陳順 李慧勤 王艷玲 李鵬

中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是自20世紀五六十年代提出四個現(xiàn)代化之后，黨和政府所提出的第五個現(xiàn)代化。緊接其后的2014年全國教育工作會議，時任教育部部長袁貴仁提出“教育治理”理念，并強調要圍繞教育治理體系改革、教育治理能力提高、深化教育綜合改革這三方面全面促進教育科學發(fā)展。

作為教育治理的重要組成部分，教育治理體系是關于教育制度的設計，包括法律法規(guī)、體制機制等方面；教育治理能力則是教育治理主體在教育治理實踐中為達成教育治理目標而擁有的能力。教育治理現(xiàn)代化勢必要推進教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

教育治理能力現(xiàn)代化是在教育治理實踐中對教育治理主體提出的要求，是指教育治理主體不斷適應滿足教育現(xiàn)代化的需要，將制度優(yōu)勢不斷轉化為教育治理的能力和水平。對于教育主體的劃分可以分為兩類，第一類是原教育治理主體，這里主要指政府；第二類為新加入的教育治理主體，主要指社會組織、市場和學校。對于第一類教育治理主體，在教育治理能力現(xiàn)代化的要求下，需要重新定位，由“掌舵”轉換為“劃槳”，轉“管理”為“治理”，做到“政府歸位”，為其他治理主體留出發(fā)展空間。對于第二類治理主體，在教育治理能力現(xiàn)代化的要求下，必須積極、廣泛、合法參與到治理中來，加強溝通協(xié)商，形成廣泛參與、責任共擔的局面。

邊疆民族地區(qū)是國家教育治理體系中的“洼地”和“瓶頸”。作為集邊疆、民族、貧困等特征于一體的省份，云南省想要推進教育現(xiàn)代化，就必須推進教育治理能力現(xiàn)代化。因此，分析云南省教育治理能力現(xiàn)代化存在的問題、研究推進舉措，無疑對推進該省乃至邊疆民族地區(qū)教育治理能力現(xiàn)代化，有著重要的現(xiàn)實意義。

一、云南省推進教育治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實基礎

為厘清云南省教育治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)狀和存在的問題，項目組對昆明、保山、楚雄、大理、德宏、麗江、臨滄、普洱、曲靖、西雙版納、昭通等10余個多民族聚居的邊境州市和非邊境市進行了問卷調查，調查對象包括州市、縣市區(qū)教育行政部門、中小學管理者（含各級校長和中層管理人員），以及城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的高中、初中、小學教師。本次問卷調查回收4 479份管理者問卷、9 361份教師問卷，剔除無效問卷之后，最終獲得4 479份管理者問卷和9 348份教師問卷進行統(tǒng)計分析，其中管理者問卷的有效率為100%，教師問卷的有效率為99.8%。通過問卷分析，得出以下基本結論：

（一）教育治理的主體特征

調查結果表明，各級教育管理者中，91.8%的人都具有教育專業(yè)背景，并具有一線教育工作的經歷。在教育治理觀念/理念維度上，67.7%的教育管理者認為當地的教育發(fā)展具有比較清楚或非常清楚的思路，但并沒能達到非常清晰而為相關各方都很明確的程度。教育治理的各方對當地教育治理的發(fā)展目標和思路上缺乏共識，教育治理中的多主體聯(lián)合并沒有普遍地體現(xiàn)。43.2%的教育管理者贊同要建立多方聯(lián)合的教育委員會來進行民主管理，27.6%的教育管理者認為應該突出政府在當地教育治理中的主導地位，應由政府對教育統(tǒng)一進行規(guī)劃、支持和監(jiān)督；在教育治理價值取向上，教育管理者都贊同當地的教育事務應在國家政策法規(guī)要求下，由政府、學校、社會協(xié)同管理；在教育治理行為上，教育管理者普遍贊同由各類教育治理主體進行合作管理方式，但實際的教育管理決策仍具有明顯的封閉性和依據經驗。

（二）教育治理能力現(xiàn)狀

教育治理能力即教育治理主體為達到共同指定的教育治理目標所具有的能力與素質。我們從規(guī)劃能力、決策能力、執(zhí)行能力、公平能力和教育法治能力五個維度對教育治理能力的現(xiàn)狀進行調查。

