王亞茹 韓瑞波

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430072)

政府職能轉(zhuǎn)變研究在中國(guó)：熱點(diǎn)、向度與展望*

王亞茹 韓瑞波

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430072)

當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變?cè)俣瘸蔀楣残姓I(lǐng)域的研究熱點(diǎn)，相關(guān)研究成果豐碩?；谖墨I(xiàn)計(jì)量學(xué)及其可視化方法對(duì)該領(lǐng)域的研究成果進(jìn)行梳理和歸納，可準(zhǔn)確把握其研究熱點(diǎn)與理論向度。當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變研究的理論向度可概括為認(rèn)識(shí)論和方法論兩個(gè)層面。前者涉及政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容與范圍、價(jià)值與目標(biāo)、困境與路徑、評(píng)估與測(cè)量等方面；后者涉及宏觀研究與微觀研究、縱向研究與橫向研究等內(nèi)容?，F(xiàn)有成果仍存在研究視角、研究方法和理論建構(gòu)等方面的不足，應(yīng)從理論體系與研究方法等方面加以改善。

政府職能轉(zhuǎn)變；研究現(xiàn)狀；理論向度；知識(shí)圖譜

作為我國(guó)政府改革的著力點(diǎn)，轉(zhuǎn)變政府職能目前再度成為公共行政領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能理論與實(shí)踐的研究成果可謂浩如煙海，而文獻(xiàn)綜述類相對(duì)較少，且這些述評(píng)多為文本或資料的精揀與擇選，由于研究方法的局限及樣本文獻(xiàn)數(shù)量的限制，它們難以對(duì)所有重要相關(guān)文獻(xiàn)的研究主題進(jìn)行全面地認(rèn)知和把握。鑒于當(dāng)前并沒(méi)有文獻(xiàn)直接將國(guó)內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變作為研究對(duì)象進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量方法的研究，本文以近二十年中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)(CNKI)收錄的2695篇關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變研究領(lǐng)域的期刊論文作為樣本，并采用文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)及其可視化方法，深入分析我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的研究熱點(diǎn)，準(zhǔn)確把握其理論向度，科學(xué)運(yùn)用知識(shí)網(wǎng)絡(luò)分析工具CiteSpace軟件，繪制出1996-2016年我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變研究的知識(shí)圖譜，以便為我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變研究的理論探索與實(shí)踐演進(jìn)提供有價(jià)值的知識(shí)工具。

一、 研究工具與樣本選擇

(一)研究工具。本文運(yùn)用由美國(guó)德雷塞爾大學(xué)陳超美博士開(kāi)發(fā)的一款CiteSpace可視化計(jì)量軟件作為研究工具，通過(guò)繪制基于關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析的時(shí)區(qū)視圖和聚類圖譜來(lái)展示某一領(lǐng)域在一段時(shí)期內(nèi)發(fā)展的前沿?zé)狳c(diǎn)以及演化歷程?？茖W(xué)知識(shí)圖譜是應(yīng)用數(shù)學(xué)及計(jì)算機(jī)科學(xué)技術(shù)等方法，以計(jì)量學(xué)、科學(xué)學(xué)為基礎(chǔ)開(kāi)展的可視化研究，其基本原理是分析以關(guān)鍵詞等單位的同質(zhì)性、契合性及研究測(cè)度。[1]它不僅能夠用來(lái)挖掘某領(lǐng)域研究的演變、熱點(diǎn)，還可以利用其可視化效果對(duì)該領(lǐng)域的研究進(jìn)行全景式再現(xiàn)。[2]

(二)樣本選擇。本文的樣本文獻(xiàn)來(lái)源于中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)(CNKI)，文獻(xiàn)檢索篇名為：“轉(zhuǎn)變政府職能”或“政府職能轉(zhuǎn)變”，來(lái)源跨度為：1996-2016年，檢索條件為：精確，共檢索到“政府職能轉(zhuǎn)變”或“轉(zhuǎn)變政府職能”相關(guān)文獻(xiàn)2695篇，操作時(shí)間為2017年4月29日。就具體操作而言，在數(shù)據(jù)庫(kù)中導(dǎo)出樣本文獻(xiàn)，將所下載的有效文獻(xiàn)數(shù)據(jù)整理保存為refworks格式的全文本文檔，將相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)按照特定格式導(dǎo)入CiteSpaceIII軟件，設(shè)置閾值取前50，年度切片時(shí)間為一年，算法選擇為最小生成樹(shù)算法，運(yùn)行CiteSpaceIII軟件繪制時(shí)區(qū)視圖、共現(xiàn)圖譜等，并生成相應(yīng)的有價(jià)值的參考信息。

二、國(guó)內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變的研究熱點(diǎn)

