朱潔

摘要：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政透明是財(cái)政體制改革的內(nèi)在要求。近年來(lái)我國(guó)雖積極推進(jìn)財(cái)政信息公開(kāi)，也取得了一定成效，但仍然存在眾多問(wèn)題。采用定性分析加以數(shù)據(jù)佐證的方式，從國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩個(gè)視角闡釋了我國(guó)財(cái)政透明的現(xiàn)狀，總結(jié)出財(cái)政透明存在制度慣性、缺乏公眾參與、披露內(nèi)容的簡(jiǎn)略、披露時(shí)間不及時(shí)、獲取方式不便利五個(gè)方面的問(wèn)題。在分析財(cái)政透明和政府治理關(guān)系的基礎(chǔ)之上，指出財(cái)政透明可以從推動(dòng)建立服務(wù)型政府，回應(yīng)性政府，信息化、開(kāi)放式政府，重視結(jié)果導(dǎo)向績(jī)效評(píng)價(jià)的政府，具有科學(xué)財(cái)政收支分類(lèi)和管理體制的政府以及法治型政府六大方面推動(dòng)政府的善治進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：財(cái)政透明；現(xiàn)狀；問(wèn)題；善治；作用機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.24.057

20世紀(jì)90年代以來(lái)，以澳大利亞和新西蘭為代表的眾多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，開(kāi)始將政府治理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向提升財(cái)政預(yù)算透明度的方面，通過(guò)專(zhuān)門(mén)的立法規(guī)定政府必須公開(kāi)的財(cái)政預(yù)算信息。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政透明化是實(shí)現(xiàn)政府善治的關(guān)鍵性因素，其對(duì)于實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主和有效的財(cái)政監(jiān)督具有重要的作用。在此背景下，財(cái)政信息公開(kāi)日益受到公共政策制定者的關(guān)注，并成為加強(qiáng)政府財(cái)政管理的重要目標(biāo)。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將 “推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)，同時(shí)賦予“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要地位。國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化要求改變過(guò)去政府“說(shuō)了算”的局面，形成一個(gè)強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)和民眾通過(guò)協(xié)同關(guān)系實(shí)現(xiàn)公共利益增進(jìn)的機(jī)制。財(cái)政預(yù)算信息的公開(kāi)透明作為現(xiàn)代預(yù)算制度的基礎(chǔ)和重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)優(yōu)良的財(cái)政治理的重要手段。通過(guò)提升財(cái)政透明度，讓公眾充分了解財(cái)政信息，明晰政府的財(cái)政收支情況，促進(jìn)政府提高財(cái)政資金的使用效率，從而改善政府治理的水平，提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量。

1我國(guó)當(dāng)前財(cái)政透明的現(xiàn)狀和問(wèn)題

新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家長(zhǎng)期時(shí)間實(shí)行統(tǒng)抱統(tǒng)攬、政企不分的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。改革開(kāi)放開(kāi)啟了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的歷程。但是由于制度慣性，政府財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變?cè)诤艽蟪潭壬先匀皇艿絺鹘y(tǒng)制度的束縛。在改革開(kāi)放之前，由于財(cái)政履行的是“分配功能”，因此財(cái)政活動(dòng)在某種程度上處于一種“黑箱”狀態(tài)，財(cái)政信息納入國(guó)家秘密的范疇而不讓公眾知曉，更談不上社會(huì)參與財(cái)政決策過(guò)程的以及對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。改革開(kāi)放后，國(guó)家由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，國(guó)家的管理由微觀層面的事無(wú)巨細(xì)到宏觀層面的總體調(diào)控，相應(yīng)地，財(cái)政制度也進(jìn)行了漸進(jìn)式的改革，尤其是近些年，伴隨著國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)的變換，政府不得不進(jìn)一步加快自身轉(zhuǎn)型。

1.1財(cái)政透明的現(xiàn)狀

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心發(fā)布了一份以我國(guó)31個(gè)省份的本級(jí)決策信息公開(kāi)程度為內(nèi)容的調(diào)查報(bào)告，其中對(duì)各省份的信息公開(kāi)程度進(jìn)行的比較和評(píng)估，結(jié)果顯示2016年這些省市的信息透明度絕大多數(shù)不合格只有2個(gè)省市的數(shù)據(jù)顯示達(dá)到合格。但相對(duì)于2015年的透明度情況有所提升，省級(jí)財(cái)政透明度雖然呈現(xiàn)出小幅穩(wěn)步上升的趨勢(shì)，但政府預(yù)決算信息公開(kāi)整體情況仍不理想，財(cái)政透明度最低的省份僅公開(kāi)不到四分之一的財(cái)政信息。