各地的教育規(guī)劃制定能力得到了大多數教育管理者和教師的肯定，但規(guī)劃的制定、執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，一線教師的參與度明顯較低。85.1%的教育管理者認為對單位的發(fā)展規(guī)劃基本了解，并且76.2%的教育管理者認為發(fā)展規(guī)劃得到了較好執(zhí)行。但是相對應的，僅有61.3%的教師認為所在學校的發(fā)展規(guī)劃得到了執(zhí)行，另有25.1%的教師明確表示自己不了解學校的規(guī)劃。

在決策科學化方面存在的主要問題在于與當地發(fā)展實際和教育資源的匹配程度難以令人非常滿意，另外少數教育管理者認為大眾傳媒、專家和相關企事業(yè)單位對當地教育決策的影響作用，社會對于當地的教育決策參與度低。95.4%的教育管理者認為是政府和教育主管部門顯著影響對本地教育決策，大眾傳媒、專家和相關企事業(yè)單位對當地教育決策的影響作用較少。

各地在政策、法規(guī)執(zhí)行方面處于一種相對不理想的狀態(tài)，當地的政策、法規(guī)的執(zhí)行能力值得質疑。無論是教育管理者還是教師，對教育政策、法規(guī)的執(zhí)行力度、效度和監(jiān)督各項指標作出積極肯定選擇的人數僅在56.1%-64.5%之間。

教育公平能力維度涉及的方面比較多，有各地的教育資源分配效率處于相對較低的狀態(tài)，對學生的補助政策和對貧困家庭子女的就學保障相關的政策仍有較大的提升空間，控輟保學工作的成效不容樂觀，教育投入校際差異仍然較為普遍存在，城市隨遷子女的上學難問題也較為突出，保障少數民族學生就學方面需要更多投入。

在教育法治能力上，雖然各地行政部門在依法行政上做得較好，但在制度建設上還需要進一步加強。具體到學校層面而言，目前學校教學設備故障維修問題、補課現(xiàn)象和設置快慢班現(xiàn)象等仍存在較高比例。

（三）教育治理能力提升

關于教育治理能力的提升，在教育政策學習方面，很多教育管理者能夠意識到由于自身具有的教育管理理論或實踐經驗的積累不足，在具有相應的激勵和學習渠道的情況下，對與提升自己工作能力和業(yè)績提升有關的教育政策，具有比較明確和較為強烈的學習意識；在教育管理學習方面，雖然各地對教育管理者開展的管理能力培訓并不普遍，也未常態(tài)化，但是大多數教育管理者還是認可教育管理培訓對于提升自身管理能力的必要性。最受歡迎的教育管理學習途徑主要是培訓、自學和考察，而喜歡脫產進修、借調和掛職鍛煉的并不多。

二、推進教育治理能力現(xiàn)代化的途徑

2014年，時任教育部部長袁貴仁在全國教育工作會議上指出： “大力推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要以構建政府、學校、社會新型關系為核心，以推進管辦評分離為基本要求，建立運行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的格局。”教育治理實為強調政府、學校、社會等多主體共同參與、管理教育公共事務的過程，并在參與管理過程中不斷提高自身的管理能力，需要政府部門在把握好自身“管理權”的同時，將“辦學權”還給學校，“評價權”還給社會。

（一）政府——轉變政府職能

政府是教育治理的主體之一，其自身的改革和完善是提高教育治理能力的重要條件。政府管理改革的中心任務是要推進法治建設，依照法律并完善法律，在法律的指引下進行教育治理；同時轉變政府職能，積極簡政放權，做到“小政府”和“服務型政府”的有機結合。