關(guān)鍵詞作為文獻(xiàn)計(jì)量分析中的重要指標(biāo)，既是對(duì)文章主旨的高度凝練與概括，又是文獻(xiàn)的核心與精髓。借助于關(guān)鍵詞詞頻的變化，我們可以準(zhǔn)確地鎖定該研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)主題。關(guān)鍵詞共現(xiàn)是指若干關(guān)鍵詞同時(shí)出現(xiàn)在同一篇文獻(xiàn)時(shí)的現(xiàn)象，對(duì)這種共現(xiàn)情況進(jìn)行分析便于我們觀察和解讀研究對(duì)象之間的相關(guān)性與各研究熱點(diǎn)之間的轉(zhuǎn)化關(guān)系。在具體的程序操作方面，將Node Type設(shè)置為Keywords，運(yùn)行Citespace軟件繪制出國(guó)內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變研究的高頻關(guān)鍵詞聚類圖，亦稱高頻關(guān)鍵詞知識(shí)圖譜(見(jiàn)圖1)。CiteSpace運(yùn)用節(jié)點(diǎn)、連線諸要素組成的圖譜來(lái)表現(xiàn)文獻(xiàn)之間的被引、合作、共現(xiàn)情況。出現(xiàn)頻次越多節(jié)點(diǎn)就越大；節(jié)點(diǎn)圈中顏色表示不同時(shí)間段被引或出現(xiàn)頻次；節(jié)點(diǎn)之間的連線表示的是共現(xiàn)關(guān)系；粗細(xì)表示共現(xiàn)強(qiáng)度；顏色表示第一次共現(xiàn)時(shí)間，從冷色到暖色意味著由早到近；關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)表示的是該研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)主題。

結(jié)合節(jié)點(diǎn)頻次情況，列出國(guó)內(nèi)政府職能研究領(lǐng)域影響力較高的十個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，依次是政府職能(586)、政府職能轉(zhuǎn)變(350)、職能轉(zhuǎn)變(283)、機(jī)構(gòu)改革(229)、審批制度(128)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制(117)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展(90)、行政管理(87)、體制改革(87)、管理體制改革(83)等等，括號(hào)內(nèi)標(biāo)出的是節(jié)點(diǎn)的頻次。根據(jù)軟件的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果，導(dǎo)出頻次排名前50的高頻關(guān)鍵詞，這些高頻關(guān)鍵詞是國(guó)內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變研究領(lǐng)域中使用最多、最廣泛的專業(yè)術(shù)語(yǔ)和代表詞匯。“政府職能”是該領(lǐng)域最核心的關(guān)鍵詞，它與其他關(guān)鍵詞之間的聯(lián)系最為緊密。除上文中列舉的排名前10位的核心關(guān)鍵詞外，比較重要的關(guān)鍵詞還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社會(huì)管理等(見(jiàn)表1)。

表1 國(guó)內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變研究的高頻關(guān)鍵詞

圖1關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變研究的知識(shí)圖譜全景式再現(xiàn)了1996-2016這20年間該領(lǐng)域研究的圖景全貌。為保證圖1的清晰度，筆者對(duì)其進(jìn)行了一定的調(diào)整，只標(biāo)出頻次較高的節(jié)點(diǎn)，覆蓋頻次較低的節(jié)點(diǎn)。這樣可以突出基本節(jié)點(diǎn)及其共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，便于我們準(zhǔn)確地掌握知識(shí)圖譜所要反映的主要內(nèi)容。結(jié)合高頻關(guān)鍵詞列表與知識(shí)圖譜呈現(xiàn)的信息，我們可以將當(dāng)前該領(lǐng)域的研究歸納為以政府職能轉(zhuǎn)變主題為核心的五大板塊：第一板塊是關(guān)于主體的研究，涉及政府職能轉(zhuǎn)變的主體層次或類別的問(wèn)題，主要共現(xiàn)熱點(diǎn)關(guān)鍵詞包括：地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、政府部門、基層政府、行政機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)、非政府組織、社會(huì)組織等。第二板塊是關(guān)于困境的研究，即政府職能轉(zhuǎn)變亟需解決的問(wèn)題，主要共現(xiàn)熱點(diǎn)關(guān)鍵詞包括：機(jī)構(gòu)臃腫、體制障礙、產(chǎn)能過(guò)剩、權(quán)責(zé)脫節(jié)等。第三板塊是關(guān)于主要內(nèi)容的研究，即政府職能轉(zhuǎn)變的面向維度與涉及范圍的問(wèn)題，主要共現(xiàn)熱點(diǎn)關(guān)鍵詞包括：經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、政府經(jīng)濟(jì)職能、國(guó)有企業(yè)改革、政府職能結(jié)構(gòu)、管理體制改革、經(jīng)濟(jì)管理職能、國(guó)有資產(chǎn)管理、社會(huì)管理、機(jī)構(gòu)編制、部門利益、財(cái)政體制、優(yōu)化公共服務(wù)、政績(jī)考核等。第四板塊是關(guān)于路徑的研究，側(cè)重于政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)方式問(wèn)題，主要共現(xiàn)熱點(diǎn)關(guān)鍵詞有：機(jī)構(gòu)改革、政事分開(kāi)、政企分開(kāi)、簡(jiǎn)政放權(quán)、事權(quán)劃分、國(guó)企改革、農(nóng)村綜合改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革、供給側(cè)改革、行政審批制度改革、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、法治政府建設(shè)、部門問(wèn)責(zé)、績(jī)效評(píng)估等。第五板塊是關(guān)于目標(biāo)的研究，主要涉及政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)定位問(wèn)題，主要共現(xiàn)熱點(diǎn)關(guān)鍵詞有：和諧社會(huì)、服務(wù)型政府、新型城鎮(zhèn)化、國(guó)家治理現(xiàn)代化、兩型社會(huì)、效能政府等?；谝陨衔宕蟀鍓K的歸納可以看出，國(guó)內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變研究的范圍是極其廣泛的，研究主題的多樣性與研究視角的多元性反映出學(xué)者們對(duì)這一論題的學(xué)術(shù)熱情。同時(shí)，豐富的理論成果為政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐不斷提供理論支撐與學(xué)術(shù)給養(yǎng)。

