吳鐵華

摘要：著重于對政府的善治研究，以河池市扶貧實踐為例，在理清各大利益主體之間關(guān)系，明確產(chǎn)業(yè)扶貧要義的基礎(chǔ)上，分別從政府、龍頭企業(yè)、貧困農(nóng)戶三大主體層面剖析如何推動產(chǎn)業(yè)扶貧利益連接機制建設(shè)，論述產(chǎn)業(yè)扶貧組織模式的綜合運用，并明確解決產(chǎn)權(quán)關(guān)系與構(gòu)建決策機制是完善產(chǎn)業(yè)扶貧利益連接共享機制的重要步驟。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)扶貧；利益連接機制；善治；河池市

中圖分類號：F2文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.22.001

黨的十八屆五中全會以來，脫貧攻堅被擺在全黨戰(zhàn)略位置加以推進。當前，脫貧工作已經(jīng)進入攻堅拔寨的決戰(zhàn)沖刺階段，如何推進精準扶貧、實現(xiàn)精準脫貧，是擺在黨和國家面前的頭等大事。實踐證明，產(chǎn)業(yè)扶貧是推進精準扶貧、精準脫貧的關(guān)鍵抓手，是脫貧攻堅、全面建成小康社會的必由之路。

近年來，廣西河池市各縣（市）積極探索創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧利益連接機制和模式，采取各種形式進行試點示范，取得可喜成效，為產(chǎn)業(yè)扶貧利益連接共享機制的理論研究提供了充分的實踐依據(jù)和豐富的理論素材。

本次研究選擇產(chǎn)業(yè)扶貧的治理主體為切入口，綜合政府、企業(yè)組織和貧困農(nóng)戶等幾大治理主體，并凸顯地方政府的治理理念和具體措施。本研究主要從行政管理的角度出發(fā)，交叉運用管理學、政治學、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學等多學科知識，以河池市為例進行產(chǎn)業(yè)扶貧視域下利益連接機制研究，總結(jié)提煉在市政府主導下河池市在利益連接共享機制創(chuàng)新的成功做法和經(jīng)驗，進而上升到一定理論高度，期冀對扶貧脫貧事業(yè)起到有益啟示。

1產(chǎn)業(yè)扶貧與善治內(nèi)涵

龔曉寬對產(chǎn)業(yè)化扶貧作出如下解讀：把農(nóng)產(chǎn)品作為發(fā)展的原材料，把加工或者銷售的企業(yè)作為發(fā)展的龍頭，將科技作為發(fā)展的重要支撐，將市場經(jīng)濟作為發(fā)展導向，打造帶著地方特色的拳頭產(chǎn)品，進而形成支柱產(chǎn)業(yè)，建設(shè)發(fā)展生產(chǎn)基地，借此緊密團結(jié)廣大農(nóng)戶，實現(xiàn)脫貧。

通過產(chǎn)業(yè)扶貧，政府、農(nóng)戶和龍頭企業(yè)幾個主體之間形成利益共同體，共同肩負責任和享有利益，所帶來的成效呈現(xiàn)三贏：對政府而言，提升組織策劃、執(zhí)行落地的能力，增強民眾滿意度；對龍頭企業(yè)而言，幫助其創(chuàng)收盈利；農(nóng)戶脫貧致富，提高收入。借由利益共同體關(guān)系所衍生與發(fā)揮效力的利益連接機制，其重要性可見一斑。

善治的含義可解讀為，政府應努力滿足公民的增長需求，高效率并且高效用地實現(xiàn)共同目標。善治的一個重要目標，即是構(gòu)建政府、企業(yè)和公民社會之間的互動網(wǎng)絡。善治要求政府在其中發(fā)揮重要作用，創(chuàng)建有利于公民社會健康發(fā)展的環(huán)境。尤其從相對微觀層面而言，善治要求政府既要體現(xiàn)多數(shù)人利益，更要體現(xiàn)社會弱勢群體與貧困群體的利益。因此，善治理論從本質(zhì)上契合脫貧事業(yè)，適宜應用于產(chǎn)業(yè)扶貧，與實踐相結(jié)合進行指導與推廣。

