決定了海底可燃冰礦床跨界現(xiàn)象很普遍，一國在開發(fā)海底可燃冰時，難免會在礦產(chǎn)資源權(quán)屬、污染責(zé)任劃分等方面經(jīng)常與其他國家和地區(qū)產(chǎn)生跨界糾紛。無論從規(guī)避海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險需要的事前外交努力，還是從達(dá)成環(huán)境風(fēng)險規(guī)制法律協(xié)作以及事后的環(huán)境治理責(zé)任分配層面，國家作為主體進(jìn)行的跨界溝通與協(xié)作最有效率。④國外有研究梳理了行政監(jiān)管手段在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險中具有的優(yōu)勢：第一，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)和手段在緩解環(huán)境信息不對稱方面更具效率和作用；第二，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為主體更具償債能力；第三，行政監(jiān)管更具威懾力；第四，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制度能力上更具優(yōu)勢[14]。在風(fēng)險預(yù)防原則下，海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險行政監(jiān)管的主要目標(biāo)是確立以維護(hù)環(huán)境安全標(biāo)準(zhǔn)為指向的事前行為規(guī)范，并以此為依據(jù)對海底可燃冰開發(fā)行為實(shí)施全過程監(jiān)督管理。海底可燃冰開發(fā)行政監(jiān)管是一個包含規(guī)則構(gòu)建、標(biāo)準(zhǔn)制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政執(zhí)法等內(nèi)容的系統(tǒng)工程。在行政監(jiān)管體系中，源頭環(huán)節(jié)在于確立海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管的規(guī)范體系。所以，此處主要從法律依據(jù)層面探討海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險行政監(jiān)管體制的路徑、績效及其完善。

3.1.1海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的國內(nèi)法律規(guī)范之現(xiàn)狀梳理

我國尚無規(guī)范海底可燃冰開發(fā)的任何法律規(guī)范，這無可厚非，因?yàn)榭扇急刑幱诳茖W(xué)研究和勘探取樣階段，未進(jìn)入商業(yè)開發(fā)領(lǐng)域。但我國現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)和礦產(chǎn)資源法律體系可以解釋適用于海底可燃冰開發(fā)的環(huán)境致害行為，這概括為以下幾個方面：①《環(huán)境保護(hù)法》是我國環(huán)境保護(hù)基本法，我國《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的基本原則和法律制度，均可適用于海底可燃冰開發(fā)中的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制。②根據(jù)我國《憲法》第9條和《物權(quán)法》第46條規(guī)定，我國一切礦產(chǎn)資源屬于國家所有，包括可燃冰等尚未被批準(zhǔn)為獨(dú)立礦種的以及尚未被探明的礦產(chǎn)資源。其他社會主體從事海底可燃冰開發(fā)必須通過行政特許程序獲得海底可燃冰的探礦權(quán)和采礦權(quán)。因此，我國以《礦產(chǎn)資源法》為統(tǒng)領(lǐng)的礦產(chǎn)資源法律體系可以規(guī)制海底可燃冰開發(fā)中的環(huán)境風(fēng)險。我國《礦產(chǎn)資源法》及其配套法律規(guī)范規(guī)定取得礦業(yè)權(quán)的礦山企業(yè)必須符合法定資質(zhì)，相關(guān)規(guī)范規(guī)定礦山企業(yè)行使礦業(yè)權(quán)時要履行的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。比如，《礦產(chǎn)資源法》第32條第1款規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境?！边@些規(guī)定也是海底可燃冰礦業(yè)權(quán)主體在勘查開采海底可燃冰時必須履行的法定義務(wù)。③我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》是保護(hù)和改善海洋環(huán)境、保護(hù)海洋資源、防治污染損害、維護(hù)生態(tài)平衡的專門立法，可以直接規(guī)制海底可燃冰開發(fā)中的環(huán)境風(fēng)險與致害。我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》（2016年11月7日修正）第3條第1款規(guī)定：“國家在重點(diǎn)海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)?！痹撘?guī)定為海底可燃冰開發(fā)可能選擇的分布區(qū)域劃定了紅線。該法第24條規(guī)定：“國家建立健全海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。開發(fā)利用海洋資源，應(yīng)當(dāng)根據(jù)海洋功能區(qū)劃合理布局，嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)紅線，不得造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞?！痹摋l明確規(guī)定了開發(fā)利用可燃冰等海洋資源時承擔(dān)的生態(tài)保護(hù)義務(wù)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第六章“防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目對海洋環(huán)境的污染損害”第47—54條規(guī)定的海洋建設(shè)工程的污染防治系列制度，也可以解釋適用于治理海底可燃冰開發(fā)導(dǎo)致的環(huán)境環(huán)境污染。除此之外，我國其他的環(huán)境要素保護(hù)與污染防治的單行法，也可適用于規(guī)制海底可燃冰開發(fā)過程引致的環(huán)境污染與生態(tài)破壞。

