王周戶

西北政法大學(xué)行政法學(xué)院教授，院長

論法治政府“軟”“硬”指標(biāo)體系

王周戶

西北政法大學(xué)行政法學(xué)院教授，院長

將法治政府建設(shè)與評估指標(biāo)分為“軟”“硬”指標(biāo)，意在通過這樣的思路及方法，來防止和避免在法治政府建設(shè)和評估過程中過于注重“硬”指標(biāo)而忽視“軟”指標(biāo)，導(dǎo)致法治政府建設(shè)雖具有宏大的形式效果，但實際上距離真正實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變以達(dá)到職能科學(xué)和依法促使政府職能得到全面履行的實質(zhì)效果相去甚遠(yuǎn)。

一、引言

依照中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》）有關(guān)法治政府衡量標(biāo)準(zhǔn)以及推進(jìn)法治政府建設(shè)的任務(wù)和舉措，一方面，法治政府建設(shè)的許多事項及要求能夠以較強(qiáng)的制度規(guī)則反映并通過一些量化指標(biāo)系數(shù)顯現(xiàn)出來。例如，依法全面履行政府職能中有關(guān)深化行政審批改革的措施，可以通過減少了多少項行政審批事項來說明行政審批改革的力度和所取得的成效；再如，通過權(quán)力清單制度“將政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項以權(quán)力清單的形式向社會公開，逐一厘清與行政權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任事項、責(zé)任主體、責(zé)任方式”1中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》。。另一方面，有些事項及要求就比較難以通過具體的規(guī)則和明確的硬性規(guī)范進(jìn)行約束并通過量化指標(biāo)系數(shù)進(jìn)行量化衡量。比如，對于完善宏觀調(diào)控而言，有關(guān)“健全發(fā)展規(guī)劃、投資管理、財政稅收、金融等方面法律制度，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施”2中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》。，因其涉及不同層級政府和各級政府職能機(jī)關(guān)的不同職能事項及其行為狀態(tài)，并在其形成合力情況下才能顯現(xiàn)出來是否達(dá)到了“完善宏觀調(diào)控”狀況；再比如優(yōu)化公共服務(wù)，有關(guān)“著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)、調(diào)節(jié)收入分配和完善社會保障職能，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，實現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、法定化”3中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》。，由于“著力促進(jìn)”本身就是一個不斷努力推動的過程，因而“加快形成”也就涉及基本公共服務(wù)體系在職能發(fā)展中逐步不斷改變的狀態(tài)，加之“公共服務(wù)”本身的非權(quán)力化特征，就使如何通過一種量化系數(shù)客觀衡量“是或者不是”變得比較困難。尤其站在“政府職能依法全面履行”的“一級指標(biāo)”體系下進(jìn)行目標(biāo)中的效果衡量時，即使前面所說的行政審批改革和權(quán)力清單制度有了明確的量化系數(shù)反映，也不一定能必然得出政府職能已經(jīng)切實得到轉(zhuǎn)變和依法得到真正全面履行的結(jié)論。這也就是從規(guī)范權(quán)力角度去看“法無授權(quán)不可為”，在其表現(xiàn)形式、事實狀態(tài)等方面，無論從提出嚴(yán)格遵守的要求還是評判實踐中是否已經(jīng)做到，相對都要容易一些。然而從政府職能履行的效果角度來看“法定職責(zé)必須為”的推進(jìn)，無論從提出應(yīng)當(dāng)履行的服務(wù)事項內(nèi)容和應(yīng)當(dāng)達(dá)到的要求，還是評價其實施的實際狀況和效果，相比較起來都要困難得多。如此一來，要用法治政府建設(shè)與評估指標(biāo)體系去衡量法治政府建設(shè)狀況的話，就會涉及法治政府建設(shè)的“硬”指標(biāo)與“軟”指標(biāo)問題。

二、法治政府建設(shè)的目標(biāo)