綜觀善治過程，地方政府發(fā)揮極其重要的作用。在產(chǎn)業(yè)扶貧上，政府應當把握好干預的尺度和方法方式，積極發(fā)揮市場的主導作用。在脫貧攻堅過程中，同時充當“運動員”與“裁判員”是行不通的，這兩個角色與職責應當剝離開來，將扶貧開發(fā)的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)槊撠氈赂坏氖袌鲂袨?，使各方資源在傳遞中發(fā)揮最大效益，與企業(yè)和民眾這兩大主體之間構(gòu)建起有益的互動網(wǎng)絡。此外，利益相關(guān)群體的參與，以及完善的法律司法框架，也都是善治的重要構(gòu)成要素。

2發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧利益連接機制的建議與對策

首先理清利益主體間關(guān)系，接著分別從政府、龍頭企業(yè)、農(nóng)戶三大主體層面分析，進而剖析產(chǎn)業(yè)扶貧組織模式，結(jié)合河池市實踐，剖析產(chǎn)業(yè)扶貧利益連接機制如何更好地發(fā)展。

2.1理清各個利益主體之間關(guān)系，明確產(chǎn)業(yè)扶貧要義

2.1.1更新參與主體利益觀念，發(fā)揮市場作用

運用好市場規(guī)律，發(fā)揮市場的主導作用。要堅持以市場為導向，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，采取交易額返利和股權(quán)分紅相結(jié)合的利益分配機制，充分調(diào)動各市場要素的積極性，從而真正將政府的扶貧意志貫徹融合進各類市場主體，轉(zhuǎn)化落地為實實在在的扶貧脫貧行動。

2.1.2推動主體間發(fā)展均衡關(guān)系，強化利益連接

強化利益連接。將脫貧對象通過市場主體同大市場連接起來，強化造血功能，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。試點推廣貴州“五金”產(chǎn)業(yè)扶貧機制，即貧困戶通過土地流轉(zhuǎn)得租金、基地就業(yè)得薪金、委托經(jīng)營得酬金、超產(chǎn)提成得獎金、訂單生產(chǎn)得訂金，增強其自身發(fā)展內(nèi)生動力，杜絕脫貧后再次返貧。

2.1.3構(gòu)建完善透明的扶貧資金監(jiān)管體系

當前，財政專項扶貧資金管理體系存在制度與人為等方面存在一定程度的缺陷。比如一些地方出現(xiàn)合作社假借貧困戶名義套取財政專項扶貧資金的情況，在使用扶貧資金的同時并未承擔相應的扶貧責任義務，相當程度影響到公平公正以及扶貧事業(yè)健康發(fā)展。因此，完善扶貧資金監(jiān)管體系機制勢在必行。通過建立透明的扶貧資金監(jiān)管體系，嚴格實行“誰審批誰負責”、“誰使用誰負責”的管理原則，項目審批人對所審批的項目資金負有跟蹤問效責任，資金使用人負有依法依規(guī)使用資金的直接責任，以此實現(xiàn)機制上對扶貧事業(yè)落在實處的保障。

2.2深入探索政府管理方式，完善合法權(quán)益保障機制

2.2.1政府層層推進

河池市政府充分發(fā)揮三個層級政府的推動作用，做好頂層設(shè)計并強有力執(zhí)行，在實踐過程中調(diào)動各方力量，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，形成“1+1+1>3”的合力。

在市級政府層面，主抓產(chǎn)業(yè)扶貧的統(tǒng)籌推進，強化溝通協(xié)調(diào)。由市級政府根據(jù)實際情況統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)布局，充分調(diào)動教育、發(fā)改、交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土等職能部門積極性，形成協(xié)作聯(lián)動、密切配合的工作局面。

在縣級政府層面，做好規(guī)劃實施。由縣級政府緊緊圍繞區(qū)域定位和脫貧目標，立足自身優(yōu)勢資源，加快推進扶貧規(guī)劃實施，確保扶貧項目落地生根。

再具體深入便是鄉(xiāng)級政府層面。作為政策、規(guī)劃的執(zhí)行者，鄉(xiāng)級政府具體發(fā)動落實。根據(jù)貧困戶實際情況，幫助其理清發(fā)展思路，制定具體脫貧計劃，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。重點在于充分調(diào)動貧困群眾的積極性，發(fā)動廣大群眾，投入到事關(guān)群眾切身利益的各項“到村到戶”行動當中，包括基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村危房改造、扶貧生態(tài)移民、產(chǎn)業(yè)扶持、教育培訓與結(jié)對幫扶等多方面“到村到戶”行動，從而有力推動脫貧開發(fā)由干預式向參與式轉(zhuǎn)變。endprint

