□王曉亞

農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)之合作供給策略探究

□王曉亞

在發(fā)展農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過程中，非政府組織正成為一支不可或缺的力量。本文基于“合作式治理”的理論視角，借助于SWOT分析法，對非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅進(jìn)行詳細(xì)分析。結(jié)果表明，造成有效供給不足的主要原因是政府與市場處于“雙失靈”的非合作困境當(dāng)中。基于此，本文在戰(zhàn)略上確定了農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)采取與非政府組織的合作供給模式，在戰(zhàn)術(shù)上提出了針對農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的策略組合，即日常照料的S-O策略、醫(yī)療護(hù)理的W-O策略、精神慰藉的S-T策略。

農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)；生產(chǎn)與提供；SWOT分析；合作供給

一、問題的提出

中國是世界上老年人口最多的國家，老齡化比例在1999年就超過了10%，且近70%的老年人居住在農(nóng)村，中國的老齡化已成為21世紀(jì)中國的基本國情。第六次全國人口普查結(jié)果顯示，中國60歲及以上的人口為1.776億人，占總?cè)丝诘?3.26%，其中，農(nóng)村老年人口已超過1億，其規(guī)模是城鎮(zhèn)的1.69倍，農(nóng)村老齡化程度達(dá)15.4%，高于城鎮(zhèn)3.3個百分點。國家統(tǒng)計局于2017年初發(fā)布了最新的人口數(shù)據(jù)，截止到2016年底60周歲及以上的人口23086萬人，占比為16.7%，65周歲及以上人口15003萬人，占比為10.8%。另據(jù)全國老齡辦預(yù)測，到2050年60歲及以上的老年人口將達(dá)4.34億，占總?cè)丝诘?0.95%，幾乎每3個人中就有1位老年人。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，農(nóng)村大量青壯年勞動力進(jìn)城務(wù)工，這不僅凸顯了農(nóng)村養(yǎng)老資源的匱乏，還挑戰(zhàn)了農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，一方面，家庭養(yǎng)老功能因家庭規(guī)模小型化、空巢家庭的增多、核心家庭劇增等因素而被削弱；另一方面，機構(gòu)養(yǎng)老由于運行成本高、養(yǎng)老資源不足等問題而陷入發(fā)展困境。在家庭養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老難以滿足老年群體多元養(yǎng)老需求的情況下，一種新型的養(yǎng)老模式應(yīng)運而生——居家養(yǎng)

老。它是一種居住在家，并有償或無償享受社會服務(wù)以解決日常生活困難的養(yǎng)老模式，且其憑借成本相對較低、服務(wù)供給靈活高效、符合農(nóng)村老年人的生活習(xí)慣等優(yōu)勢，已經(jīng)成為農(nóng)村解決老齡化問題的必然選擇。居家養(yǎng)老模式的核心是開展居家養(yǎng)老服務(wù)，即政府或社會力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供日常照料、醫(yī)療護(hù)理和精神慰藉等服務(wù)的一種形式。因此，依靠社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老的社會化，是推進(jìn)居家養(yǎng)老合作供給模式可持續(xù)發(fā)展、應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化問題的根本途徑。

農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)作為一項準(zhǔn)公共服務(wù)，政府一直實行的是一種非均衡的供給模式，即城市的養(yǎng)老服務(wù)主要由國家提供，而農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)卻由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民自己解決，國家僅給予少量補助。兩種不同的養(yǎng)老服務(wù)供給模式導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給缺位問題長期存在。并且，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，使得中國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求多樣化與養(yǎng)老服務(wù)供給不到位的矛盾更加突出。

基于此，本文立足于農(nóng)村人口老齡化的背景，結(jié)合農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，從合作式治理的理論視角系統(tǒng)分析農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的供需狀況，探討農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)之合作供給模式，并解答如下問題：(1)在戰(zhàn)略上，非政府組織是否可以參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給？(2)在戰(zhàn)術(shù)上，非政府組織該如何參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)以實現(xiàn)合作供給？