從推行依法行政到提出建設(shè)法治政府，顯示了在我國行政法治觀念上的一個發(fā)展演變歷程。依法行政是從解決行政權(quán)與法律制度之間關(guān)系的角度，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)必須置于法律之下，應(yīng)當(dāng)被依法規(guī)范和約束，體現(xiàn)的是“權(quán)力必須被關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的思想觀念，要求行政權(quán)的來源要有法律依據(jù)，行政權(quán)的行使必須遵守法律規(guī)范，違法行使行政權(quán)要承擔(dān)法律責(zé)任，防止越權(quán)行使行政權(quán)力以及亂用、濫用行政權(quán)力，進(jìn)而實現(xiàn)保護(hù)公民法人權(quán)益不受到侵害。隨著依法行政的全面推進(jìn)，提出要實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，這個目標(biāo)的內(nèi)涵也在不斷發(fā)展與完善。4從2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》提出依法行政的目標(biāo)是實現(xiàn)建設(shè)法治政府，并就目標(biāo)具體確定為七個方面，后來在黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中就“全面深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”提出了“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”并進(jìn)行了六大方面的任務(wù)部署，直至2015年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》，對建設(shè)法治政府的總目標(biāo)以及主要任務(wù)和具體措施作出了全面部署和安排?？梢钥闯觯岢鲆?020年建成“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，是站在一個為什么需要政府以及需要一個什么樣的政府的思想認(rèn)識下，建設(shè)一個包含依法、有限、公開公正、科學(xué)、民主、廉潔、服務(wù)、高效便民、權(quán)責(zé)一致等系列復(fù)合性要素的法治政府。這里不僅要求依法約束和規(guī)范行政權(quán)力以保護(hù)公民合法權(quán)益不受侵害，而且要求政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過積極履行職責(zé)以保障實現(xiàn)和滿足公民的權(quán)益需求。簡單來說，就是法治政府既要約束規(guī)范政府的行政權(quán)力，防止政府越權(quán)、亂權(quán)和濫權(quán)，還要去做該做的事情、做好該做的事情，防止政府不作為、怠于作為。法治政府建設(shè)就是把政府的存在及其功能作用從“實然”向“應(yīng)然”推進(jìn)。因此，法治政府建設(shè)要求政府機(jī)關(guān)在遵法守法和依法行政的基礎(chǔ)上，還要求政府機(jī)關(guān)的職能設(shè)立及履行向著更高、更好的效能化目標(biāo)邁進(jìn)，不僅要讓人們看到政府機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守法律規(guī)范，而且要讓人們感受到在社會生活和經(jīng)濟(jì)活動的諸多方面都有來自于政府機(jī)關(guān)所創(chuàng)造的體現(xiàn)著公平公正的良好環(huán)境和所帶來的高效便民服務(wù)。