3.1.2海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的國內(nèi)法律規(guī)范之完善

雖然現(xiàn)行法律體系能為規(guī)制海底可燃冰開發(fā)引致的環(huán)境風(fēng)險提供基本法律依據(jù)。但是，由于缺失專門針對性的立法，使得通過體系解釋與拓展適用現(xiàn)有的法律規(guī)范，在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險時存在著間接性、零散性等特征，這體現(xiàn)為：①海底可燃冰開發(fā)利用是一個涉及到資源勘查、評估、開采、利用和管理的系統(tǒng)工程，每個環(huán)節(jié)均會引致環(huán)境風(fēng)險，現(xiàn)行法律體系中缺失專門的針對性的規(guī)制規(guī)范，不能有效規(guī)制該過程引發(fā)的所有類型的環(huán)境風(fēng)險；②現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)制路徑直接針對單一環(huán)境要素予以保護(hù)和污染防治，這是一種間接與零散的規(guī)制路徑，難以直接應(yīng)對可燃冰開發(fā)導(dǎo)致的復(fù)合型環(huán)境風(fēng)險。從資源屬性上看，海底可燃冰作為新型能源資源，無論在成藏模式、賦存規(guī)律、開采技術(shù)還是環(huán)境致害機(jī)理上，與傳統(tǒng)油氣資源存在較大差異，需要有專門針對性立法。從同為新型能源的頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律保障與規(guī)制經(jīng)驗(yàn)來看，美國“頁巖氣革命”所昭示的重要經(jīng)驗(yàn)在于美國聯(lián)邦和各州既重視從礦業(yè)權(quán)獲取與行使上創(chuàng)新出強(qiáng)制聯(lián)營規(guī)則[15]，還在于針對頁巖氣開發(fā)中的特殊環(huán)境風(fēng)險，規(guī)制法律從對既有法律的拓展適用發(fā)展到針對氣開發(fā)和水力壓裂進(jìn)行專門立法[16]。

因此，本文建議，為了加強(qiáng)對海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的法律規(guī)制效果，我們應(yīng)當(dāng)針對海底可燃冰開發(fā)的專門環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行專門立法。具體而言，除了需要針對海底可燃冰的開發(fā)規(guī)劃、生產(chǎn)經(jīng)營等產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容進(jìn)行產(chǎn)業(yè)立法之外，還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)針對可燃冰開發(fā)開采技術(shù)（降壓法、注熱法和注化學(xué)試劑法）使用過程導(dǎo)致的環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行專門立法環(huán)境影響評價文件，因?yàn)檫@些開采技術(shù)的使用均會導(dǎo)致不同類型的環(huán)境風(fēng)險。針對海底可燃冰開發(fā)技術(shù)進(jìn)行的專門立法體現(xiàn)為：

（1）降壓法是通過降低海底可燃冰礦藏壓力至其相平衡壓力之下引起海底可燃冰分解，該技術(shù)通過降低井底壓力來平衡海底可燃冰穩(wěn)定狀態(tài)，促使海底可燃冰發(fā)生分解以連續(xù)產(chǎn)出氣體。使用該技術(shù)稍有不慎就會引發(fā)海底滑塌、濁流、海嘯等地質(zhì)災(zāi)害以及連鎖反應(yīng)的多種類型損害。因此，必須針對該技術(shù)使用標(biāo)準(zhǔn)和過程進(jìn)行針對性立法，從降壓面積、分解面和產(chǎn)氣速度等方面嚴(yán)格控制和監(jiān)管該技術(shù)使用的全過程。