1.2財(cái)政透明的問(wèn)題

不管是國(guó)際視角下的國(guó)際貨幣基金組織最低實(shí)施指標(biāo)的對(duì)比情況、國(guó)際預(yù)算合作伙伴協(xié)會(huì)開(kāi)放預(yù)算指數(shù)情況，還是國(guó)內(nèi)視角下的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)對(duì)財(cái)政透明情況的分省度量，都指向同一個(gè)問(wèn)題，那就是中國(guó)當(dāng)前的財(cái)政透明度比較低。具體而言，體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，制度慣性所導(dǎo)致的路徑依賴(lài)問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，政府各部門(mén)職能交叉，機(jī)構(gòu)重疊，審批繁雜，辦事流程不合理以及暗箱操作等，使得推進(jìn)政府財(cái)政透明化進(jìn)程障礙重重。同時(shí)，政府財(cái)政透明化必然對(duì)應(yīng)一個(gè)政府治理結(jié)構(gòu)的重塑過(guò)程，這種體現(xiàn)在財(cái)政上的要求實(shí)現(xiàn)民主理財(cái)、依法理財(cái)和陽(yáng)光理財(cái)?shù)拿裰髡?，必然?huì)受到不同既得利益集團(tuán)的阻力，這也阻礙了政府財(cái)政透明化建設(shè)。

第二，缺乏公眾參與的財(cái)政決策。封閉、內(nèi)向的行政傳統(tǒng)仍然盛行于政府管理的各個(gè)領(lǐng)域，各種政治決策包括財(cái)政決策均在幕后進(jìn)行，普通公民被排斥在政治決策的體系之外，缺乏對(duì)基本政治信息的知情權(quán)。同時(shí)，大量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)告和分析（據(jù)估計(jì)有80%）掌握在政府手中，只以?xún)?nèi)部文件的形式發(fā)行于體制內(nèi)，這大大降低了財(cái)政信息的透明度。

第三，預(yù)算內(nèi)容的披露看不懂道不明。中國(guó)目前所發(fā)布的預(yù)算內(nèi)容存在多種缺陷，首先是披露內(nèi)容過(guò)于粗糙和概括，一般公眾甚至人大代表也無(wú)法看懂。其次是預(yù)算報(bào)告并不公布預(yù)測(cè)收入和支出的依據(jù)，只簡(jiǎn)單介紹政策的重點(diǎn)而缺乏詳盡的數(shù)據(jù)指標(biāo)，公眾難以對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)債務(wù)數(shù)據(jù)的披露不完全，國(guó)內(nèi)國(guó)外債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一。不對(duì)收稅支出以及準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)成本進(jìn)行分析統(tǒng)計(jì)和披露等。

第四，財(cái)政信息的公開(kāi)和披露不及時(shí)。信息的價(jià)值除了可得性以外，另一個(gè)重要的方面就是及時(shí)性。信息公開(kāi)的持續(xù)性和及時(shí)性是衡量一個(gè)地區(qū)財(cái)政信息及時(shí)性的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)相關(guān)文件的要求“地方預(yù)決算公開(kāi)的時(shí)限為預(yù)決算批準(zhǔn)（批復(fù)）后20個(gè)工作日內(nèi)”，除需要保密的決策信息以外的信息都需要在第一時(shí)間公開(kāi)這樣才能保證它的時(shí)效性，雖然隨著相關(guān)信息技術(shù)的不斷發(fā)展和社會(huì)需求，各地政府相繼成立了各類(lèi)公眾平臺(tái)以方便信息的公開(kāi)但是存在一個(gè)信息更新的不及時(shí)的問(wèn)題，很多政府公開(kāi)的信息出現(xiàn)信息滯后和不連續(xù)，導(dǎo)致執(zhí)行中的財(cái)政情況不能同步。

2財(cái)政透明推動(dòng)政府善治

沒(méi)有純粹技術(shù)性的預(yù)算改革，預(yù)算改革都具有政治含義（Wildavsky，1961）。預(yù)算改革將重塑?chē)?guó)家的治理制度和政治文化，改變國(guó)家籌集、分配和使用資金的方式實(shí)質(zhì)上就是在改變國(guó)家的治理制度（Khan，1997），換句話(huà)說(shuō)，正如Khan所言，公共預(yù)算不僅僅是配置政府資源的技術(shù)工具，它們也是塑造公共生活、國(guó)家制度以及兩者之間關(guān)系的文化建構(gòu)。因此，財(cái)政透明是推動(dòng)政府治理方式變革的過(guò)程，是推動(dòng)政府實(shí)現(xiàn)善治的過(guò)程。具體而言表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。endprint

第一，財(cái)政透明推動(dòng)建立服務(wù)型政府。財(cái)政透明化的實(shí)質(zhì)是要求政府在充分的信息環(huán)境下樹(shù)立人本關(guān)懷的新理念。管制型政府與公眾的關(guān)系往往是對(duì)立的，其疏遠(yuǎn)了政府與公眾的利益聯(lián)系，很容易導(dǎo)致政府部門(mén)的貪污腐敗。而作為政府治理核心的財(cái)政透明化要求政府真真正正按照以人為本的要求，以社會(huì)公眾利益為導(dǎo)向，建立一個(gè)民主、開(kāi)放、規(guī)范及高效的服務(wù)型政府。政府治理能否提高效率關(guān)鍵在于政府是否能夠真正代表廣大公眾的根本利益，而以人為本的服務(wù)型政府理念就是將政府納入到了與公民平等的一個(gè)地位上，政府不再是居高臨下的管制者，公民也不再是被動(dòng)管制對(duì)象，政府只是公務(wù)服務(wù)的提供者和納稅人資財(cái)?shù)睦碡?cái)者，在這種新型的政府——公民委托代理關(guān)系中，政府以追求社會(huì)價(jià)值的最大化為其施政目標(biāo)。