2.2.2加快配套政策改革

制定出臺相關(guān)的支持政策。在有條件的情況下，在省（自治區(qū)）級層面制訂出臺有針對性的規(guī)范指導文件，不僅有利于營造良好的法律法規(guī)環(huán)境，使得扶貧事業(yè)有規(guī)可循，更利于增大增強扶持力度，為專業(yè)組織的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。

2.2.3加大金融對扶貧開發(fā)支持力度

進一步增強在金融方面，對扶貧開發(fā)事業(yè)的支持力度。充分利用廣西作為政策性金融扶貧實驗示范區(qū)的政策利好，探索推廣金融扶貧“田東模式”，加大對合作社融資支持力度，降低農(nóng)民貸款門檻，有效解決發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)資金不足問題。

2.3堅持做強做大龍頭企業(yè)，發(fā)揮帶動作用

作為扶貧產(chǎn)業(yè)的一大主體，龍頭企業(yè)起著重要的帶動作用。首先，厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系。充分尊重龍頭企業(yè)、合作組織和專業(yè)大戶的市場主體地位，著力厘清合作組織本身和合作組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，區(qū)分不同的利益主體，明確利益邊界，確保其產(chǎn)權(quán)的合法性。其次，強化要素保障，充分調(diào)動龍頭企業(yè)的積極性。在堅持按勞分配的同時，確保各生產(chǎn)要素在利益分割中的合理比例。

在此還需要提及硬性約束的重要性，以此有效監(jiān)管龍頭企業(yè)出實效。通過簽署協(xié)議，明確龍頭企業(yè)的具體脫貧任務，強化市場主體對脫貧攻堅的硬性約束，切實做到真扶貧、扶真貧、真脫貧。

2.4發(fā)揮干部群眾能動作用，增強主體意識

廣大群眾是扶貧事業(yè)的主體。干部們作為群眾的一部分，從群眾中來，到群眾中去，更要起到旗幟和標桿作用，帶領(lǐng)群眾積極發(fā)揮主觀能動性，多管齊下，形成合力。

在政策宣傳方面，以深入開展“三嚴三實”專題教育活動為契機，深入貧困村開展調(diào)研、召開現(xiàn)場辦公會，對扶貧政策進行廣泛宣傳，使精準扶貧政策家喻戶曉。

在發(fā)展模式方面，豐富群眾在扶貧事業(yè)當中的參與形式，包括采用土地入股、存量折股以及增量配股等，力求把各獨立的資源要素所綜合盤活，推行“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”改革，從而顯現(xiàn)資源疊加效應。

再具體到項目安排與資金撥付方面，采取群眾參與式管理的做法，由群眾決策具體項目、投資方向、實施方式，充分調(diào)動其積極性。進而采取扶貧資金獎補的撥付方式，引導群眾主動投資，最大限度發(fā)揮扶貧專項資金的效益。

2.5創(chuàng)新運用產(chǎn)業(yè)扶貧組織模式，切實推動脫貧

產(chǎn)業(yè)化扶貧模式主要有公司帶動型、基地帶動型、合作組織帶動型、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動型和鄉(xiāng)村旅游五種模式。河池市綜合多種產(chǎn)業(yè)扶貧模式，尤其在如何創(chuàng)新“政府扶龍頭—龍頭建基地—基地連農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧體系，將“扶持到戶”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶б娴綉簟边@一脫貧攻堅必須攻克的重要課題上取得突破，促進市場主體和貧困農(nóng)戶實現(xiàn)雙贏。

立足本地挖掘資源，發(fā)展地方特色產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)建立的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動型，是貫穿河池市產(chǎn)業(yè)扶貧的重要模式。以環(huán)江縣為例，它依托特色優(yōu)勢資源，推行“公司+基地+貧困戶”模式，啟動實施產(chǎn)業(yè)發(fā)展與開發(fā)扶貧“8310”工程，推動林業(yè)、香豬、菜牛、核桃、中草藥、桑蠶、糖料蔗、特色水果等八大特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。實現(xiàn)扶貧產(chǎn)業(yè)對貧困戶的全覆蓋，有效拓寬了貧困群眾的增收渠道。2015年，該縣實現(xiàn)脫貧1.6萬人。

羅城仫佬族自治縣采取以龍頭企業(yè)為主力，結(jié)合資源開發(fā)與商品基地建設(shè)，培植優(yōu)勢產(chǎn)品的做法，2015年該縣農(nóng)村居民人均純收入5793元，增長16.89%，全