（2）注熱法是將蒸汽、熱水、熱鹽或其他熱流體從地面注入海底可燃冰儲層，或采用電加熱法、電磁加熱法、微波加熱法等，以促使海底可燃冰層溫度上升來分解海底可燃冰。這些不同注熱方法具有的共性特征是容易導(dǎo)致熱效應(yīng)和熱損失，進(jìn)而導(dǎo)致大量的甲烷氣分解逸散，不但會降低資源開采效率，而且會加劇溫室效應(yīng)。因此，需要針對注熱法使用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、不同海洋環(huán)境條件下使用的具體注熱法的標(biāo)準(zhǔn)條件選擇以及注入速度等環(huán)節(jié)專門立法。

（3）注化學(xué)試劑法，即從井眼中注入某些化學(xué)試劑來改變海底可燃冰形成的相平衡條件與溫度，促使海底可燃冰在降低溫度下分解，該方法使用需要諸如甲醇、乙醇、乙二醇、丙三醇等物質(zhì)構(gòu)成的化學(xué)試劑，這些化學(xué)物質(zhì)的劑量較大或者使用不恰當(dāng)時，會引起海洋水污染與海洋生態(tài)環(huán)境破壞?；瘜W(xué)試劑本身在運(yùn)輸、轉(zhuǎn)移、使用中的泄漏也會導(dǎo)致公眾的健康風(fēng)險。并且，化學(xué)試劑的配方是注化學(xué)試劑法技術(shù)的核心之一，石油天然氣企業(yè)經(jīng)常會以化學(xué)試劑配方成分是商業(yè)秘密為由拒絕公開。因此，有必要從以下幾個方面針對注化學(xué)試劑法技術(shù)進(jìn)行專門規(guī)制立法：①要求享有和行使海底可燃冰礦業(yè)權(quán)的礦山企業(yè)按照相關(guān)規(guī)定披露在海底可燃冰開發(fā)過程中會導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險的生產(chǎn)原料的名稱、成分的濃度、比例、總量；②系統(tǒng)規(guī)定注化學(xué)試劑技術(shù)使用的全過程規(guī)范制度，系統(tǒng)規(guī)定化學(xué)試劑的相關(guān)內(nèi)容，以不同地質(zhì)條件下鉆井所使用的化學(xué)試劑的類型為依據(jù)進(jìn)行信息公開的具體規(guī)定；③相關(guān)職能部門在礦產(chǎn)資源與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中，必須充分重視并要求油氣企業(yè)公開化學(xué)試劑的化學(xué)成分及其精確比例與數(shù)量的信息。

3.2海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的私人治理之具體構(gòu)成

相對于第一代以政府絕對強(qiáng)制監(jiān)管制度進(jìn)行環(huán)境治理和第二代引入市場機(jī)制、注重管制成本和效率，倡導(dǎo)廣泛參與、共同合作和手段多元化是第三代環(huán)境治理理念[17]。環(huán)境多元共治的鮮明特色在于環(huán)境治理主體從政府單維到主體多元的轉(zhuǎn)換。從主體類型化視角，我們可以將傳統(tǒng)的政府單一主體進(jìn)行的管制型治理模式稱之為行政監(jiān)管，將除了政府之外的其他社會多元主體參與的環(huán)境治理稱之為私人治理。具體到海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險治理領(lǐng)域，根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部和國家海洋局作為環(huán)境保護(hù)行政主管部門和海洋行政主管部門，分工協(xié)作履行國家在海底可燃冰開發(fā)中的海洋環(huán)境監(jiān)督管理的主要職責(zé)；其他社會主體以多種方式參與海底可燃冰開發(fā)中的環(huán)境問題治理。本文將海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險私人治理進(jìn)一步劃分為多元主體參與機(jī)制與訴訟機(jī)制。

3.2.1海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險治理多元主體參與機(jī)制

在我國當(dāng)前制度語境下，我國公民、法人和其他組織參與我國環(huán)境治理是行使法定權(quán)利的行為。我國現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)與規(guī)范文件為多元主體參與環(huán)境共治提供了法律依據(jù)與政策支持，《環(huán)境保護(hù)法》及《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》具體規(guī)定了多元主體在環(huán)境保護(hù)中的獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的程序性權(quán)利。質(zhì)言之，多元主體參與海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險治理，是多元社會主體法定的環(huán)境參與權(quán)在具體領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)。前述相關(guān)法律規(guī)定，為多元主體參與海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險治理確立了一般的參與機(jī)制體系：①公民、法人和其他組織有權(quán)依據(jù)《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》，要求海底可燃冰礦業(yè)權(quán)主體以便于公眾知曉的方式公開海底可燃冰開發(fā)過程中的環(huán)境信息，具體包括基礎(chǔ)信息、排污信息、防治污染設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行情況、環(huán)境影響評價文件等可能造成生態(tài)環(huán)境影響的信息；②對海底可燃冰勘查開采活動時的環(huán)境違法行為行使監(jiān)督權(quán)和舉報權(quán)；③要求政府依據(jù)法定信息公開范圍公開環(huán)境信息，監(jiān)督相關(guān)職能部門對海底可燃冰開發(fā)的公共監(jiān)管行為，以舉報、參與座談會和聽證會等多種方式參與政府對海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的監(jiān)管。

