劉侃

[摘 要]寧夏兩市縣在2015年建立了城鄉(xiāng)居民和小微企業(yè)信用信息平臺(tái)，為助推地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到良好作用。但在建設(shè)實(shí)踐中，也遇到一定法律困境。文章通過(guò)介紹寧夏兩市縣地方信用體系建設(shè)實(shí)踐情況，分析存在法律困境，并結(jié)合本地實(shí)際，嘗試提出相關(guān)政策建議，旨在為進(jìn)一步完善地方信用體系建設(shè)降低法律風(fēng)險(xiǎn)，消除法律障礙。

[關(guān)鍵詞]地方社會(huì)信用體系；信用信息；執(zhí)法信息公開(kāi)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.27.075

1 基本情況

《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》提出到2020年，基本建成社會(huì)信用基礎(chǔ)性法律和標(biāo)準(zhǔn)體系，基本建成以信用信息資源共享為基礎(chǔ)的覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)。寧夏地方政府組織搭建信用信息平臺(tái)，旨在歸集整合城鄉(xiāng)居民和小微企業(yè)的信用信息，向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、政府相關(guān)部門(mén)和組織提供信用信息查詢(xún)、數(shù)據(jù)分析、融資推介、信用評(píng)定等服務(wù)。搭建完成的信用信息平臺(tái)于2015年7月正式投入使用，由所在地人民銀行牽頭負(fù)責(zé)日常管理和維護(hù)。在搭建信用信息服務(wù)平臺(tái)的同時(shí)，相關(guān)部門(mén)組織起草了平臺(tái)管理制度，對(duì)信用信息的采集、查詢(xún)使用、異議處理各環(huán)節(jié)中信用信息平臺(tái)各參與主體的權(quán)利義務(wù)做出明確規(guī)定，明確平臺(tái)的安全管理職責(zé)，提出若干監(jiān)督管理措施，為信用信息平臺(tái)的穩(wěn)定運(yùn)行提供了制度依據(jù)。

2 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2.1 確立了“政府主導(dǎo)，人行牽頭，各部門(mén)參與”建設(shè)機(jī)制

寧夏社會(huì)信用體系建設(shè)實(shí)踐中，明確了“政府主導(dǎo)，人行牽頭，各部門(mén)參與”的建設(shè)機(jī)制。即由人民銀行承擔(dān)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民與小微企業(yè)信用信息服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)及運(yùn)行維護(hù)管理職責(zé)，各政府相關(guān)部門(mén)、有關(guān)機(jī)構(gòu)和組織“在各自職責(zé)范圍內(nèi)”協(xié)同做好小微企業(yè)信用信息的征集、報(bào)送、使用及相關(guān)工作。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)和組織既是信息提供部門(mén)，也是信息使用部門(mén)。

2.2 細(xì)化了信用信息采集范圍

《征信業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定征信機(jī)構(gòu)可采集“個(gè)人信息”，但對(duì)個(gè)人信息的內(nèi)容范圍未做進(jìn)一步規(guī)定。寧夏兩市信用體系建設(shè)實(shí)踐中，對(duì)信息提供部門(mén)可采集的信息范圍進(jìn)行進(jìn)一步明確，將城鄉(xiāng)居民信用信息內(nèi)容范圍明確為城鄉(xiāng)居民家庭基本信息、個(gè)人提示信息和生產(chǎn)生活信息共3類(lèi)，將小微企業(yè)信用信息內(nèi)容范圍明確為小微企業(yè)基本信息、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息、財(cái)務(wù)信息、遵紀(jì)守法信息以及反映企業(yè)信用狀況的其他信息共5類(lèi)。除正面細(xì)化信息采集范圍，相關(guān)管理制度對(duì)禁止采集的信息范圍也進(jìn)行了明確與擴(kuò)展。寧夏兩地結(jié)合本地實(shí)踐，適當(dāng)擴(kuò)大了禁止采集的信息范圍，規(guī)定各信息提供部門(mén)禁止采集“種族、家庭出身、政治信仰及身體形態(tài)等可能使被征集個(gè)人受到歧視的信息”，旨在加強(qiáng)對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)。