二、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)合作供給理論概述

(一)農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給中政府與市場的角色定位

西方的民營化實踐很好地說明了公共服務(wù)提供者和生產(chǎn)者的角色是可以分開的，即在農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)與提供主體相分離的前提下, 服務(wù)的供給者既可以是政府，也可以是市場。中國的農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展起步較晚，由于發(fā)展中國家存在的政府悖論(發(fā)展中國家政府的活動范圍要比發(fā)達(dá)國家大得多，但是發(fā)展中國家政府的行政能力卻不如發(fā)達(dá)國家的強。)問題，使得政府與市場在農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給中的角色定位較之發(fā)達(dá)國家困難。

世界銀行在《1995年世界發(fā)展報告》中列舉了當(dāng)代世界發(fā)展中國家政府與市場角色定位的三種格局，最后得出結(jié)論，“與中央計劃經(jīng)濟(jì)或保護(hù)主義經(jīng)濟(jì)相比，以市場為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)能帶來更快的增長”。以競爭性與排他性為標(biāo)準(zhǔn)將物品分為四類(如表1所示)，農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有有限的非競爭性和局部的排他性，屬于俱樂部產(chǎn)品。布坎南認(rèn)為，對于俱樂部產(chǎn)品，可以通過排他性的收費制度把非俱樂部成員排除在享用公共服務(wù)范圍之外，從而達(dá)到俱樂部的規(guī)模最優(yōu)和俱樂部成員的效用最大。

表1 物品的分類

在中國農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展中，應(yīng)充分發(fā)揮市場機制作用，大部分業(yè)務(wù)可交由市場生產(chǎn)，政府不再具體操作辦理養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)事務(wù), 但作為主要的出資者、政策法規(guī)的制訂者與養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督者，應(yīng)通過“明晰產(chǎn)權(quán)”的方式保證市場私人組織生產(chǎn)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)擁有所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等產(chǎn)權(quán)。

(二)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)合作供給的理論基礎(chǔ)

作為一種新型的治理模式，“合作式治理”是一種基于共同參與(co-operative)、共同出力(collaboration)、共同安排(co-arrangement)、共同主事(co-chairman)等互動關(guān)系的伙伴情誼的治理形式。它強調(diào)的是通過互動式行動來實現(xiàn)公共利益目標(biāo)，從而構(gòu)建一個公民社會，在政策制定過程中，否定自上而下的政府主導(dǎo)模式，主張通過公民與政府互相對話的方式使其參與政策的制定。

在農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給中開辟“合作式治理”的視角，是對政府在提供養(yǎng)老服務(wù)方面低效率的回應(yīng)。本文認(rèn)為，在提供農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，政府應(yīng)運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范政府與市場間的各種合作，達(dá)成資源的最佳配置，以滿足農(nóng)民多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求。

(三)農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)合作供給的必要性分析

1.走出政府與市場“雙失靈”非合作困境的需要

針對政府與市場非合作供給方式造成的農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給失衡問題，需要通過合作治理的理論邏輯來理順二者的關(guān)系，重新定位政府與市場的角色，避免“公益”與“營利”的沖突和“補缺”與“多元”的錯位。政府與市場共擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的最終歸宿。

2. 政府職能轉(zhuǎn)變與服務(wù)方式轉(zhuǎn)型的需要

全能型政府職能是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，通過由上而下的指令性計劃進(jìn)行社會管理，并同時扮演了生產(chǎn)者與提供者的角色。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能由全能型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，中共十七大報告中正式提出了建設(shè)服務(wù)型政府。政府的服務(wù)職能在于維護(hù)市場競爭活動的公平、公正，降低市場經(jīng)濟(jì)活動的運行成本，增進(jìn)市場效率，這就需要通過合作治理的途徑為公民與社會提供服務(wù)。隨著服務(wù)型政府職能的轉(zhuǎn)變，一些社會養(yǎng)老服務(wù)組織也應(yīng)運而生，服務(wù)方式也由政府單方供給模式向多元供給模式轉(zhuǎn)型。