前述內(nèi)容僅為在我國現(xiàn)行法律框架下，多元主體參與海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險治理的參與機(jī)制的概括展開。海底可燃冰開發(fā)本身的特點(diǎn)，對環(huán)境多元主體治理機(jī)制提出了特殊需求。不同類型社會主體基于其自身性質(zhì)、特點(diǎn)和優(yōu)勢，使其在參與海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險治理中有各具特色的價值定位與功能分工：

（1）環(huán)保公益組織在海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險治理中的協(xié)助、監(jiān)督、倡導(dǎo)等多重功能。海底可燃冰目前在全球范圍內(nèi)尚處于調(diào)查研究、評價和勘探逐步深入階段，可以合理預(yù)見，即使美日等國家率先投入海底可燃冰大規(guī)模商業(yè)開發(fā)，該產(chǎn)業(yè)在很長時期內(nèi)也遠(yuǎn)難成熟，這使得海底可燃冰開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險與致害效應(yīng)會逐步加劇，帶來遠(yuǎn)甚傳統(tǒng)油氣資源開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險。而行政監(jiān)管模式主要關(guān)注海底可燃冰開發(fā)中的環(huán)境違法行為監(jiān)測和執(zhí)法。即使針對海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險特殊性而注重制定事前的行為規(guī)范和安全標(biāo)準(zhǔn)，但行政監(jiān)管本身對于標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性的追求和僵化特性，也使其難以針對不同礦區(qū)海域環(huán)境特殊性而導(dǎo)致的環(huán)境風(fēng)險的差異性進(jìn)行有效規(guī)制。針對該領(lǐng)域環(huán)境風(fēng)險的不確定性、難預(yù)知性和規(guī)制的較高專業(yè)需求，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮環(huán)保公益組織在應(yīng)對海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險時的治理功能，具體而言：①基于環(huán)保公益組織的公益訴求和專業(yè)優(yōu)勢，其可以在海底可燃冰開發(fā)前通過發(fā)布信息和環(huán)境公益廣告、擴(kuò)大宣傳等形式，將海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險建構(gòu)為一種廣受重視的社會問題，倡導(dǎo)和引領(lǐng)社會公眾重視海底可燃冰開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險致害，進(jìn)而積極進(jìn)行監(jiān)督和參與治理；②環(huán)保公益組織可以根據(jù)其設(shè)立宗旨，基于環(huán)境公益受損向政府職能部門提供環(huán)境信息，監(jiān)督政府履行公共職能，甚至是直接提起環(huán)境公益訴訟；③環(huán)保公益組織采取多種措施吸引與鼓勵海底可燃冰開發(fā)運(yùn)營商對環(huán)境風(fēng)險的重視，幫助企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)的轉(zhuǎn)型升級，研發(fā)更為先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)技術(shù)與設(shè)備。

（2）海底可燃冰行業(yè)組織的規(guī)范與約束功能?？扇急袠I(yè)協(xié)會或聯(lián)合會在制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)時，可以有機(jī)融入環(huán)境風(fēng)險預(yù)防與規(guī)制訴求，在制定的行業(yè)規(guī)范、行業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或者推薦的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)中貫徹環(huán)保目的，以對每個海底可燃冰運(yùn)營商形成約束力。

（3）公民以多元形式參與治理。這些形式包括：公民向監(jiān)管部門提供海底可燃冰開發(fā)過程的環(huán)境信息，參與政府監(jiān)管部門召開的與海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險治理相關(guān)的座談會、論證會和聽證會，監(jiān)督舉報海底可燃冰開發(fā)行為中的環(huán)境違法行為，為監(jiān)管部門、環(huán)保公益組織和礦山企業(yè)在環(huán)境治理過程中提供包括人力、信息、資源、技術(shù)等方面的支持。