3 存在的法律困境

3.1 信用體系建設(shè)法律依據(jù)及效力均有不足

關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)，我國(guó)現(xiàn)行《征信業(yè)管理?xiàng)l例》中未對(duì)建設(shè)主體、權(quán)利義務(wù)等作出規(guī)定，在本地實(shí)踐中，地方政府印發(fā)的實(shí)施的制度規(guī)定效力級(jí)別較低。由于缺乏上位法依據(jù)，基層央行在推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)、組織信用數(shù)據(jù)收集中面臨法律依據(jù)不足的困境。同時(shí)，作為平臺(tái)管理部門(mén)，基層央行缺乏對(duì)信息報(bào)送及查詢(xún)使用部門(mén)進(jìn)行有效監(jiān)管的權(quán)力依據(jù)，制約了信用信息平臺(tái)作用的發(fā)揮。

3.2 信用體系建設(shè)與行政執(zhí)法信息公開(kāi)關(guān)聯(lián)不足

2014年頒布實(shí)施的《企業(yè)信息公示暫行條例》，要求工商行政管理部門(mén)及其他政府部門(mén)應(yīng)及時(shí)公示履行過(guò)程中產(chǎn)生的各類(lèi)企業(yè)信息。但《政府信息公開(kāi)條例》及《企業(yè)信息公示暫行條例》等法規(guī)對(duì)可公開(kāi)信用信息與非公開(kāi)信用信息界定不明確，加上政府不同部門(mén)對(duì)執(zhí)法信息公開(kāi)工作推進(jìn)程度不一，導(dǎo)致政府部門(mén)執(zhí)法信息公開(kāi)工作與信用信息采集報(bào)送一直未有效結(jié)合。由于政府部門(mén)對(duì)掌握的執(zhí)法信息資源的目錄、采集、基礎(chǔ)編碼、分類(lèi)指標(biāo)等基礎(chǔ)性技術(shù)規(guī)范尚未系統(tǒng)形成，目前信用信息平臺(tái)歸集的內(nèi)容尚未包括各部門(mén)公開(kāi)的執(zhí)法信息。

3.3 信用信息主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制有待完善

一是對(duì)信用信息主體權(quán)益保護(hù)的法律依據(jù)不足。我國(guó)尚未出臺(tái)涉及信息主體權(quán)益保護(hù)的個(gè)人信息保護(hù)法，現(xiàn)行法律規(guī)定過(guò)于原則可操作性不強(qiáng)，對(duì)城鄉(xiāng)居民的信息分類(lèi)、隱私權(quán)內(nèi)容范圍均缺乏明確法律規(guī)定。信用信息主體的個(gè)人隱私或企業(yè)商業(yè)秘密得不到全面系統(tǒng)的保護(hù)。二是信息主體權(quán)益受損時(shí)，難以追究侵權(quán)部門(mén)的法律責(zé)任。雖然《征信業(yè)管理?xiàng)l例》第二十六條規(guī)定信息主體在其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，“可以向所在地的國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)派出機(jī)構(gòu)投訴”，但當(dāng)?shù)厝嗣胥y行是否能夠?qū)Πl(fā)生違規(guī)行為的部門(mén)進(jìn)行處理仍不明確，也缺乏程序規(guī)定。以寧夏兩地信用信息服務(wù)平臺(tái)為例，相關(guān)管理制度中僅規(guī)定信息管理部門(mén)可采取“報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)卣枰酝▓?bào)批評(píng)”的監(jiān)督執(zhí)行措施，對(duì)發(fā)生違規(guī)行為的部門(mén)約束力有限。