三、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)合作供給的SWOT分析

SWOT分析法是舊金山大學(xué)的K·J安德魯斯教授于1971年在《公司戰(zhàn)略概念》一書中提出的，具體是以其顯著的結(jié)構(gòu)化和系統(tǒng)性特征來客觀描述某一組織的內(nèi)外部環(huán)境，從而找出組織內(nèi)外環(huán)境所形成的優(yōu)勢(Strengths)、劣勢(Weaknesses)、機會(Opportunities)和威脅(Threats)的一種戰(zhàn)略分析法。將這種方法用來分析非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，主要是通過對組織所處的內(nèi)外環(huán)境進(jìn)行全面、系統(tǒng)的分析，最后找出最佳戰(zhàn)略組合，以促進(jìn)非政府組織更好地參與農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

(一)優(yōu)勢

1.滿足多元化需求

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速多元化發(fā)展，農(nóng)村老年人的生活理念和生活方式也在不斷變化，對居家養(yǎng)老服務(wù)的需求也呈現(xiàn)出多樣化趨勢。非政府組織相對于政府能夠以靈活的方式，在較小的范圍內(nèi)開展彈性服務(wù)，它所追求的正是為特定群體提供必需的公共服務(wù)，填補政府公共服務(wù)上的缺陷。非政府組織所追求的“按需服務(wù)”的目標(biāo)體現(xiàn)了社會“自由”和“多元化” 的價值。

2.提高服務(wù)效率降低成本

非政府組織正好處于政府與企業(yè)之間的制度空間，非政府組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)能夠較好地將政府機制與市場機制結(jié)合起來，競爭機制的引入既提高了居家養(yǎng)老服務(wù)的供給效率，又降低了服務(wù)成本。

3.增強需求表達(dá)力

非政府組織的成員大部分來自民間，具有天然的“草根性”，更容易與基層群眾進(jìn)行溝通、匯集民意，改變農(nóng)民個人“原子化”狀態(tài)的利益訴求困境，以組織的共同力量影響政府的決策。非政府組織便充當(dāng)了政府體制外制約力量的組織者，它作為群眾和政府連接的橋梁與紐帶，不僅保障了養(yǎng)老需求的有效傳遞，也能夠根據(jù)農(nóng)民的養(yǎng)老需求向政府爭取更多的支持。

4.整合社會資源提升福利水平

美國耶魯大學(xué)的漢斯曼教授認(rèn)為“非分配性約束”是非政府組織的重要特征，即非政府組織的資產(chǎn)不能進(jìn)行剩余利潤的分配，也不得以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)，只能用于組織開展各種活動。這樣既有利于非政府組織保持自身的公益性和獨立性，也為其開展居家養(yǎng)老服務(wù)提供了資金保障。非政府組織的資金來源由過去單純依靠政府撥款，拓展到了社會捐贈和服務(wù)收費等多元化方式。同時，非政府組織為農(nóng)村剩余勞動力提供了就業(yè)機會。

(二)劣勢

1.人才問題——非政府組織專業(yè)化人才隊伍亟待加強

非政府組織參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)需要大量的專業(yè)人才，但是，由于非政府組織從業(yè)人員的待遇偏低、社會地位不高、社會保障政策嚴(yán)重滯后等因素，難以吸引高水平的專業(yè)人員。具體表現(xiàn)為：一方面由于農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的地域條件限制，城市人不愿意到農(nóng)村去；另一方面，在農(nóng)村當(dāng)?shù)氐膮⑴c人員中，普遍存在文化程度低、知識技術(shù)素養(yǎng)差的問題。

2.資金問題——非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的資金不足

資金是非政府組織的生命線，沒有充足的資金，就無法開展活動，非政府組織的資金短缺是因為：一方面，來自政府的財政撥款總是有限的，社會企業(yè)和個人的捐贈又具有不穩(wěn)定性。另一方面，非政府組織的志愿性特征使其不能像政府那樣以征稅的方式強制收取農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的成本，并且非政府組織的公益性特征使其不能像市場主體那樣通過出售服務(wù)來獲得資金。