（4）企業(yè)在環(huán)境風(fēng)險治理中的功能。多元治理機(jī)制還應(yīng)注重海底可燃冰開發(fā)礦山企業(yè)在其開發(fā)行為引致的環(huán)境風(fēng)險治理中的主體性價值。在相關(guān)激勵制度機(jī)制設(shè)計下，有機(jī)統(tǒng)合保護(hù)環(huán)境公益與追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的訴求，貫徹循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，改進(jìn)技術(shù)以提高資源利用效率，降低海底可燃冰開發(fā)中的環(huán)境風(fēng)險，可以從源頭上減少環(huán)境風(fēng)險致害的可能性。

3.2.2海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險治理多元主體訴訟機(jī)制

本質(zhì)而言，環(huán)境治理多元主體訴訟機(jī)制是前述環(huán)境治理多元主體參與機(jī)制的組成部分。本文為強(qiáng)調(diào)公民和其他社會組織提起環(huán)境公益訴訟與私益訴訟對于治理海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的特殊意義，故特別將之歸納為多元主體訴訟機(jī)制，予以專門論述。海底可燃冰開發(fā)會引發(fā)多種類型環(huán)境風(fēng)險，導(dǎo)致環(huán)境公益損害。針對海底可燃冰開發(fā)中損害環(huán)境公益的行為，環(huán)保公益組織可以對海底可燃冰開發(fā)礦山企業(yè)提起環(huán)境民事公益訴訟，這是我國當(dāng)前環(huán)境司法實(shí)踐中的熱點(diǎn)。筆者認(rèn)為，解讀《環(huán)境保護(hù)法》第58條環(huán)境公益訴訟條款的制度邏輯，該條文對于適格環(huán)境公益訴訟原告規(guī)定了一個開放空間，并沒有否定公民等其他類型主體的原告資格。所以，除了環(huán)保公益組織，公民、環(huán)保職能部門與檢察機(jī)關(guān)均可針對礦山企業(yè)在開發(fā)海底可燃冰時損害環(huán)境公益的行為提起環(huán)境民事公益訴訟。實(shí)際上，海底可燃冰開發(fā)導(dǎo)致的海底滑坡等地質(zhì)災(zāi)害、海洋生物死亡等生物災(zāi)害以及釋放大量溫室氣體，均屬于《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條界定的“對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”，這些行為致害的廣泛性、彌散性、復(fù)雜性等特征，很難被行政監(jiān)管或私益訴訟有效規(guī)制，迫切需要多元主體提起環(huán)境民事公益訴訟這種方式予以規(guī)制與矯正。

與此同時，環(huán)境行政公益訴訟是克服和糾正負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會環(huán)境公益受到侵權(quán)的適當(dāng)手段，它的特點(diǎn)之一是被告皆為行政機(jī)關(guān)。[18]環(huán)保公益組織和檢察機(jī)關(guān)針對履行海底可燃冰開發(fā)環(huán)境問題監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管失職行為提起環(huán)境行政公益訴訟，也是多元治理海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的重要方式。具體而言，需要針對行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)在治理海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險中的失職行為提起的環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍可以概括為：①行政機(jī)關(guān)不作為，怠于或疏于履行海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的監(jiān)管職責(zé)；②政府相關(guān)職能部門在監(jiān)管海底可燃冰開發(fā)的項(xiàng)目規(guī)劃與審批中違反《環(huán)境影響評價法》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》關(guān)于規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的正當(dāng)程序的規(guī)定；③監(jiān)管部門不依法公開政府與海底可燃冰開發(fā)有關(guān)的環(huán)境信息，等。