3.4 信息平臺(tái)開(kāi)放性不足，成果運(yùn)用有待深化

寧夏兩市城鄉(xiāng)居民和小微企業(yè)信息平臺(tái)主要由銀行、政府部門(mén)提供信用信息，并僅對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、政府相關(guān)部門(mén)開(kāi)放信息查詢(xún)服務(wù)。運(yùn)行實(shí)踐中，銀行機(jī)構(gòu)尚未廣泛使用信用信息平臺(tái)進(jìn)行查詢(xún)，社會(huì)公眾、企業(yè)及專(zhuān)業(yè)征信機(jī)構(gòu)不能通過(guò)信用信息平臺(tái)申請(qǐng)查詢(xún)。在政府采購(gòu)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、企業(yè)評(píng)優(yōu)、資格資質(zhì)認(rèn)定及信貸政策等方面，由于缺乏制度保障，未能充分發(fā)揮信用信息平臺(tái)提供信息查詢(xún)、評(píng)價(jià)、融資推介的功能。

4 相關(guān)政策建議

4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)，為地方信用體系建設(shè)提供制度保障

一是推動(dòng)制定信用體系建設(shè)基礎(chǔ)性法律，減少由于行政部門(mén)自行制定規(guī)章制度而產(chǎn)生的內(nèi)容不協(xié)調(diào)、重復(fù)或矛盾立法的問(wèn)題，為地方信用體系建設(shè)提供統(tǒng)一權(quán)威的法律依據(jù)。二是做好與信用體系建設(shè)相關(guān)法律的完善、修訂工作。例如，在《商業(yè)銀行法》中明確規(guī)定商業(yè)銀行數(shù)據(jù)開(kāi)放的范圍、方式，數(shù)據(jù)處理和傳播的方式等，以符合社會(huì)信用體系建設(shè)發(fā)展的需求。三是結(jié)合各地信用體系建設(shè)工作經(jīng)驗(yàn)，完善《征信業(yè)管理?xiàng)l例》等法規(guī)制度，制定相關(guān)配套制度和細(xì)則，對(duì)地方政府推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)提供法律法規(guī)依據(jù)。

4.2 推進(jìn)執(zhí)法信息公開(kāi)，提高信用信息平臺(tái)應(yīng)用水平

行政機(jī)關(guān)公開(kāi)行政執(zhí)法信息，并將其與信用信息平臺(tái)綜合運(yùn)用，有利于推動(dòng)我國(guó)信用體系建設(shè)從“同業(yè)征信”向“聯(lián)合征信”模式轉(zhuǎn)變。一是在立法層面，針對(duì)《企業(yè)信息公示暫行條例》相關(guān)內(nèi)容，應(yīng)對(duì)執(zhí)法信息進(jìn)一步細(xì)化與分類(lèi)，明確可公開(kāi)信用信息與非公開(kāi)信用信息。二是在地方試點(diǎn)中，應(yīng)結(jié)合《企業(yè)信息公示暫行條例》及各政府部門(mén)工作制度，及時(shí)修訂完善信用信息平臺(tái)管理制度。明確各政府部門(mén)應(yīng)將執(zhí)法信息中的可公開(kāi)信用信息納入報(bào)送范圍，旨在拓寬執(zhí)法信息公示渠道，充實(shí)信用信息平臺(tái)內(nèi)容，進(jìn)一步提高信用信息平臺(tái)應(yīng)用水平。

4.3 完善信息采集使用授權(quán)程序，加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)

一是在立法方面，應(yīng)正確處理提高金融效率和保護(hù)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密的關(guān)系。針對(duì)信息主體的信息采集、報(bào)送、使用，應(yīng)明確保護(hù)個(gè)人隱私和企業(yè)商業(yè)秘密。二是在具體實(shí)踐中，要完善信息采集、使用的授權(quán)程序。在信息采集環(huán)節(jié)，應(yīng)由被采集人和采集人雙方簽字，確保信息采集的準(zhǔn)確性與公正性。采集內(nèi)容嚴(yán)格限于規(guī)定范圍，不得超越法定范圍收集侵犯?jìng)€(gè)人隱私、企業(yè)商業(yè)秘密的信息。在信息查詢(xún)使用環(huán)節(jié)，必須以獲取信息主體書(shū)面授權(quán)為前提，并按相關(guān)管理規(guī)定向信息管理部門(mén)履行申請(qǐng)手續(xù)。嚴(yán)格限制個(gè)人信用信息的查詢(xún)使用目的，限定有權(quán)查詢(xún)使用個(gè)人信用信息的主體范圍。

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