圖1 國(guó)內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變研究高頻關(guān)鍵詞聚類圖

三、國(guó)內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變研究的理論向度

在CiteSpace中導(dǎo)入樣本文獻(xiàn)，并設(shè)置相應(yīng)參數(shù)，以Timezone(時(shí)區(qū))的方式呈現(xiàn)運(yùn)行結(jié)果，最終得出了國(guó)內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變研究的主題時(shí)區(qū)圖，如圖2所示。借助圖2所反映的信息，我們不難看到，隨著時(shí)間的推移，該領(lǐng)域的研究范圍不斷拓展，新詞匯不斷涌現(xiàn)，通過(guò)探測(cè)主題詞詞頻的時(shí)間分布，構(gòu)建突變?cè)~與新詞匯年代分布表(見(jiàn)表2)，根據(jù)關(guān)鍵詞的動(dòng)態(tài)演變來(lái)探索該領(lǐng)域的演變軌跡及前沿趨勢(shì)。整個(gè)時(shí)區(qū)圖與詞匯年代分布表直觀地再現(xiàn)了國(guó)內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變研究的知識(shí)周期與不同階段的發(fā)展軌跡。接下來(lái)，筆者基于前文對(duì)當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變研究熱點(diǎn)的概括，并結(jié)合主題時(shí)區(qū)圖與詞匯年代分布表的內(nèi)容，基于認(rèn)識(shí)論—方法論向度的分析框架對(duì)該領(lǐng)域的研究進(jìn)行梳理和歸納。

(一)政府職能轉(zhuǎn)變研究的認(rèn)識(shí)論向度

認(rèn)識(shí)論(Epistemology)原指探究認(rèn)識(shí)發(fā)生與發(fā)展過(guò)程及其規(guī)律的哲學(xué)學(xué)說(shuō)，其根本任務(wù)是透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，即對(duì)與分析對(duì)象相關(guān)的感性材料進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上將感性認(rèn)識(shí)升華成理性認(rèn)識(shí)。在當(dāng)前我國(guó)政治實(shí)踐中，尤其是政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)圖景下，這種認(rèn)識(shí)論向度可引申為對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能的緣起、動(dòng)因與邏輯研究，該向度在國(guó)內(nèi)學(xué)界的政府職能轉(zhuǎn)變研究中始終處于主流地位。我們將分別從政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容與范圍、價(jià)值與目標(biāo)、困境與路徑、評(píng)估與測(cè)量四個(gè)方面加以闡釋。

1.內(nèi)容與范圍。由主題時(shí)區(qū)圖可知，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的研究日漸豐富，對(duì)該問(wèn)題的認(rèn)知也在不斷深化，其背后是改革實(shí)踐的深入與拓展。質(zhì)言之，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的理論研究與改革實(shí)踐之間形成一種映射關(guān)系，我們可以在這種映射關(guān)系中把握政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)因，包括市場(chǎng)化改革方向、政府引導(dǎo)、執(zhí)政黨與時(shí)俱進(jìn)的內(nèi)在調(diào)適傾向、國(guó)際壓力以及社會(huì)不同利益間均衡再造等?？傊毮苻D(zhuǎn)變的實(shí)踐是研究?jī)?nèi)容與范圍得以拓展的根源。

就政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容而言，學(xué)者們眾說(shuō)紛紜。黃慶杰將當(dāng)代中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容概括為三個(gè)層面：其一，政府職能總量的變化調(diào)適，即在政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)等多元主體的關(guān)系中合理界定其界限與范圍；其二，政府職能結(jié)構(gòu)的調(diào)整，既包括經(jīng)濟(jì)職能、政治職能與社會(huì)職能之間的互相調(diào)適，也包括中央與地方政府之間的職能劃分；其三，政府職能實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變，即使用何種手段，運(yùn)用何種方式來(lái)達(dá)致治理目標(biāo)。[3]侯保疆從相關(guān)概念的理論內(nèi)涵來(lái)考察政府職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容，并將其歸納為九個(gè)方面：政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變；政府管理方式的轉(zhuǎn)變；政府職權(quán)的轉(zhuǎn)變；政府能力的轉(zhuǎn)換和提高；政府職能結(jié)構(gòu)的重心轉(zhuǎn)移；政企分開(kāi)；機(jī)構(gòu)改革；黨政職能分開(kāi)；建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等等。[4]石亞軍以提問(wèn)的方式闡述了政府職能轉(zhuǎn)變研究中若干亟待解決的問(wèn)題，分別是政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系究竟如何；政府應(yīng)當(dāng)推行怎樣的權(quán)力清單制度體系；地方政府應(yīng)當(dāng)保持哪種改革動(dòng)力；如何避免行政審批制度改革陷入外延式數(shù)字游戲；如何保證改革不再游弋于碎片化的低效循環(huán)之中；如何使各類非政府市場(chǎng)和社會(huì)主體以及基層具備承接能力等。[5]可見(jiàn)，政府職能轉(zhuǎn)變研究的內(nèi)容極為寬泛，它在為相關(guān)研究提供巨大學(xué)術(shù)空間的同時(shí)也容易造成研究的泛化，很難形成系統(tǒng)的理論體系與基于基本共識(shí)的分析框架。

