張鈺

摘要：重塑農(nóng)民工的市民化身份不僅包括自上而下的強(qiáng)制性制度變遷路徑，還不可忽略自下而上公民意識(shí)覺(jué)醒自主爭(zhēng)權(quán)路徑。如何實(shí)現(xiàn)“政策”與“人”的融洽銜接，成為解決農(nóng)民工市民化有序推進(jìn)問(wèn)題的關(guān)鍵。因此本文提出“政府-公民權(quán)利資源整合”框架，為我國(guó)農(nóng)民工市民化問(wèn)題研究提供一個(gè)視角，同時(shí)基于公民身份理論，探討我國(guó)農(nóng)民工市民化推進(jìn)中實(shí)質(zhì)身份轉(zhuǎn)換與落實(shí)問(wèn)題，并給出有序推進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工 市民 公民身份 政策與人

一、問(wèn)題提出與分析理論框架

農(nóng)民工這一概念是中國(guó)特定城鄉(xiāng)二元治理體制的產(chǎn)物，它具有“農(nóng)”、“工”雙重身份特征。他們的戶籍身份是農(nóng)業(yè)戶口，通常被視為農(nóng)村社區(qū)成員，這是關(guān)于“農(nóng)民”的身份特征；而在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)民主動(dòng)或被迫遷移到城市，從事非農(nóng)業(yè)活動(dòng)，成為新型產(chǎn)業(yè)工人，這是關(guān)于他們“工人”的身份特征。農(nóng)民工現(xiàn)實(shí)身份的雙重性，使農(nóng)民工遭受社會(huì)排斥，淪為城市生活中的“二等公民身份”、“次等公民身份”，他們中有大量從事著臟亂差、高體力要求的工作，他們?yōu)槌鞘袆?chuàng)造財(cái)富，卻享受不到與市民同等的自主擇業(yè)機(jī)會(huì)、福利保障權(quán)益、公平受教育機(jī)會(huì)、參與城市政治生活機(jī)會(huì)等。這些現(xiàn)象的根源是我國(guó)“城鄉(xiāng)分治”的治理格局下戶籍身份對(duì)公民身份僭越的體現(xiàn)，這種治理格局下制度、政策設(shè)計(jì)因遵循城市優(yōu)先、工業(yè)優(yōu)先、市民優(yōu)先的權(quán)益分配邏輯，造成我國(guó)“公民身份統(tǒng)一性與公民權(quán)利的差異性之間存在巨大鴻溝”。

近年來(lái)，我國(guó)在解決農(nóng)民工問(wèn)題上的思路是打破原先的“城鄉(xiāng)分治，一國(guó)兩策”的治理格局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工有序市民化。如2012年十八大報(bào)告中明確提出過(guò)要“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”；2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出：“不僅要放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件”，推動(dòng)20個(gè)多個(gè)省份實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記的居民戶口制度；2016年，公安部召開(kāi)電視電話會(huì)議，部署全國(guó)公安機(jī)關(guān)扎實(shí)有力推進(jìn)戶籍制度改革，以4類(lèi)群體為重點(diǎn)，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。透析這些文件、會(huì)議背后的內(nèi)在邏輯是政府響應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的人力資源要求，努力實(shí)現(xiàn)治理體制由城鄉(xiāng)二元分割轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)一體。但是在堅(jiān)定不移地推進(jìn)制度改革進(jìn)程中，農(nóng)民工市民化問(wèn)題的解決一方面暴露出政策供給過(guò)多，一方面又流于“形式上市民化”的特點(diǎn)。具體表現(xiàn)為：盡管強(qiáng)調(diào)破除制度藩籬的政策支持很多，但是碎片化賦權(quán)、個(gè)體賦權(quán)不足等現(xiàn)象很突出，制度改革實(shí)質(zhì)性進(jìn)展收效甚微。另外，盡管在物理層面上的人口流動(dòng)、職業(yè)變化、制度地位農(nóng)民工市民化獲得法定認(rèn)同，但是在心理層面上“原市民”對(duì)“新市民”的城市融合感不強(qiáng)，農(nóng)民工自身對(duì)新獲市民身份認(rèn)同感也較低。

由此可見(jiàn)重塑農(nóng)民工市民化公民身份不僅要包括自上而下的強(qiáng)制性制度變遷路徑，還不可忽略自下而上公民意識(shí)覺(jué)醒自主爭(zhēng)權(quán)路徑。正如鄭航生教授所說(shuō)：“外部‘賦能與自身‘增能是解決農(nóng)民工問(wèn)題的出路”，那么如何實(shí)現(xiàn)“政策”與“人”的融洽銜接，成為解決農(nóng)民工市民化有序推進(jìn)問(wèn)題的關(guān)鍵。