1.政府積極簡政放權?，F(xiàn)代教育治理理念下，政府、學校和社會都是教育管理權利的主體，但在我國以縣為主的教育管理體制視域下，政府在教育治理中仍然占據主體地位，其他主體的作用空間未能充分發(fā)揮，如教育規(guī)劃中社會參與度低，教育決策科學化、民主化程度不高，政策執(zhí)行力度、效度不高等。這些都是由于政府部門機構繁瑣，教育行政權力混淆不清所導致的。因此，政府要積極轉變教育行政職能，做好簡政放權工作。一是政府向學?！跋路拧睓嗔Γ箤W校成為自主辦學的主體，實質上是要求學校進行校本管理；二是向市場“轉移”權力。市場作為一種中介機制，對教育治理起著微觀調控的作用；三是向社會組織“轉移”權力。由于政府與市場都存在失靈的現(xiàn)象，社會組織作為政府與市場的中間調節(jié)機制，在一定程度上可以彌補政府與市場的缺陷，協(xié)調相關利益群體。

2.建立完善的跨部門協(xié)同規(guī)劃機制。研究發(fā)現(xiàn)，云南省在教育治理過程中存在資源分配缺乏高效性，資源合理利用度不高，教育均衡有待推進等問題。解決這些問題，需要政府加強宏觀管理，進行合理的資源配置；需要政府在簡政放權的同時，適度集權以克服教育改革分散化、碎片化的問題。在縱向集權方面，主要是加大中央政府和省級政府統(tǒng)籌教育發(fā)展與改革的力度。橫向集權方面，需要合理劃分同一行政層級中教育行政部門與人事行政部門、黨務組織部門、財政部門間的權責，加大各級教育行政機關統(tǒng)籌教育發(fā)展的權限，使事權、財權、人事權相對集中于教育行政機關，尤其是加大中央教育行政機關即國家教育部對于同一行政層級的相關部委的統(tǒng)籌能力。

3.做好教育督導工作。目前，我國的基礎教育治理正處于過渡階段，各方面制度不健全、基礎教育治理各主體的職能邊界尚不清晰，治理主體的主體意識、規(guī)則意識和責任意識尚未完全建立。在這樣的背景下，如果單純強調政府簡政放權、強調多元主體的自愿合作，很有可能出現(xiàn)“相互推諉扯皮、責任體系混亂”的現(xiàn)象，從而弱化“共治”的合力，不利于“善治”的實現(xiàn)。只有進一步完善督學、督政、監(jiān)測三位一體的教育督導體系，進一步完善教育督導制度，才能扎扎實實地推進教育發(fā)展，實現(xiàn)教育治理的現(xiàn)代化。有學者指出，可從以下幾方面強化教育督導：一是實現(xiàn)行政過程中決策與執(zhí)行的分離；二是教育督導職能實現(xiàn)由“控制”向“服務”的轉變；三是教育督導隊伍實現(xiàn)由“經驗型”向“專業(yè)型”的轉變。另有學者指出，在以縣為主的教育管理體制下，加強教育督導主要表現(xiàn)在：第一，重視社會公眾監(jiān)督。社會監(jiān)督是教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。第二，改變教育督導方式，由原來結果性的督導變成過程常態(tài)化督導，每一次督導報告都要向社會公示，每一件教育大事都要出教育督導報告。第三，倡導學校開放，對社會力量和社會組織進行大力扶持并積極引進到學校參與管理。

（二）學?！F(xiàn)代制度

學校是參與教育治理的主體之一，也是教育治理實踐的落腳點。在教育治理過程中，學校對相關教育事務參與力度不夠，弱化了教育規(guī)劃和教育決策能力。因此，學校必須完善其內部治理結構，加強自身辦學自主權建設，承擔起相應的責任和義務，從而提高其辦學自主性，推進教育治理的實踐進程。

1.實現(xiàn)學校自治與內部分權共治。學校自治是指構建新型的政校關系，推進政校分開、管辦分離，政府簡政放權，改變直接管理學校的單一方式，減少不必要的行政干預，切實落實學校辦學自主權，使學校真正成為獨立的辦學主體，能夠自主管理、自主辦學。學校分權共治是指多元主體對于學校內部事務的共同治理和民主管理。學校內部管理機構、教師、學生、家長、社會組織、專家學者都可以成為學校治理的主體。由于學校治理主體較多，在治理過程中，需要明確不同的主體、不同的管理事務、不同的管理環(huán)節(jié)之間的關系，亦即明確某一個主體對于哪些管理事務、在哪些管理環(huán)節(jié)上，具有哪些權利、義務和職責。學校可通過完善集體決策制度，健全師生參與學校治理的制度和建立健全家長參與學校治理的制度等，協(xié)調整合內部各主體間的關系，明確各主體的權責，實現(xiàn)學校共治工作有序高效開展。