2.價(jià)值與目標(biāo)。在政府職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值與目標(biāo)設(shè)定方面，學(xué)界討論較多的是“服務(wù)政府”、“責(zé)任政府”、“法治政府”、“廉潔政府”、“效能政府”、“有限政府”等提法。[6]學(xué)者們對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值定位給予了不同的要求和期待。朱光磊等人認(rèn)為，如果把我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的政府職能轉(zhuǎn)變視為一個(gè)不斷發(fā)展的過(guò)程，那么強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府就是該過(guò)程的新階段；由政府提供公共服務(wù)，也是政府自身的內(nèi)在規(guī)定性所要求的。[7]圍繞著建設(shè)服務(wù)型政府與政府職能轉(zhuǎn)變這一理論命題，學(xué)界的研究?jī)?nèi)容主要體現(xiàn)為三個(gè)方面[8]：一是指出改革進(jìn)程中涌現(xiàn)出的矛盾與問(wèn)題使得構(gòu)建服務(wù)型政府成了現(xiàn)實(shí)選擇與迫切需要；二是服務(wù)型政府的內(nèi)涵及特點(diǎn)的反思。如張康之從行政模式變遷的學(xué)理視角指出，社會(huì)主義的公共行政是一種全新的服務(wù)行政模式。[9]還有一些學(xué)者從新公共管理的基本行政理念出發(fā)來(lái)闡釋其主要價(jià)值取向就是以公眾為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)由過(guò)去以政府為中心的“管制政府”向以滿足人民需求為中心的“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變。[10]可見(jiàn)，服務(wù)型政府作為政府職能轉(zhuǎn)變的主要目標(biāo)之一，體現(xiàn)著以人為本的價(jià)值理念。吳理財(cái)基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)卷調(diào)查與分析，認(rèn)為自農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從“管治”為主轉(zhuǎn)向“服務(wù)”為主表示支持，但這種職能轉(zhuǎn)變是相當(dāng)遲緩的，因此，深化縣鄉(xiāng)體制改革，積極轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，增強(qiáng)其公共服務(wù)能力，是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的主要著力點(diǎn)。[11]從管理向服務(wù)理念的改變，關(guān)鍵還是要明確，政府定位和職能配置的改善必須以提高人民群眾生活水平為重心，政府要由原來(lái)的監(jiān)督、管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、引領(lǐng)，不再是無(wú)所不能的權(quán)力中心，而是為了經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、生活水平提高的共同努力者中的一員。[12]

從管理向服務(wù)的理念變遷意味著政府管理方式的轉(zhuǎn)型，即由管理走向治理，也就是說(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值與目標(biāo)必須服務(wù)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要。因此，政府既是公共服務(wù)的主要供給者，也是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的行動(dòng)者。唐興軍等人指出，在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)把促進(jìn)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的善治為價(jià)值取向；政府的目標(biāo)模式是建構(gòu)市場(chǎng)、公民與社會(huì)共同參與的治理型政府。[13]國(guó)家治理現(xiàn)代化是加快政府職能轉(zhuǎn)變的總體要求與根本目標(biāo)，政府職能轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，也是提升國(guó)家治理能力的基本途徑。[14]薛瀾等人認(rèn)為，我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變要與國(guó)家治理現(xiàn)代化的改革邏輯保持一致，國(guó)家治理現(xiàn)代化可被界定為從傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)變過(guò)程中，多主體共同規(guī)范權(quán)力運(yùn)行及維護(hù)社會(huì)公共秩序而形成和建構(gòu)的一套制度規(guī)則、治理工具及執(zhí)行能力；一個(gè)具備充足治理能力，具有與現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)相匹配的職能邊界的有效政府應(yīng)當(dāng)成為這個(gè)治理體系運(yùn)行的基本組織框架。[15]在王浦劬看來(lái)，政府治理現(xiàn)代化的要求，實(shí)際上把政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)設(shè)置在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民關(guān)系的基座上，由此使得政府職能轉(zhuǎn)變涉及中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同共治的多主體及其相互關(guān)系。[16]此外，要通過(guò)建立和完善行政法律規(guī)范體系，合理規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，建設(shè)善治意義上的治理服務(wù)型法治政府，以更好地體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理所內(nèi)蘊(yùn)的現(xiàn)代法治精神。[17]綜上可見(jiàn)，服務(wù)型政府與國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值與目標(biāo)定位為政府職能轉(zhuǎn)變奠定了基調(diào)并指明了方向。