縣1.7萬人脫掉貧困帽子。羅城縣立足本地資源，依托中天領(lǐng)御、鳳糖集團、寶玉制絲等當?shù)佚堫^企業(yè)，采取“公司+基地+合作社+農(nóng)戶”的模式，大力發(fā)展核桃、毛葡萄、糖料蔗、桑蠶等特色產(chǎn)業(yè)。2015年，全縣核桃總面積達8.81萬畝，毛葡萄7.5萬畝，“雙高”糖料蔗基地5303畝，桑園總面積達5.9萬畝，“W·默科特”、沃柑等優(yōu)質(zhì)特色柑橘水果產(chǎn)業(yè)6060畝，產(chǎn)值達4億元。

在單種產(chǎn)業(yè)扶貧模式基礎(chǔ)上，河池市加入更多環(huán)節(jié)和要素，探索政府、龍頭企業(yè)和貧困農(nóng)戶之間互動合作的方法方式，進一步豐富扶貧利益連接機制建設(shè)。以南丹縣為例。南丹縣創(chuàng)新工作模式，注重政策引導，鼓勵和支持貧困戶參與能人（大戶）專業(yè)合作經(jīng)濟組織，推行“企業(yè)（合作社）+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。該模式有利于調(diào)動農(nóng)戶主體意識，把分散式經(jīng)營充分聯(lián)結(jié)起來，形成相當規(guī)模。2015年，南丹縣共引導81名經(jīng)營業(yè)主、經(jīng)濟能人依法開展土地流轉(zhuǎn)近4萬畝，進行農(nóng)業(yè)連片開發(fā)，新增農(nóng)民專業(yè)合作社57個、家庭農(nóng)場10個。重點打造拳頭產(chǎn)品也是南丹縣扶貧工作一大亮點。根據(jù)當?shù)刈匀画h(huán)境特性，南丹選擇獼猴桃這種農(nóng)產(chǎn)品，全縣種植達1.2萬畝，成為廣西最大的獼猴桃種植縣。

3完善產(chǎn)業(yè)扶貧利益機制需注意的問題

完善產(chǎn)業(yè)扶貧利益連接共享機制，核心在于健全農(nóng)民合作組織，關(guān)鍵在于推行利益分配共享。河池市政府經(jīng)具體實踐，總結(jié)出產(chǎn)業(yè)扶貧利益機制運行過程中存在的兩個主要問題——明晰踐行產(chǎn)權(quán)關(guān)系與決策機制，明確利益歸屬。對這些問題的重視與解決，將有效提高扶貧決策的科學性，利于貧困農(nóng)戶內(nèi)生動力的增強。

首先，農(nóng)民合作組織產(chǎn)權(quán)關(guān)系需要明晰。一方面，合作社本身作為法人，其財產(chǎn)權(quán)沒有得到有效認可。很多合作社成立之初，為了便于取得社員信任和開展業(yè)務，采取掛靠在有關(guān)部門的做法，以社團名義在工商部門登記，甚至有些組織沒有進行登記。這便造成了產(chǎn)權(quán)不明確的問題，對合作社的生產(chǎn)經(jīng)營、性質(zhì)認定和享受國家扶持政策帶來困難，也存在資產(chǎn)被掛靠單位平調(diào)的可能。另一方面，作為合作社的成員，其個人產(chǎn)權(quán)不明晰。隨著合作社的不斷發(fā)展、會員的不斷增多、國家扶持資金的加大、盈利水平的提升，其成員個人之間、普通會員與依托投資主體之間的產(chǎn)權(quán)邊界愈發(fā)模糊，常常會出現(xiàn)龍頭企業(yè)、致富能人等投資主體侵蝕集體產(chǎn)權(quán)及收益的情況。

此外，農(nóng)民合作組織內(nèi)部應形成社員民主控制的決策機制。合作社的經(jīng)營運轉(zhuǎn)主要依靠外來力量投資，龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶、致富能人在合作社中擁有絕對的領(lǐng)導權(quán)。普通農(nóng)戶由于投資少，在組織中屬于從屬地位。換言之，普通農(nóng)戶的權(quán)益容易受到侵害。因此，形成并運行社員民主控制的決策機制是必要的，保障普通農(nóng)戶合法權(quán)益，保護其生產(chǎn)發(fā)展積極性。

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