本文特別強(qiáng)調(diào)私益訴訟在治理海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險中的功能。海底可燃冰開發(fā)活動引致的環(huán)境風(fēng)險、造成的生態(tài)環(huán)境破壞，會損害環(huán)境利益。環(huán)境利益表征的是環(huán)境對于人類主體產(chǎn)生的收益性，是人對環(huán)境的需要并且環(huán)境能為人類需要滿足的利益表達(dá)[19]。主體多元性使得環(huán)境利益是一個集合概念，包括環(huán)境公益與環(huán)境私益。“環(huán)境公共利益與環(huán)境私人利益的承載客體大多相同或者重疊，作為體現(xiàn)環(huán)境公共利益的各類環(huán)境要素，每時每刻都在與人們的生產(chǎn)和生活活動發(fā)生著聯(lián)系”[20]。海底可燃冰開發(fā)行為導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞損害了環(huán)境公益，但同時也會損害遭受破壞的環(huán)境資源對于私人主體產(chǎn)生的私益。因此，海域使用權(quán)人、捕撈權(quán)人、養(yǎng)殖權(quán)人等享有環(huán)境資源使用權(quán)的主體，當(dāng)因?yàn)楹５卓扇急_發(fā)行為造成私益損害向海底可燃冰開發(fā)礦山企業(yè)提起私益訴訟，也能間接維護(hù)環(huán)境公益，修復(fù)受到損害的生態(tài)環(huán)境。并且，環(huán)境私益訴訟本身的性質(zhì)與過程決定了其在實(shí)現(xiàn)海底可燃冰開發(fā)環(huán)境問題治理中的優(yōu)勢：

（1）信息優(yōu)勢。私人主體對于其依賴實(shí)現(xiàn)私益的環(huán)境資源的風(fēng)險與損害狀況接觸最早且最為敏感，其在對于海底可燃冰開發(fā)過程環(huán)境致害的范圍和細(xì)節(jié)方面的環(huán)境信息的捕獲、對隱藏的環(huán)境信息的揭露等方面，具有超越行政監(jiān)管模式的優(yōu)勢。

（2）抵御代理成本的激勵機(jī)制優(yōu)勢。行政監(jiān)管機(jī)制將承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的職能部門設(shè)定為國家自然資源所有權(quán)人和環(huán)境公益的代理人。但是，由于職能部門自身的部門利益訴求、官僚程序和激勵不足等原因，使得委托—代理機(jī)制存在較大的代理成本，約束了行政監(jiān)管的效果。而環(huán)境資源上的私權(quán)主體則有足夠的動力激勵去制止海底可燃冰開發(fā)的環(huán)境損害行為。

（3）破除“合規(guī)抗辯”以捕獲“剩余污染”的優(yōu)勢。環(huán)境風(fēng)險行政監(jiān)管必須制定統(tǒng)一適用的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范，當(dāng)從事海底可燃冰開發(fā)的礦山企業(yè)遵從管制標(biāo)準(zhǔn)時是合規(guī)行為。但是，基于公共監(jiān)管法律規(guī)范內(nèi)生的統(tǒng)一性、僵化性，以及不同礦區(qū)海底可燃冰賦存的環(huán)境狀況導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險的差異性，使得海底可燃冰開發(fā)活動經(jīng)常會出現(xiàn)一個符合行為規(guī)范的合規(guī)行為卻引致不符合狀態(tài)規(guī)范的結(jié)果，引發(fā)合規(guī)致害，導(dǎo)致大量的“剩余污染”逃逸。私人主體對于其遭受的私益損害提起訴訟尋求救濟(jì)，則可以有力矯正海底可燃冰開發(fā)行為人的合規(guī)抗辯，捕獲在公共監(jiān)管機(jī)制實(shí)施中產(chǎn)生的“剩余污染”。

具體到海底可燃冰開發(fā)環(huán)境損害的私益訴訟中，根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》第64條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”任何社會主體因海底可燃冰開發(fā)過程引致的海洋生態(tài)災(zāi)難遭受權(quán)益損害，均可提起侵權(quán)訴訟來主張權(quán)益救濟(jì)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第64條、《侵權(quán)責(zé)任法》第八章“環(huán)境污染責(zé)任”以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》相關(guān)規(guī)定，海底可燃冰開發(fā)導(dǎo)致的私權(quán)侵害類型可以從侵權(quán)致害原因行為與遭受侵害的權(quán)益性質(zhì)這兩個維度進(jìn)行劃分：

（1）從侵權(quán)致害原因行為角度劃分，海底可燃冰開發(fā)導(dǎo)致的私權(quán)侵害可以分為污染環(huán)境與破壞生態(tài)造成的權(quán)益侵害。前者在海底可燃冰開發(fā)過程中典型體現(xiàn)為運(yùn)用降壓法、注熱法、尤其是注化學(xué)試劑法等勘查開采技術(shù)時，大規(guī)模使用的化學(xué)試劑發(fā)生泄露以及含有化學(xué)試劑的廢水排放，污染海洋環(huán)境，進(jìn)而導(dǎo)致的其他主體的權(quán)益損害；后者主要是海底可燃冰開發(fā)時導(dǎo)致的海洋地質(zhì)災(zāi)害引發(fā)的其他主體的人身財產(chǎn)權(quán)益損害。作為兩種類型的侵權(quán)原因行為，在影響其他主體權(quán)益的范圍與嚴(yán)重程度上，海洋可燃冰開發(fā)引發(fā)的生態(tài)破壞的致害性要遠(yuǎn)甚于環(huán)境污染。