3.困境與路徑。當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變面臨的困境涉及多個(gè)層面。就制度設(shè)計(jì)而言，史云貴指出了當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變中存在的主要問(wèn)題：缺乏明晰的頂層設(shè)計(jì)；領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)理念滯后；行政審批事項(xiàng)過(guò)多；部分地方政府、部門利益化以及利益?zhèn)€人化傾向較為明顯；地方政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力不足，應(yīng)對(duì)消極。這些問(wèn)題得以解決的關(guān)鍵在于加快法治政府的建設(shè)步伐，以法治政府建設(shè)為主要著力點(diǎn)，以政府職能的整合與優(yōu)化為重中之重，從政府頂層設(shè)計(jì)、角色定位、體制機(jī)制創(chuàng)新等方面加快推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。[18]許明強(qiáng)基于制度變遷的視角分析指出，政府職能的轉(zhuǎn)變實(shí)際上是中央政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷的過(guò)程，其困境表現(xiàn)為制度決定者與制度接受者之間存在不同的效用函數(shù)，因此政府職能的新制度無(wú)法通過(guò)行為自律在地方政府中得到充分實(shí)施。欲克服該困境，就要加大中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)管力度，并充分發(fā)揮民眾制約在政府職能新制度實(shí)施中的作用。[19]張志敏強(qiáng)調(diào)了制度建設(shè)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的重要意義，當(dāng)前的政府職能轉(zhuǎn)變路徑過(guò)多地停留在政府管理的“技術(shù)層面”，而沒(méi)有通過(guò)規(guī)制和約束政府權(quán)力的制度使得政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)獲得相應(yīng)的法律依據(jù)，以保證其穩(wěn)定化和規(guī)范化。因此，必須突破以往的路徑依賴和改革思路，從最為根本的制度建設(shè)這一關(guān)鍵問(wèn)題著手，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。[20]

就轉(zhuǎn)變過(guò)程而言，羅峰認(rèn)為，政府職能轉(zhuǎn)變之所以困難重重而呈現(xiàn)出漸進(jìn)性的趨勢(shì)，很大程度上在于它受到來(lái)自政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多維因素的影響：職責(zé)同構(gòu)的弊端、市場(chǎng)質(zhì)量的阻力、社會(huì)發(fā)育的遲緩以及全能政府的慣性等。[21]胡宗仁指出，就簡(jiǎn)政放權(quán)而言，目前的放權(quán)過(guò)程存在著缺位化、隱性化、形式化以及非規(guī)范化等諸多問(wèn)題，那么進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府行政理念，依法推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，完善政府清單制度以及強(qiáng)化行政監(jiān)督勢(shì)在必行。[22]鄭家昊認(rèn)為，在高度復(fù)雜性的社會(huì)條件下，政府職能將會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)型，通過(guò)引導(dǎo)型職能的發(fā)揮與非政府伙伴加強(qiáng)合作，以共同應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜化的治理問(wèn)題。[23]

4.評(píng)估與測(cè)量。政府職能轉(zhuǎn)變的評(píng)估和測(cè)量以定量研究為主。例如，陳天祥等人基于廣東省政府工作報(bào)告的文本分析，以詞頻變化、重點(diǎn)占比和關(guān)鍵詞分析作為測(cè)量指標(biāo)，將地方政府職能轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)概括為：隨著時(shí)間的推移，職能總量不斷增加；政府職能的量實(shí)現(xiàn)了在不同領(lǐng)域間的相對(duì)轉(zhuǎn)移；各項(xiàng)職能具體內(nèi)容都經(jīng)歷了從點(diǎn)到面的轉(zhuǎn)變；由全能型政府逐漸向服務(wù)型政府過(guò)渡。[24]鄧雪琳運(yùn)用文本分析方法，以1978年到2015年的國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告為樣本，對(duì)其中的關(guān)鍵詞、高頻詞展開(kāi)計(jì)量分析，回溯性地測(cè)量了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)，即我國(guó)政府職能由偏態(tài)發(fā)展轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)發(fā)展；協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變保持較低水平的平穩(wěn)漸變態(tài)勢(shì)；重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能仍然是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的重心。[25]范柏乃等人指出，為更精確地描述政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施效果，應(yīng)適時(shí)引入績(jī)效評(píng)估工具。然而，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估存在難點(diǎn)，一方面，由于公私界限隨時(shí)變化，市場(chǎng)失靈與市場(chǎng)有效之間也并非截然對(duì)立，這就造成了政府職能界定的困難性；另一方面，雖然評(píng)估的目標(biāo)明確，是為了提高政府的可問(wèn)責(zé)性、服務(wù)水平以及運(yùn)行效率，但卻缺乏具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。[26]包雅鈞通過(guò)赴浙江、廣東、四川、上海、安徽等省市與企業(yè)家及政府官員的座談，描繪并評(píng)估了新一輪政府職能轉(zhuǎn)變的開(kāi)展及成效情況。研究發(fā)現(xiàn)，新一輪政府職能轉(zhuǎn)變改革取得了一些成績(jī)：政府注重規(guī)范審批，取消和下放大量行政審批事項(xiàng)，事中事后監(jiān)管開(kāi)始成為政府履職的重心；政府行政方式注重規(guī)范化、法治化、信息化、問(wèn)責(zé)化，社會(huì)信用體系建設(shè)得到重視并初步發(fā)揮威力。但仍存在取消和下放權(quán)力含金量不高、信息共享困難等問(wèn)題。這折射出改革缺乏系統(tǒng)性、整體性以及協(xié)同性，政府部門利益難以破除以及改革價(jià)值取向未達(dá)成共識(shí)等深層次問(wèn)題。[27]