于此，筆者在贊同鄭航生教授觀點(diǎn)基礎(chǔ)上，試圖從“政府—公民權(quán)利資源”整合框架出發(fā)，著眼于公民身份落實(shí)，探討農(nóng)民工市民化過(guò)程中暴露出的問(wèn)題，進(jìn)而提出實(shí)現(xiàn)“政策”與“人”的融洽銜接的建設(shè)性建議。

二、農(nóng)民工市民化實(shí)質(zhì)

到底什么是農(nóng)民工市民化，這個(gè)問(wèn)題不僅關(guān)系到農(nóng)民工市民化身份轉(zhuǎn)換程度，還關(guān)系到農(nóng)民工的公民權(quán)利最終落實(shí)。從社會(huì)學(xué)的意義上講，市民并不僅僅是指具有城市戶籍的居民，更是具有公民身份的居民，意味著完整的融入城市生活。

在綜合學(xué)者的相關(guān)研究后，筆者認(rèn)為農(nóng)民工市民化包括五層涵義：第一、農(nóng)民工在城市工作時(shí)應(yīng)被正規(guī)勞動(dòng)市場(chǎng)認(rèn)同和保護(hù)，同工同酬，不受戶籍和身份的限制；第二、農(nóng)民工同樣享受城市福利體系提供的基本公共服務(wù)，與本地市民一樣公正公平地納稅、參保和享受保障，不被排斥在福利體系之外，也不享受特殊照顧，撕掉身份標(biāo)簽；第三、農(nóng)民工在城市政治生活中與本地市民一樣享受依據(jù)憲法應(yīng)該有的各項(xiàng)政治權(quán)利，這意味著他們是城市中平等的一份子；第四、農(nóng)民工在城市居住生活中不被隔離和排斥，與本地市民和諧融合地在一起居?。坏谖?、農(nóng)民工群體在謀生職業(yè)、社會(huì)身份、人力資本、文化素質(zhì)、心理心態(tài)和意識(shí)行為上完成從農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)換的過(guò)程，既抗拒“被邊緣化”，也拒絕“自邊緣化”。

三、農(nóng)民工市民化有序推進(jìn)路徑

農(nóng)民工市民化就是要逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城市居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等，最終使農(nóng)民工融入城市生活成為真正市民。在這個(gè)過(guò)程中，政府既有法定責(zé)任義務(wù)推動(dòng)市民權(quán)的落實(shí)，農(nóng)民工又有權(quán)利爭(zhēng)取市民身份構(gòu)建，有意愿也有能力實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變。因此從農(nóng)民工自身發(fā)展與制度政策變遷結(jié)合起來(lái)考慮，筆者針對(duì)特定問(wèn)題給出具體建議：

（一）體制機(jī)制創(chuàng)新，穩(wěn)步有序推進(jìn)市民化

城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是橫在農(nóng)民工和城鎮(zhèn)市民身份之間的根本制度障礙，這已是共識(shí)。但就各地戶籍制度改革的實(shí)踐來(lái)看，各地存在改革推進(jìn)模式的差異性和改革強(qiáng)度的不同，現(xiàn)行戶籍制度實(shí)際上并未從根本上實(shí)現(xiàn)身份的平等，并未真正實(shí)現(xiàn)“去價(jià)值化”或“去等級(jí)化”。例如，取消了形式上的二元戶籍，但附著在戶籍制度上的福利制度并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，造成農(nóng)民工權(quán)利缺失，生活成本加重。

因此筆者建議國(guó)家要出臺(tái)具體政策，切實(shí)推進(jìn)戶籍制度改革：取消戶籍制度決定福利待遇的功能；改革人口登記制度，推行一元化戶口登記，平等化身份標(biāo)識(shí)。另外，由于我國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程是規(guī)模空前的人口遷徙，各地方政府在社會(huì)管理、社會(huì)保障等方面都要進(jìn)行相關(guān)資金投入的調(diào)整，因此要建立財(cái)政資金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，各地方政府根據(jù)農(nóng)民工市民化實(shí)際情況，及時(shí)調(diào)整資金分配。

（二）加大政策改革力度，推動(dòng)社會(huì)福利均等化

我國(guó)為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，出臺(tái)了一系列政策和文件，涉及到保護(hù)農(nóng)民工就業(yè)合法權(quán)益，但是在政策具體落實(shí)過(guò)程中卻出現(xiàn)一系列問(wèn)題，如農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的比例不高，合同期限短、內(nèi)容不規(guī)范、履約不理想問(wèn)題；農(nóng)民工參保意識(shí)不強(qiáng)，且缺乏維權(quán)意識(shí)；由于“農(nóng)民工子女”身份標(biāo)簽，難以共享城市教育基礎(chǔ)設(shè)施、教育資源；農(nóng)民工大多數(shù)經(jīng)濟(jì)收入處于社會(huì)底層，外加自身觀念的限制，傾向與內(nèi)部同質(zhì)群體交往，城市融入困難等。endprint