2.推進依法治學。建立健全的學校法制體系，是增強學校自我管理能力的有效保障，也是教育治理現(xiàn)代化對學校治理改革的要求之一。當前，學校應在相關教育法律法規(guī)的指導下，結合本校實際設立相應的學校制度，建立健全“一個章程，三種制度”?！耙粋€章程”是指建立一套具有指導意義和操作性強的《學校章程》，以云南省各學校建立健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督體制機制治理體系為核心內容，完善目前實施的教學、安全、收費等學校日常管理具體制度，實現(xiàn)有章可循、嚴謹治學?！叭N制度”包括：一是建立《學校民主管理制度》，旨在通過定期召開校務會、校務公開等措施，提升民主管理水平；二是建立《家校聯(lián)系制度》，將家長參與學校發(fā)展規(guī)范化，設立學校開放日，密切學校與家庭之間的聯(lián)系；三是建立《社會參與學校評價制度》，定期向社會和利益相關者通報學校辦學水平，邀請家長和所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委、社區(qū)及人大代表、政協(xié)委員等參與學校評價。同時，對學校其他的管理制度，如《設備管理使用制度》《財產管理制度》和《校務公開制度》等進行補充完善，對舊的、不合理的制度進行清理，根據當下的教育理念和學校發(fā)展的實際情況創(chuàng)造性地設立新制度，從而規(guī)范學校內部各部門的職責，理順學校內部的關系。

3.構建校長、教師與學生聯(lián)動發(fā)展機制。建立和完善相關制度，構建校長、教師與學生聯(lián)動發(fā)展機制，有利于完善學校內部治理結構。校長——根據《義務教育學校校長專業(yè)標準》，建立《校長隊伍管理制度》，對校長隊伍定期開展培訓，規(guī)范校長隊伍的培養(yǎng)、選拔任用、輪崗交流、考核獎懲等工作。教師——建立《教師隊伍管理制度》，規(guī)范對教師隊伍的管理，嚴格開展教師的招聘、晉級、交流、考核等各項工作。同時，持續(xù)開展多形式能力提升工程，如名師工作室等，調動一線教師教學教研積極性，構建促進教師專業(yè)發(fā)展的支持體系，通過高校研修、名校掛職、導師指導、課題研究等措施，有力提升教師隊伍的專業(yè)能力素質。學生——主要做好以下五項工作：一是建立平等對待每位學生的管理制度，根據國家規(guī)定，制定招生入學、均衡編班、控輟保學、隨班就讀等各項制度；二是完善學校課程體系，圍繞促進學生全面發(fā)展這個核心目標，從文化環(huán)境、安全健康、德育工作、體育藝術、社會實踐、課堂教學、發(fā)展評價等多方面入手，在嚴格落實國家課程標準的基礎上，積極開發(fā)豐富多樣的、適合學生身心成長并具備學校特色的校本課程，真正做到以學生發(fā)展為本；三是建立教學質量保障體系，根據學生的興趣、動機和需要有針對性地開展教學，有效提升課堂教學效率和質量；四是健全學生減負機制，創(chuàng)新作業(yè)方式，避免以作業(yè)手段代替教學目的，加強日常管理，切實減輕學生過重的學業(yè)負擔；五是建立學生綜合素質評價體系，改變以往單純以成績作為評價標準、忽略學生全面發(fā)展的現(xiàn)狀，擺正教育治理應追求價值理性的目標。

（三）社會——培育中介組織

何為教育中介組織？其稱呼來自于西方話語體系，又稱為緩沖組織、中介團體、志愿組織、第三部門等，在我國被稱為民間組織或社會團體。在公共教育治理中，教育中介具有提供信息服務、提供決策咨詢、推進政府教育職能轉變、增強協(xié)調管理與監(jiān)控、促進公眾參與，實現(xiàn)教育善治等重要作用?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》 明確指出：“培育專業(yè)教育服務機構。完善教育中介組織的準入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用?！?/p>