(二)政府職能轉(zhuǎn)變研究的方法論向度

方法論聚焦于研究方法與范式的問(wèn)題，它是一種關(guān)于人們認(rèn)識(shí)世界、改造世界的根本方法的哲學(xué)概念，側(cè)重于對(duì)特定問(wèn)題的研究工具與方法的闡釋。在筆者看來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變的方法論向度可理解為其研究范式的轉(zhuǎn)移或重塑。我們將當(dāng)前該研究領(lǐng)域的方法論向度總結(jié)為以下兩個(gè)方面，即宏觀研究與微觀研究并舉、橫向研究與縱向研究并重。

1.宏觀研究與微觀研究并舉?；仡櫼酝膶W(xué)術(shù)成果，國(guó)內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變研究以原則性闡釋為主，學(xué)者們所探討的也主要是宏大敘事的問(wèn)題。與之相對(duì)應(yīng)，早期研究存在一種假設(shè)性前提，即政府職能轉(zhuǎn)變必然主要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，如構(gòu)建與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相契合的政府職能體系，[28]劃分市場(chǎng)體制中的政府“積極不干預(yù)”和“積極干預(yù)”的職能[29]等。這種宏觀層面的探討雖然具有方向正確性的必要，但往往缺乏實(shí)踐性操作意義而陷入理論爭(zhēng)執(zhí)的泥淖。隨著改革實(shí)踐的深入與理論研究的進(jìn)展，當(dāng)前的研究逐漸從宏觀轉(zhuǎn)向微觀，政府職能轉(zhuǎn)變的側(cè)重點(diǎn)也不再是政府“該管什么、不該管什么”的問(wèn)題，而是延伸到政府的角色定位和履責(zé)方式上。[30]葉貴仁等人指出，學(xué)者們往往從宏觀層面來(lái)談?wù)撊绾瓮七M(jìn)行政體制改革，卻很少有人跟蹤研究地方政府改革中的具體細(xì)節(jié)。葉貴仁等人基于廣州市大部制改革中的政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，對(duì)改革涉及的主要部門在特定年份的行政年歷進(jìn)行細(xì)致描述性統(tǒng)計(jì)分析，研究發(fā)現(xiàn)廣州市大部制改革基本實(shí)現(xiàn)了寬職能、簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的目的，改革試圖構(gòu)建整體意義上的城市管理體制，具有一定的適用性，這也是政府職能研究走向微觀領(lǐng)域的一個(gè)范例。[31]吳建南等人對(duì)某縣級(jí)市的地方政府職能轉(zhuǎn)變綜合改革展開(kāi)案例研究，他們發(fā)現(xiàn)，縣市級(jí)基于上級(jí)要求和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題解決的需要，通過(guò)厘清政府、市場(chǎng)與社會(huì)的邊界，向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，尤其關(guān)注“由什么樣的政府機(jī)構(gòu)”和“采用什么治理流程”來(lái)履行該政府職能的問(wèn)題。[32]陳天祥等人從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變遷的微觀視角來(lái)觀察地方政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程，他們發(fā)現(xiàn)，廣東省的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出與社會(huì)服務(wù)性支出之間的差距逐漸變小，顯示出經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能弱化的趨勢(shì)，社會(huì)服務(wù)性支出優(yōu)勢(shì)顯現(xiàn)，表明政府職能的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。[33]

2.縱向研究與橫向研究并重。政府職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)域的縱向研究主要涉及對(duì)“央地關(guān)系”與“府際關(guān)系”的探討，具體而言，就是將政府職能轉(zhuǎn)變置換于“央地關(guān)系”或“府際關(guān)系”的視閾中，在中央與地方關(guān)系、地方各層級(jí)政府間的關(guān)系層面聚焦。例如，張鳳陽(yáng)將政府縱向間關(guān)系的“上下”維度視為現(xiàn)實(shí)層面的政府職能轉(zhuǎn)變?cè)庥鲎璧K的一個(gè)方面，在實(shí)踐發(fā)展中，中央和地方的事權(quán)責(zé)任究竟如何劃分，關(guān)系到國(guó)家治理的成效。[34]橫向研究則是將政府職能結(jié)構(gòu)切割為若干板塊，重點(diǎn)考察某一特定板塊的功能定位?？v向研究與橫向研究的結(jié)合形成一種研究體系，學(xué)者們逐漸從政府職能體系的視閾切入，考察政府縱向與橫向各項(xiàng)職能的合理劃分及其運(yùn)作過(guò)程，探究政府職能的理性配置與優(yōu)化重組，以期重塑適當(dāng)而高效的職能體系。