農(nóng)民變市民，更重要的是要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，進(jìn)而消除身份地位上的差距。因此，應(yīng)該針對(duì)不同需求進(jìn)一步推行公共服務(wù)均等化：第一，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，合理穩(wěn)定提高農(nóng)民工工資水平，實(shí)現(xiàn)同工同酬。第二，針對(duì)農(nóng)民工特點(diǎn)，健全公共醫(yī)療保障體系，對(duì)參保積極性不高的群眾采取降低醫(yī)保起付標(biāo)準(zhǔn)等多種方式動(dòng)員他參保，對(duì)流動(dòng)性較強(qiáng)農(nóng)民工，加快建立農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制。第三，在確保農(nóng)民工子女享受平等的受教育權(quán)時(shí)，要將農(nóng)民工子弟學(xué)校納入地方財(cái)政保證，均衡配置教學(xué)資源足額撥付教育經(jīng)費(fèi)。第四，并且要針對(duì)農(nóng)民工工資糾紛問(wèn)題，要發(fā)揮工會(huì)維權(quán)作用。

（三）實(shí)現(xiàn)觀念轉(zhuǎn)變，建設(shè)包容型城市環(huán)境

這里指的是多方（城市居民、城市管轄者、農(nóng)民工、主流媒體）觀念的轉(zhuǎn)變，在農(nóng)民工市民化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)身心平衡。

政府出于代表轄區(qū)市民集團(tuán)利益的考慮，在農(nóng)民工市民化推進(jìn)過(guò)程中陷入矛盾心理，他們既需要大批的“農(nóng)民工”進(jìn)城，通過(guò)廉價(jià)的勞動(dòng)力，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和城市社會(huì)的發(fā)展，又擔(dān)心讓農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城市市民后，不利于城市經(jīng)濟(jì)體制的平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌和城市社會(huì)的穩(wěn)定。因此有些政府在農(nóng)民工問(wèn)題解決上，并未起到領(lǐng)航和推動(dòng)作用，反而存在資源分配歧視，損害農(nóng)民工權(quán)利。

此外，由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)隔絕和二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，城市居民有很強(qiáng)的身份優(yōu)越感：一方面他們對(duì)農(nóng)民工持“接納”態(tài)度，分擔(dān)城市居民不愿意做的、危險(xiǎn)的工作；另一方面又是拒絕的心態(tài)，他們認(rèn)為農(nóng)民工進(jìn)城會(huì)妨礙了他們的利益，會(huì)分享本應(yīng)屬于他們的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

農(nóng)民工自身主動(dòng)市民化意識(shí)不強(qiáng)、能力不足，也是造成農(nóng)民工市民化障礙的一大原因。在現(xiàn)實(shí)身份轉(zhuǎn)化過(guò)程中，農(nóng)民工受制于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念、自身素質(zhì)較低，加上自身欠缺組織能力、經(jīng)濟(jì)能力、職業(yè)能力，難以到達(dá)主動(dòng)市民化時(shí)機(jī)；此外如果不關(guān)注他們自身轉(zhuǎn)換意愿，強(qiáng)行推進(jìn)市民化，這樣的轉(zhuǎn)化是浪得虛名的，會(huì)造成農(nóng)民工排斥心理。

針對(duì)以上思想觀念誤區(qū)，各界媒體應(yīng)有正確的輿論方向，客觀看待農(nóng)民工與市民的關(guān)系，尤其增多農(nóng)民工對(duì)城市的貢獻(xiàn)事件的報(bào)道，糾正市民錯(cuò)誤觀念；政府應(yīng)率先除去對(duì)農(nóng)民的偏見(jiàn)與歧視，加大改革力度，破除二元制壁壘，掃清政策制度障礙；此外還需要培養(yǎng)農(nóng)民自身能力，適應(yīng)城市生活，早日實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)主動(dòng)轉(zhuǎn)化時(shí)機(jī)。

（四）重視政治權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正

農(nóng)民工作為與市民同一社會(huì)中的公民，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，理應(yīng)享有與市民平等的權(quán)利，參與政治，實(shí)現(xiàn)自己的政治權(quán)利。但是農(nóng)民工政治權(quán)利卻未被重視，表現(xiàn)在：（1）基本上被排除在城市政治過(guò)程之外；（2）無(wú)法有效地通過(guò)工會(huì)組織表達(dá)自己的利益訴求。

因此要通過(guò)各個(gè)途徑，改變其政治參與中的弱勢(shì)地位：要完善選舉法律法規(guī)，保障農(nóng)民工選舉權(quán)與被選舉權(quán)；創(chuàng)新機(jī)制，形成民主協(xié)調(diào)決策的機(jī)制，把農(nóng)民工的政治權(quán)利要求納入到現(xiàn)行體制框架內(nèi)；加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)農(nóng)民工依法保護(hù)自己權(quán)益的意識(shí)；尤為根本的是要變革阻礙公民政治參與的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓廣大農(nóng)民工有自由遷徙、定居的權(quán)利，各級(jí)黨和政府對(duì)其一視同仁，保障其政治權(quán)利。

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