（2）從遭受侵害的權(quán)益的性質(zhì)角度劃分，海底可燃冰開發(fā)導(dǎo)致的私權(quán)侵害可以分為：①人身權(quán)益侵害，即海底可燃冰開發(fā)活動引致的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險對受其影響主體的健康權(quán)與生命權(quán)等人身權(quán)的侵犯。②財產(chǎn)權(quán)益侵害。海底可燃冰開發(fā)導(dǎo)致其他社會主體的財產(chǎn)權(quán)益損害表現(xiàn)為多種方式和類型。海底可燃冰開發(fā)行為造成海洋的水面、水體、海床和底土的污染與破壞，導(dǎo)致以海域資源為客體形成的準(zhǔn)物權(quán)（包括我國《物權(quán)法》規(guī)定與保障的海域使用權(quán)、漁業(yè)權(quán)（養(yǎng)殖使用權(quán)和捕撈權(quán)等）遭受侵害；海底可燃冰開發(fā)行為引發(fā)的海洋生態(tài)環(huán)境災(zāi)害，會造成海底電纜、通信光纜、鉆井平臺、礦產(chǎn)資源開采設(shè)備等工程設(shè)施的損害，以及對航行船舶和沿海建筑物構(gòu)筑物等財產(chǎn)的損害，侵犯相關(guān)主體的財產(chǎn)權(quán)。

一旦相關(guān)主體因?yàn)楹５卓扇急_發(fā)行為遭受上述諸多類型的人身財產(chǎn)權(quán)益侵害，可按照《侵權(quán)責(zé)任法》及《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等相關(guān)規(guī)范，追究海底可燃冰運(yùn)營商的侵權(quán)責(zé)任，在舉證責(zé)任和責(zé)任形式等方面適用特殊規(guī)則體系。私權(quán)主體在通過私益訴訟路徑救濟(jì)遭受侵害的私權(quán)時，停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠償損失等責(zé)任形式的實(shí)施，能矯正海底可燃冰開發(fā)時的環(huán)境致害行為。廣大公眾可以直接基于海底可燃冰開發(fā)引致的環(huán)境風(fēng)險進(jìn)而導(dǎo)致的利益損害而主張權(quán)益救濟(jì)，此一主體廣泛的“主觀為私益、客觀為公益”的監(jiān)督機(jī)制，可以發(fā)揮大量私益訴訟的綜合作用，形成合力以維護(hù)環(huán)境公益，最終有效實(shí)現(xiàn)規(guī)制海底可燃冰開發(fā)中的環(huán)境風(fēng)險的客觀效果。

4結(jié)論與建議

推動新型清潔能源海底可燃冰的開發(fā)，能兼顧增加能源供給與實(shí)現(xiàn)煤炭替代的二元價值，這是未來全球能源發(fā)展戰(zhàn)略的熱點(diǎn)。我國是世界上海底可燃冰能源儲量最為豐富的國家之一，已鉆獲可燃冰樣品并擬定商業(yè)開發(fā)計劃。但必須引起高度重視的是，日本等已經(jīng)掌握成熟可燃冰開采技術(shù)的國家，卻一再推延商業(yè)開采時間，重要原因在于海底可燃冰開發(fā)會引致遠(yuǎn)甚傳統(tǒng)油氣資源開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險，推動海底可燃冰商業(yè)開發(fā)必須以高度重視和充分應(yīng)對其伴生的環(huán)境風(fēng)險為前提。

我國正積極構(gòu)建“多元共治、社會參與”的環(huán)境多元共治模式，為規(guī)制海底可燃冰開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險提供了理論指導(dǎo)、政策依據(jù)和制度支撐。環(huán)境多元共治模式預(yù)期矯正傳統(tǒng)的環(huán)境問題政府單維管制模式的內(nèi)生缺陷。本文首先論證了在海底可燃冰開發(fā)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)環(huán)境風(fēng)險多元共治的必要性：①環(huán)境多元共治可以矯正政府單維管制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險中的缺陷；②環(huán)境多元共治能夠彌補(bǔ)“監(jiān)管之法”在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險中的疏漏；③環(huán)境多元共治能夠克服單一行政命令方式在規(guī)制海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險中的困境。