圖2 國(guó)內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變研究主題時(shí)區(qū)圖

表2 國(guó)內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變研究突變?cè)~與新詞匯年代分布表

2003有限政府、宏觀調(diào)控、工商行政管理、制度變遷、法治國(guó)家、行政相對(duì)人、市場(chǎng)環(huán)境、入世承諾、市場(chǎng)監(jiān)管職能、民營(yíng)企業(yè)融資、法的制定、農(nóng)民土地、農(nóng)地制度改革、法治體系、征地工作、征地制度改革、征地范圍、法治行政2004公共服務(wù)型政府(3.98)公共管理、制度改革、基本經(jīng)濟(jì)制度、市場(chǎng)準(zhǔn)入、以人為本、事權(quán)范圍、主體性、多種所有制經(jīng)濟(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)總量、辦學(xué)自主權(quán)、交易秩序、對(duì)外開(kāi)放格局、產(chǎn)權(quán)布局、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、中介組織、學(xué)習(xí)型政府、信用服務(wù)市場(chǎng)、國(guó)際咨詢、可信性研究報(bào)告、宏觀控制、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、信息披露、基層社會(huì)、企業(yè)資質(zhì)管理、市場(chǎng)化運(yùn)行2005服務(wù)型政府(11.16)、和諧社會(huì)(15.7)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能(6.91)、社會(huì)公平(3.43)、行政許可(3.19)、審批流程(6.01)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、政府管理創(chuàng)新、縣級(jí)政府、公共財(cái)政、公眾服務(wù)、公民社會(huì)、事業(yè)編制、戰(zhàn)略任務(wù)、公共危機(jī)、信息技術(shù)、政務(wù)信息公開(kāi)、主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)2006鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(19.72)、財(cái)政體制(3.26)、體制障礙(3.21)非政府組織、決策機(jī)制、人類社會(huì)、農(nóng)村綜合改革、產(chǎn)業(yè)政策、社會(huì)公共需求、新公共管理、農(nóng)村稅費(fèi)改革、社會(huì)主義新農(nóng)村、公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、農(nóng)村建設(shè)、公共問(wèn)題、農(nóng)村公共產(chǎn)品、公有資本2007新農(nóng)村建設(shè)(3.9)發(fā)展階段、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)協(xié)會(huì)、投資決策權(quán)、社區(qū)建設(shè)、效能政府、實(shí)證研究、管理創(chuàng)新、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革、社會(huì)主義和諧社會(huì)、政府體制改革、壓力型行政生態(tài)、文本制度2008大部門體制(4.8)、協(xié)調(diào)配合機(jī)制(3.66)、部門職責(zé)(4.35)地方政府職能、事業(yè)單位分類、權(quán)責(zé)脫節(jié)、公共服務(wù)提供、公共服務(wù)部門、中國(guó)特色、后稅費(fèi)時(shí)代、城鄉(xiāng)規(guī)劃、信息化、十七大報(bào)告、壓力型體制2009轉(zhuǎn)變政府職能(3.92)、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)(6.99)依法行政、基層政府、社會(huì)管理格局、后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代、兩型社會(huì)、“大部制”、“控制—服務(wù)”導(dǎo)向2010經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式(8.1)、產(chǎn)能過(guò)剩(3.82)、內(nèi)生動(dòng)力(3.35)問(wèn)責(zé)制度、國(guó)際金融危機(jī)、政府不作為、稅收調(diào)節(jié)、分配秩序、三大支柱、一體化發(fā)展2011社會(huì)組織(3.43)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)一體化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、公共服務(wù)需求、大部制改革、公共服務(wù)領(lǐng)域、政府公信力、服務(wù)企業(yè)、民間組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變、國(guó)企職能、國(guó)企性質(zhì)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)類型、國(guó)企定位、核心價(jià)值、十二五規(guī)劃2012非行政許可(5.12)、頂層設(shè)計(jì)(5.04)服務(wù)中心、行政運(yùn)行、績(jī)效評(píng)估、政績(jī)考核、省直管縣體制、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、“分灶吃飯”、創(chuàng)新服務(wù)體制、中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)、中國(guó)模式政府、個(gè)性化制造2013全面深化改革(24.65)、簡(jiǎn)政放權(quán)(11.53)、電視電話會(huì)議(4.25)行政體制改革、行政審批權(quán)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、財(cái)政供養(yǎng)人員、監(jiān)察機(jī)關(guān)、投資沖動(dòng)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、監(jiān)察職能、中等收入陷阱2014治理能力(11.74)、社會(huì)活力(3.53)、行政權(quán)力運(yùn)行(3.19)、職責(zé)體系(3.42)行政管理方式、電子監(jiān)察系統(tǒng)、戰(zhàn)略部署、法治政府建設(shè)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、國(guó)家治理、市場(chǎng)關(guān)系、行政行為、企業(yè)投資項(xiàng)目2015新型城鎮(zhèn)化(3.4)事后監(jiān)管、行政給付、協(xié)同治理、體制機(jī)制障礙、新常態(tài)、依法治國(guó)、權(quán)力清單、企業(yè)登記注冊(cè)、云計(jì)算、政務(wù)云、公共衛(wèi)生服務(wù)、云政府、企業(yè)注冊(cè)資本2016行政許可(3.19)、行政審批(3.18)、現(xiàn)代化(3.14)高等教育、服務(wù)供給、多元主體、公共資源交易、互動(dòng)關(guān)系、行政審批制度改革、大數(shù)據(jù)、中介服務(wù)、治理現(xiàn)代化、精準(zhǔn)扶貧、治理理論、國(guó)家治理現(xiàn)代化、供給側(cè)改革、多樣化服務(wù)、“三定”方案