《綱要》為依法全面履行政府職能確定的目標(biāo)是“牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，政府與市場、政府與社會的關(guān)系基本理順，政府職能切實轉(zhuǎn)變，宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)依法全面履行”，5中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》。并以八項措施進(jìn)行了具體任務(wù)安排。我們可以看到，無論從目標(biāo)還是措施（任務(wù)），都在努力詳盡而具體地詮釋著“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。一方面，在推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)實踐中，我們通過深化行政審批制度改革能夠指數(shù)化地看到全部取消非行政許可審批事項、取消不符合行政許可法規(guī)定的資質(zhì)資格準(zhǔn)入許可事項以及審批事項減少和權(quán)限下放的數(shù)量，也能夠有據(jù)可查地觀測到為理順審批機(jī)制和規(guī)范審批程序及其行為的相對集中許可權(quán)、相關(guān)審批機(jī)關(guān)之間的聯(lián)成統(tǒng)一編碼以及審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)清理等制度化建設(shè)情況；通過權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度能夠看到系列清單指南手冊類及其制度化建設(shè)等同樣可以指數(shù)化的客觀情況，同樣也都能夠從優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、完善宏觀調(diào)控、加強(qiáng)市場監(jiān)管、創(chuàng)新社會治理、優(yōu)化公共服務(wù)、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各項任務(wù)和具體措施中圍繞法治政府建設(shè)要求看到許多可以作為客觀依據(jù)和體現(xiàn)為制度性、規(guī)范性的相關(guān)信息事實，比如縮減政府定價種類和項目以及制定并公布政府定價目錄，再比如實現(xiàn)“三證合一”“一照一碼”和推行電子營業(yè)執(zhí)照和全程電子化登記以及實行“一址多照”“一照多址”，還有建立健全政府購買公共服務(wù)制度和公開政府購買公共服務(wù)目錄等。但另一方面，對于任務(wù)和措施中提出的許多要求，運(yùn)用什么樣的方式、方法來進(jìn)行具有較強(qiáng)客觀性和直觀性的指數(shù)化衡量，就顯得比較困難，比如“最大程度減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動的許可，最大限度縮小投資項目審批、核準(zhǔn)的范圍，最大幅度減少對各類機(jī)構(gòu)及其活動的認(rèn)定”，如何來檢測和評判達(dá)到或者符合“最大程度”“最大限度”“最大幅度”就很難形成客觀判斷依據(jù)；再比如“加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新市場監(jiān)管方式，完善市場監(jiān)管體系，建立透明、規(guī)范、高效的投資項目縱橫聯(lián)動、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，實行綜合監(jiān)管，推廣隨機(jī)抽查，探索‘智能’監(jiān)管”，當(dāng)以任何單個政府機(jī)關(guān)為法治政府建設(shè)評估對象情況下，都比較難以判斷或者給出直接有效的具體方案。尤其最為核心的是在依法全面履行政府職能要求下，在政府機(jī)關(guān)完成了該八項措施及其任務(wù)的情況下，是否就能夠以此為據(jù)直接認(rèn)定建成“職能科學(xué)”和依法全面履行了政府職能的法治政府，值得斟酌和研究。這就好比在食品安全領(lǐng)域行政執(zhí)法，盡管相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)每年都辦理許多違反食品安全法律規(guī)范的案件并依法實施了嚴(yán)厲處罰，但并不能因此就說食品安全秩序得到了有效維護(hù)和公民食品安全權(quán)益得到了有效保護(hù)，因為食品安全違法現(xiàn)象依然猖獗和形勢嚴(yán)峻。

三、法治政府目標(biāo)中的“軟”“硬”指標(biāo)

法治政府的指標(biāo)體系本身旨在通過一種看得見、摸得著的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系并能夠體現(xiàn)為具有一定量化的客觀系數(shù)來把握和衡量法治政府建設(shè)的實踐實施狀態(tài)。這種指標(biāo)體系也是人們對如何認(rèn)知和評價法治政府并經(jīng)過不斷研究而開發(fā)出來的重要方式、方法，6戢浩飛：《法治政府指標(biāo)評估體系研究》，載《行政法學(xué)研究》2012年第1期。力求既能夠科學(xué)、客觀地評估法治政府建設(shè)動態(tài)，同時也能夠為推動法治政府建設(shè)提供指導(dǎo)和幫助。就法治政府的指標(biāo)體系來看，也包含著法治政府的“應(yīng)然”指標(biāo)和“實然”指標(biāo)兩個方面。就其“應(yīng)然”指標(biāo)而言，是指按照法治政府建設(shè)的目標(biāo)和要求所進(jìn)行的指標(biāo)要素設(shè)計，是指引法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)把握和努力的方向，也是法治政府在建設(shè)中應(yīng)當(dāng)積極實施的內(nèi)容要求；就其“實然”指標(biāo)而言，是指能夠被觀測和評估到的、反映法治政府建設(shè)的實踐狀況和所取得的實際效果，即“評建結(jié)合、以評促建”，法治政府建設(shè)的實踐狀況需要通過評估來予以檢測和評判，反過來，評估的目的又在于能夠真正推動法治政府得到更好的建設(shè)和發(fā)展。然而，指標(biāo)體系是以人的認(rèn)知所形成，盡管力求能夠科學(xué)、客觀地反映法治政府建設(shè)的實然狀況，但受各種因素的影響，在有關(guān)法治政府的指標(biāo)體系問題上形成了“仁者見仁，智者見智”的諸多見解。當(dāng)然，這些見解都從不同角度推動了法治政府指標(biāo)體系本身的不斷豐富和完善，進(jìn)一步趨于科學(xué)和客觀。