第二，財(cái)政透明推動(dòng)建立回應(yīng)性政府。財(cái)政透明要求政府及時(shí)滿(mǎn)足公眾對(duì)財(cái)政信息及與此相關(guān)的政府行為信息的需求，要求政府對(duì)公眾需求有較高的反應(yīng)度，對(duì)公民的需求做出及時(shí)和負(fù)責(zé)的回應(yīng)?；貞?yīng)性政府意味著政府治理朝兩個(gè)方面變革：更加柔性化和更強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)意愿。柔性化的政府重視外界環(huán)境的變化和需求，具備較高的應(yīng)變能力，重視治理的效率，關(guān)注社會(huì)穩(wěn)定和秩序發(fā)展。柔性化政府注重府機(jī)構(gòu)改革，會(huì)根據(jù)環(huán)境的要求及時(shí)改造組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變相應(yīng)體制，縮小管理層次，擴(kuò)大管理跨度，促進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的科層制向扁平化轉(zhuǎn)變。具有更強(qiáng)烈學(xué)習(xí)意愿的政府注重在復(fù)雜多變的情況下不斷更新自己的知識(shí)，更注重汲取先進(jìn)的管理方式和優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)，更強(qiáng)調(diào)跟上時(shí)代的步伐乃至引領(lǐng)潮流，從而從根本上提高政府對(duì)外界的反應(yīng)能力和工作效能。

第三，財(cái)政透明推動(dòng)建立信息化、開(kāi)放式政府。財(cái)政透明的基本要求就是信息公開(kāi)，而信息公開(kāi)是民主政治的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)政府有效治理的關(guān)鍵因素之一?，F(xiàn)代科技和社會(huì)的進(jìn)步，已使政府保持傳統(tǒng)的孤立封閉且有較為明顯的部門(mén)界限成為不可能。因此，要提高政府治理效率，就必須將政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)與外界有著密切聯(lián)系的開(kāi)放系統(tǒng)。信息化、開(kāi)放式的政府注重根據(jù)公眾的需求適時(shí)重組政府業(yè)務(wù)流程，公開(kāi)政府職能部門(mén)的職責(zé)權(quán)限、辦事程序以及政策信息和法律規(guī)范等。在不泄露國(guó)家機(jī)密的情況下，盡力公開(kāi)所有可能公開(kāi)的信息，以強(qiáng)加強(qiáng)公眾對(duì)于決策制定的監(jiān)督。

第四，財(cái)政透明推動(dòng)建立重視結(jié)果導(dǎo)向績(jī)效評(píng)價(jià)的政府。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府都不重視政府績(jī)效的評(píng)價(jià)，并且已有的績(jī)效評(píng)價(jià)都重過(guò)程而非結(jié)果。原因一則在于政府提供服務(wù)的公共性和難以量化而不好衡量，二則對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)就意味著對(duì)自己開(kāi)刀，總會(huì)有人因此為失職負(fù)責(zé)，所以政府內(nèi)部存在大量的反對(duì)意見(jiàn)。而透明化的財(cái)政就要求政府必須弄清每一分財(cái)政資金是否用得有效，是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。為此，政府必須建立制度化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)價(jià)制度；建立具有權(quán)威的綜合性績(jī)效管理機(jī)構(gòu)；建立一套科學(xué)、規(guī)范、和的方法指標(biāo)體系，制統(tǒng)一的績(jī)定效標(biāo)準(zhǔn)。

3結(jié)語(yǔ)

財(cái)政活動(dòng)作為現(xiàn)代政府治理活動(dòng)的中心，其透明化對(duì)于政府治理方式的變革會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。本文通過(guò)闡釋當(dāng)前中國(guó)財(cái)政透明的現(xiàn)狀和問(wèn)題，進(jìn)而闡明財(cái)政透明化如何從服務(wù)型政府，回應(yīng)性政府，信息化、開(kāi)放式政府，重視結(jié)果導(dǎo)向績(jī)效評(píng)價(jià)的政府，具有科學(xué)財(cái)政收支分類(lèi)和管理體制的政府以及法治型政府六大方面推動(dòng)政府的善治進(jìn)程。財(cái)政透明的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的過(guò)程，因?yàn)槠鋵?duì)政府治理變革而言具有牽一發(fā)而動(dòng)全身之效。財(cái)政透明與政府治理變革的緊密聯(lián)系所昭示的是，政府需不斷審視自身缺陷，不斷加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，透明化財(cái)政機(jī)制的建立，必然會(huì)帶來(lái)一個(gè)具有高效治理能力的國(guó)家。

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