四、 對(duì)當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變研究的反思與展望

通過(guò)梳理和分析二十余年來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變研究的文獻(xiàn)成果，我們?cè)趯?duì)其豐富的學(xué)術(shù)成果給予肯定的同時(shí)，還應(yīng)注意到其薄弱環(huán)節(jié)。其一，研究視角有待進(jìn)一步拓展。目前政府職能轉(zhuǎn)變的研究成果多數(shù)是從行政學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科視角進(jìn)行分析，從心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、倫理學(xué)等學(xué)科視角進(jìn)行研究的文獻(xiàn)成果較少，尤其是綜合多學(xué)科視角進(jìn)行跨學(xué)科研究的學(xué)術(shù)成果更是鳳毛麟角。如對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的社會(huì)心理研究、法理基礎(chǔ)、系統(tǒng)整體論等視角等都可進(jìn)行深入分析。其二，政府職能轉(zhuǎn)變研究的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)理論還有待進(jìn)一步歸納和創(chuàng)新。學(xué)者們?cè)谛姓芾砝碚摲矫嬗绕涫顷P(guān)于中國(guó)特色的行政管理理論方面研究不夠，本土關(guān)懷較為缺乏，在探討具體改革思路時(shí)如何緊密結(jié)合我國(guó)國(guó)情有待進(jìn)一步加強(qiáng)。其三，研究方法較為單一。現(xiàn)有對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的研究多數(shù)采用批判主義或者規(guī)范主義的研究路徑，運(yùn)用計(jì)量分析、模型研究等實(shí)證分析的成果相對(duì)較少。即便存在一些基于實(shí)踐層面的討論，也多為對(duì)地方政府改革創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的介紹和描述，真正能將實(shí)證分析與規(guī)范研究有機(jī)結(jié)合的研究成果少之又少。這使得國(guó)內(nèi)關(guān)于規(guī)范與實(shí)證、定性與定量相結(jié)合的政府職能轉(zhuǎn)變相關(guān)研究成果較為匱乏，不能很好地指導(dǎo)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐。

針對(duì)上述薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合黨和政府對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的新要求，未來(lái)幾年該領(lǐng)域的研究必將從以下方向探索創(chuàng)新：

其一，構(gòu)建成熟而系統(tǒng)的政府職能研究理論體系。我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變歷經(jīng)多年，但尚未形成中國(guó)語(yǔ)境的政府職能轉(zhuǎn)變理論體系。過(guò)去的相關(guān)研究缺少互動(dòng)式的辯論，大部分學(xué)術(shù)研究呈現(xiàn)出了個(gè)體化思想、程序化表達(dá)的傾向。未來(lái)的研究要立足于我國(guó)自身的政治生態(tài)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，并從國(guó)家層面進(jìn)行各地實(shí)踐模式經(jīng)驗(yàn)的規(guī)律性提煉和總結(jié)。在引進(jìn)國(guó)外理論知識(shí)的同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)本土知識(shí)資源與引進(jìn)知識(shí)資源的相互融合，擴(kuò)充和創(chuàng)新該領(lǐng)域研究的知識(shí)資源和知識(shí)基礎(chǔ)，并以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，探索中國(guó)特色的政府職能轉(zhuǎn)變機(jī)制與模式，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

其二，創(chuàng)新和優(yōu)化研究方法和思維方法。政府職能轉(zhuǎn)變研究具有較強(qiáng)的應(yīng)用性和實(shí)踐性，一方面我們要科學(xué)運(yùn)用規(guī)范研究方法，在采用行政學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科研究方法的同時(shí)，吸納和引用經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科方法，構(gòu)建跨學(xué)科協(xié)同創(chuàng)新研究平臺(tái)，增強(qiáng)研究理論的科學(xué)性和實(shí)用性。另一方面我們要鼓勵(lì)運(yùn)用模型建構(gòu)、案例分析、計(jì)量分析、調(diào)研、個(gè)案等方法進(jìn)行實(shí)證研究，增加對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)過(guò)程的描述和論證，合理借鑒國(guó)外線性邏輯思維方法，運(yùn)用辯證思維來(lái)推進(jìn)中國(guó)特色政府職能轉(zhuǎn)變的研究。

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(責(zé)任編輯：悠 然)

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“提高政策效能與地方政府公共政策執(zhí)行力研究”(編號(hào)：11AZZ004)。

2017-06-12

王亞茹(1993- )，女，山東省淄博人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2015級(jí)研究生；研究方向：公共政策分析；韓瑞波(1992- )，男，河北邢臺(tái)人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2016級(jí)博士生，研究方向：政治學(xué)理論與方法。

D0

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1672-1071(2017)04-0058-09