在論證海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域要實(shí)現(xiàn)多元共治的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步展開了海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險多元共治實(shí)現(xiàn)路徑的具體建議：①完善海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的行政監(jiān)管制度。我國在可燃冰專門立法缺位的制度語境下，通過擴(kuò)大解釋與拓展適用《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等現(xiàn)行法律體系，可以為該過程的環(huán)境風(fēng)險治理提供基本的法律依據(jù)。但由于缺失專門針對性的立法，使得規(guī)制規(guī)范在應(yīng)對海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險時因?yàn)橹贫鹊拈g接性與零散性，在治理范圍、程度和針對性上存在不足。因此，應(yīng)當(dāng)針對海底可燃冰的開發(fā)規(guī)劃、生產(chǎn)經(jīng)營等產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容進(jìn)行產(chǎn)業(yè)立法，以及重點(diǎn)針對海底可燃冰勘查開采技術(shù)使用過程分別進(jìn)行專門立法。②推動海底可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險的私人治理，包括多元主體參與機(jī)制與多元主體訴訟機(jī)制：第一，在多元主體參與機(jī)制方面，除了多元社會主體可以依法行使獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的程序性權(quán)利之外，更應(yīng)注重發(fā)揮多元社會主體依據(jù)各種特征、優(yōu)勢，使其在參與海底可燃冰開發(fā)環(huán)境問題治理中分工協(xié)作；第二，在多元主體訴訟機(jī)制層面，應(yīng)通過制度鼓勵受到海底可燃冰開發(fā)行為影響的私權(quán)主體，適用訴訟機(jī)制救濟(jì)私益損害，在救濟(jì)私權(quán)過程中矯正海底可燃冰開發(fā)的環(huán)境致害行為。

（編輯：于杰）

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Multigoverning of environmental risk in exploiting seabed gas hydrates

LIU Chao

（School of Law， Huaqiao University， Quanzhou Fujian 362021， China）

AbstractEffective regulation of the multiple types of ecological environmental risks associated with the development of gas hydrate in the seabed is the internal demand to ensure the healthy development of gas hydrate industry. The paper aims to study the theoretical basis of environmental risk multigoverning in the development of gas hydrate industry， practical necessity and its own institutional paths on the concept and system of environmental rule by law under the present legal system of China. This paper mainly uses the typed method to sort and conclude the specific types of environmental risk caused by gas hydrate exploitation in seabed. By means of theoretical analysis and value analysis， this paper demonstrates the necessity of environmental risk in the development of gas hydrate in the seabed. Through the methodology of doctrinal analysis， comparative analysis and systematic analysis， the paper examines and analyzes the performance， advantages and disadvantages of the system under the exiting Chinese administrative control model in the regulation of the risks in the development of gas hydrate environmental risks， it concludes and expands the system path of environmental risk. The basic conclusion is that the existing environmental control model is difficult to effectively control the new environmental risks caused by gas hydrate development， Chinas innovative environmental diversification model can correct the deficiencies in the government onedimensional control gas hydrate risk， make up the ‘regulatory law in the regulation of the environmental risk of gas hydrate， and overcome the single administrative order in the regulation of the environmental risk of gas hydrate. The multigoverning model should be systematized to avoid the environmental risk in exploiting seabed gas hydrate. This paper puts forward to specific proposals from improving administrative supervision and promoting private governance to expand environmental risk multigoverning of exploiting seabed gas hydrate. We should perfect the administration and supervision. The legal norms such as Environmental Protection Law and Marine Environment Protection Law have been expanded and applied， but there are endogenous defects due to the indirect and scattered nature of regulation path， which needs special legislation urgently. In the promotion of private governance， pluralistic commentaries governance mechanism is divided into multiparticipation mechanism and litigation mechanism. We should attach importance to the comprehensive utility of environmental protection organizations， gas hydrate industry associations and private individuals in dealing with the environmental risk in exploiting seabed gas hydrate by participating in environmental governance and instituting lawsuits against environmental tort.

Key wordsseabed gas hydrates； environmental risk； multigoverning； legal verification； institutionalized route