由于目前已經(jīng)形成的法治政府指標(biāo)體系的終端結(jié)論是以指數(shù)轉(zhuǎn)化為量化結(jié)果，基本性認(rèn)識和思路就是以指數(shù)作為終端的量化檢驗和評價結(jié)論。要完成這樣一個體現(xiàn)為系列指數(shù)和能夠量化的評估結(jié)論，以此終端向上逆推就要將法治政府建設(shè)的內(nèi)容和要求轉(zhuǎn)化為各項可量化的指標(biāo)要素和條件，否則就會因為在同一和統(tǒng)一平臺上缺乏明確規(guī)則要件而無法比拼和評判，也會失去客觀性說服力。因為就我們國家的法治評估而言，盡管法治政府建設(shè)的具體評估工作是就某一個政府或者政府部門為單位進(jìn)行的檢測和評價，但法治政府的指標(biāo)體系不僅就某個政府或者政府部門的單獨(dú)適用，而且評估結(jié)果也不是僅以該機(jī)關(guān)為使用范圍，而是要納入一個系統(tǒng)或者區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行整體比較比拼的，因為只有這樣才能夠有力且有效地整體推動法治政府建設(shè)工作。這樣來看，似乎要能夠具備指數(shù)和量化的指標(biāo)體系要素，才能滿足這種既可測評又可比拼的評估活動和評估工作。這樣的話，指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)具備足夠的較為明確的硬性規(guī)范規(guī)則為依據(jù)，才能夠具有可操作性、可評判性，同時也成為各級政府以及政府部門“看得見，摸得著”的行為準(zhǔn)則和措施。毫無疑問，應(yīng)當(dāng)說這些被予以指數(shù)和量化的法治政府指標(biāo)體系在很大程度上，以實證數(shù)據(jù)客觀而又簡潔明了地將法治政府建設(shè)的工作實踐狀態(tài)呈現(xiàn)在了人們面前，同時也在很大程度上證明了法治政府建設(shè)所取得的成績。但我們也可以看到，法治政府是與法治國家、法治社會一體化建設(shè)和推進(jìn)的，而法治本身的文化性特征使得其賴以存在和表現(xiàn)出來的不只是客觀的法律規(guī)范，而且是體現(xiàn)著法治理念、法治思維和法律方法，滲透著一定法治價值理念和法律原則并具有良好法治效果的法治政府形態(tài)，即職能科學(xué)、權(quán)責(zé)分明、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

基于上述認(rèn)知，在法治政府的指標(biāo)體系中，那些能夠以客觀規(guī)范規(guī)則反映出來并被以指數(shù)化和量化的指標(biāo)要素，屬于“硬”性指標(biāo)。之所以稱之為“硬”性指標(biāo)，在于該類指標(biāo)的外在形式明顯，可操作性強(qiáng)，衡量政府機(jī)關(guān)有或者沒有，做（到）了或者沒有做（到），符合或者不符合等指標(biāo)條件和依據(jù)具有詳盡且明確的規(guī)范性。法治政府的指標(biāo)體系里除“硬”性指標(biāo)外，還存在一些包含和體現(xiàn)著更深的法治理念、法治精神及法治價值的指標(biāo)要素，屬于“軟”性指標(biāo)。之所以稱其為“軟”性指標(biāo)，在于這些指標(biāo)都很難以明確的、具有可操作性的規(guī)則規(guī)范表現(xiàn)出來，但卻反映著深層次的法治推進(jìn)方向，從法治文化、法治精神、法治價值層面詮釋著法治建設(shè)的效果。在法治政府建設(shè)推進(jìn)過程中，“硬”性指標(biāo)的基礎(chǔ)保障作用非常重要，尤其在起步和前期階段起著極大的推動作用，但伴隨著“硬”性指標(biāo)的外在客觀性特點，許多政府機(jī)關(guān)“照方子抓藥”，相對容易經(jīng)過努力較快具備或者達(dá)到指標(biāo)條件要求，甚至只重視滿足其外在形式要件。隨著法治政府建設(shè)逐步推進(jìn)并走向深入，“軟”性指標(biāo)體現(xiàn)著推動法治政府建設(shè)目標(biāo)的內(nèi)在要求。因此，在法治政府的指標(biāo)體系是由“硬”“軟”指標(biāo)共同構(gòu)成的一體，“硬”性指標(biāo)固化為制度化、規(guī)范化、可操作性等能夠指數(shù)和量化的顯現(xiàn)事實，而“軟”性指標(biāo)則貫穿和彰顯著法治政府建設(shè)方向性的更高層次目標(biāo)。