1.明確政府部門與教育中介組織的關系。當前，我國現(xiàn)有的教育中介組織多為政府職能部門的延伸，將不可避免地受到政府的監(jiān)督、領導和管理，其獨立的主體地位難以真正得到確立，對政府部門存在較強的依附性，導致其在教育實踐的過程中過于偏重政府要求，忽視學校和社會的利益訴求。但是，教育中介組織在本質上是一個民主開放的教育共同體，它要“以社會旨趣而非國家職能為基礎”，這些教育中介組織越靠近政府，與其他社會主體的距離就越遠。因此，教育中介組織要明確其與政府部門的關系，保證其自身獨立性。第一，要求政府部門正確看待教育中介組織的作用。明確政府的權力界限并合理讓渡權力，將其主要職能放在公共教育的整體性規(guī)劃與宏觀調控上，將部分權力轉交給教育中介組織，尤其是將教育評估、考試、專業(yè)評議與咨詢等專業(yè)領域的事項轉交給教育中介組織。第二，賦予教育中介組織自主自治權?！肮膭罱逃薪榻M織根據發(fā)展的需要制定行業(yè)發(fā)展規(guī)則，并向政府部門提出制訂修改和完善相關政策法規(guī)的合理建議，使其成為自主發(fā)展的主體”，保障教育中介組織的獨立性。第三，政府與教育中介組織建立互惠合作關系。進一步完善政府購買服務制度。專業(yè)的評估、認證和咨詢等服務由教育中介組織以合同競標方式獲得，為此政府必須完善競爭擇優(yōu)機制，對官辦和民辦教育中介組織一視同仁，刺激和督促各中介組織間的良性競爭，推動內涵式發(fā)展，提高服務質量，最終實現(xiàn)教育決策的針對性和科學性。

2.完善教育中介組織的社會溝通機制。教育治理背景下，教育中介組織在響應政府號召，關注基層學校發(fā)展之外，更應該關注社會公眾利益訴求。一個良好的社會溝通機制是教育中介組織發(fā)揮其角色作用的必備條件。一是要建立健全信息交流機制。教育中介組織要關注一些存在較多爭議的教育熱點、難點問題，并從專業(yè)角度出發(fā)，給出相對客觀、公正的回應，從而引導社會大眾對該類現(xiàn)象有更深層次的認識。同時，將民眾關注的教育問題進行收集、整理、分析，及時反饋給政府部門和學校，與其一起制定出相應的解決方案。二是要建立業(yè)務活動公開制度。教育中介組織要通過新聞媒體、人脈關系等多種渠道進行相關活動的宣傳，讓社會成員了解其機構設置、業(yè)務范圍、人員配備、工作計劃等，充分發(fā)揮其社會影響力。

3.充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。研究發(fā)現(xiàn)，學校和社會間的聯(lián)系并不緊密，而且主要表現(xiàn)為學校和家長之間的聯(lián)系。多數學校都成立了家長委員會，但通常情況下，家長委員會形同虛設，沒有發(fā)揮其真正作用?？梢钥闯觯诮逃卫磉^程中，社會參與、監(jiān)督教育發(fā)展力度不夠。社會力量的介入，不僅是學校從封閉式管理走向開放式治理的催化劑，也是基礎教育治理主體多元化、治理過程互動化的題中之意，同時是實現(xiàn)基礎教育治理目標、推進基礎教育治理現(xiàn)代化的重要力量。首先，政府部門和學校要擺正心態(tài)，主動公開教育經費預算、課程設置等相關教育事務信息，主動讓社會參與和了解。其次，吸納社會公眾參與教育決策。教育部門在擬出臺相關教育政策制度之前，應向廣大群眾征詢意見，在考慮群眾需求的基礎上進行修改制訂。最后，學校要大力推進教育結果公開。側重將社會各界均關注的結果，諸如教育質量評估標準、教育治理測評結果、學校的辦學條件等向社會公布，并及時回應廣大群眾提出的問題，樹立良好的形象。通過讓社會提供智力支持，發(fā)揮社會的反饋監(jiān)督作用，讓社會參與教育治理進程，為教育治理提供智力支持和反饋意見，推進教育治理的科學化和理性化。