就依法全面履行政府職能來看，一方面要按照“法無授權(quán)不可為”來定位和確立好法治政府是“有限政府”，理順政府與經(jīng)濟(jì)及市場、政府與社會兩大關(guān)系的角色定位與邊界關(guān)系。無論深化行政審批制度改革還是大力推行權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度，都是在有限政府觀念下實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要“抓手”和推進(jìn)“平臺”，另一方面也要按照“法定職責(zé)必須為”定位和確立好法治政府是“服務(wù)政府”，依法為經(jīng)濟(jì)及市場、為社會服務(wù)，既包括直接提供一定的公共服務(wù)事項，也包括通過執(zhí)法維護(hù)社會公共利益和公共秩序，制定公共服務(wù)政策及其制度，推動和構(gòu)建社會公共服務(wù)體制、機(jī)制等來創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境。從有限政府角度進(jìn)行的法治政府建設(shè)更容易表現(xiàn)為“硬”性指標(biāo)，而從服務(wù)政府角度進(jìn)行的法治政府建設(shè)則更多表現(xiàn)為“軟”性指標(biāo)。進(jìn)而言之，在政府職能構(gòu)成體系中職責(zé)是基礎(chǔ)，是政府及其行政權(quán)力存在和權(quán)力行使的源泉，反過來行政權(quán)力是其履行好職責(zé)的必要保障。依法全面履行好“宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”是法治政府建設(shè)中依法全面履行政府職能的核心價值之所在。所以“硬”性指標(biāo)是保障，而“軟”性指標(biāo)更是本質(zhì)。

四、法治政府建設(shè)與評估需要注意的問題

將法治政府建設(shè)與評估指標(biāo)分為“軟”“硬”指標(biāo)，意在通過這樣的思路及方法，來防止和避免在法治政府建設(shè)和評估過程中過于注重“硬”指標(biāo)而忽視“軟”指標(biāo)，導(dǎo)致法治政府建設(shè)雖具有宏大的形式效果，但實際上距離真正實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變以達(dá)到職能科學(xué)和依法促使政府職能得到全面履行的實質(zhì)效果相去甚遠(yuǎn)。

首先，要避免和防止各級政府機(jī)關(guān)在進(jìn)行推行政府職能制度化、規(guī)范化建設(shè)過程中演變?yōu)樽⒅匦问浇ㄔO(shè)而缺乏真正應(yīng)用的實際效果。在實際工作中，有些機(jī)關(guān)雖然依據(jù)《綱要》也以其位階制定了相應(yīng)的“實施方案”、“指標(biāo)體系”或者“工作規(guī)則”等，或者按照推行權(quán)責(zé)清單制度整理出了相應(yīng)清單指南，但實際上只是一種“照貓畫虎”，只是完成了書面上的相關(guān)文件內(nèi)容和要求的信息資料整合，滿足了“硬”性指標(biāo)要求，但并未認(rèn)真研究和結(jié)合本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位進(jìn)行“量身定做”式制定。其實這屬于典型的以“會議落實會議”“以文件落實文件”的制度形式主義，實際工作中很少得到應(yīng)用和遵守，更不要說逐年不斷予以必要的調(diào)整和完善。

其次，要避免“為法治政府而法治政府”，緊盯著“硬”性指標(biāo)去進(jìn)行法治政府建設(shè)，爭取最高的指標(biāo)指數(shù)和量化分值，形成一種不正確的法治政績觀7馬懷德教授曾經(jīng)提出“法治GDP”概念，指出應(yīng)將法治指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)、社會指標(biāo)等共同列入官員政績考核體系，提升縣域法治建設(shè)動力。但就如同單純追求經(jīng)濟(jì)GDP而忽視經(jīng)濟(jì)社會一體化建設(shè)發(fā)展一樣，現(xiàn)在也有些地方領(lǐng)導(dǎo)也出現(xiàn)了不正確的法治政績觀，只是追求法治政府的“硬”性指標(biāo)指數(shù)和量化分值，而實際上壓根就不考慮法治政府建設(shè)的實質(zhì)內(nèi)涵及其要求，因而也未有實際的法治建設(shè)效果。參見馬懷德：《法治GDP,新“政績觀”的指標(biāo)體系》，載《法制日報》2007年11月22日。；這是把法治政府建設(shè)的方式、方法作為目的而出現(xiàn)的“本末倒置”現(xiàn)象。要從法治政府建設(shè)本質(zhì)出發(fā)，按照職能科學(xué)的認(rèn)識及要求推動政府職能實行根本轉(zhuǎn)變。至于法治政府建設(shè)提出的政府職能的科學(xué)定位和如何推動政府職能轉(zhuǎn)變以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需求，與其推進(jìn)法治政府建設(shè)沒有太多聯(lián)系。

最后，有關(guān)法治政府建設(shè)采取的措施及其投入和取得進(jìn)展的信息主要來源于政府機(jī)關(guān)提供的工作文件和相關(guān)資料，但這些多為靜態(tài)化的信息資料，既缺少建設(shè)過程的動態(tài)化信息，也少有來自于這些措施的“客戶端”即行政相對人就實施效果的感受和體驗。比如有些地方政府機(jī)關(guān)推出了為企業(yè)減負(fù)和鼓勵創(chuàng)業(yè)的獎勵政策，但當(dāng)企業(yè)真正依據(jù)文件申請返還相關(guān)費(fèi)用時，設(shè)置的門檻和流程要讓企業(yè)付出很大的人力、財力和程序成本。同時，在實踐中還存在另一種相反的情形，即有的地方為了將“服務(wù)政府”作為政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)法治政府的“亮點”，在相對集中行政許可工作中不按照許可程序的自身規(guī)律性運(yùn)行，而是推行為申請人“上門服務(wù)”，結(jié)果不惜花費(fèi)巨額公共財力導(dǎo)致“過度”服務(wù)。這在根本上違反了“廉潔”的深層次含義，也就是政府機(jī)關(guān)在行政管理中應(yīng)當(dāng)做到“節(jié)儉”的要求。

結(jié)合法治政府建設(shè)中的上述現(xiàn)象以及還可能存在的其他各類情況，我們必須從“評建結(jié)合、以評促建”的思路出發(fā)，發(fā)揮好法治政府指標(biāo)體系的實際運(yùn)用及其導(dǎo)向作用。首先，要把握好“軟”“硬”性指標(biāo)之間的相互結(jié)合以及在評估過程的正確運(yùn)用，構(gòu)建符合和反映法治政府建設(shè)根本性要求的指標(biāo)體系，增強(qiáng)“軟”性指標(biāo)在評估中的“軟”實力，甚至在技術(shù)上可以考慮增大“軟”性指標(biāo)的肯定性“加分”和否定性“減分”的實質(zhì)性調(diào)節(jié)功能。其次，要強(qiáng)化由“第三方”進(jìn)行評估，盡量避免或者減少行政主導(dǎo)下的評估。這樣既保證了評估的中立性，又能避免受到行政工作思維模式及工作作風(fēng)的影響。8楊小軍、陳慶云：《法治政府第三方評估問題研究》，載《學(xué)習(xí)論壇》2014年第12期。為了能夠很好應(yīng)用并發(fā)揮好“軟”性指標(biāo)的正當(dāng)性作用，應(yīng)當(dāng)規(guī)定評估機(jī)構(gòu)中由一定的專家作為主要成員參與其中，尤其對評估指標(biāo)在評估結(jié)論上的適用。最后，要保證“軟”性指標(biāo)信息的充分性、關(guān)聯(lián)性及有效性，要建立正當(dāng)、合理、可靠的社會信息和實例征集系統(tǒng)，保障有足夠的真實客觀反映相關(guān)法治政府建設(shè)的動態(tài)和終端實際效果的資料信息。