3.管理問題——非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的獨立性差

政府控制非政府組織的人事權(quán)和資金權(quán)，使非政府組織成了政府安置閑散人員的渠道之一。政府對非政府組織的過度干預(yù)，使其自主性受限，最終影響農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

(三)機會

1.政府的政策支持

從西方政府改革的經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)，民間力量在提供準(zhǔn)公共服務(wù)方面正發(fā)揮著越來越重要的作用，政府不能作為農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的唯一提供者，必須做到適當(dāng)?shù)姆艡?quán)，提高其自身宏觀調(diào)控力，并且賦予了非政府組織在所得稅、財產(chǎn)稅、銷售稅和捐贈稅等方面的優(yōu)惠待遇，為非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

2.市場的局限性

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了空前發(fā)展，激發(fā)了村民對居家養(yǎng)老服務(wù)需求的多樣性，結(jié)果導(dǎo)致需求與供給之間的結(jié)構(gòu)性失衡進(jìn)一步凸顯。由于市場所固有的自身局限性，不能使有限的資源有效地配置到居家養(yǎng)老服務(wù)的無限需求上，因此，市場失靈為非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了發(fā)展契機。

3.農(nóng)民的需求

在農(nóng)民自主供給居家養(yǎng)老服務(wù)時，一方面由于農(nóng)民收入較低，沒有能力單獨供給；另一方面，在農(nóng)民集體供給時，因“搭便車”問題的存在，容易造成相互之間非合作博弈的“囚徒困境”，這為非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了地域環(huán)境。

(四)威脅

1.政府監(jiān)督與評估缺位

由于非政府組織具有公益性，不存在類似于企業(yè)性質(zhì)的私人利益，因此，在供給農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過程中極易出現(xiàn)效率低下的情況。然而，目前我國非政府組織的公益性產(chǎn)權(quán)界定不清，也沒有建立起行之有效的監(jiān)督與評估機制，這不僅使非政府組織供給的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量受到影響，還使其面臨發(fā)展風(fēng)險。

2.缺乏市場競爭機制

我國1998年國務(wù)院發(fā)布的《社會團(tuán)體登記管理條例》第十三條和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十一條規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，不再批準(zhǔn)成立新的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位?！闭菑墓芾斫嵌葋砜刂品钦M織的總量，然而，由于缺乏市場競爭導(dǎo)致非政府組織供給養(yǎng)老服務(wù)的效率較低。

3.法律法規(guī)不健全

非政府組織的立法工作不僅滯后于民間組織的發(fā)展，而且不適應(yīng)其發(fā)展?fàn)顩r。到目前為止，還沒有一套完整的非政府組織管理條文，致使無法與其它相關(guān)法律法規(guī)對接。非政府組織管理良莠不齊的法制化環(huán)境致使其參與農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)得不到法律支持。

表2 非政府組織參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的SWOT分析矩陣

四、農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)合作供給的發(fā)展策略

根據(jù)上述優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅的SWOT分析，得出以下四種戰(zhàn)略選擇(表3)。非政府組織應(yīng)充分發(fā)揮服務(wù)高效率低成本、整合社會資源滿足多元化需求的優(yōu)勢，順應(yīng)時代政策的要求，針對不同的養(yǎng)老服務(wù)項目采取不同的戰(zhàn)略組合。

表3 SWOT戰(zhàn)略組合

(一)基于日常照料的S-O策略

利用政府與市場提供的機會，進(jìn)一步發(fā)揮非政府組織自身的優(yōu)勢。首先，在非政府組織能夠有效得知養(yǎng)老需求的優(yōu)勢下，大力開展日間照料中心，提供農(nóng)民所需的養(yǎng)老服務(wù)。其次，利用組織供給服務(wù)的靈活性與彈性，量身打造個性化的上門服務(wù)，來滿足老年人的多元化需求。再次，在政府政策、財政資金的支持下，進(jìn)行信息化建設(shè)，為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村老人配備電子化信息呼叫系統(tǒng)，來提高服務(wù)效率。

(二)基于醫(yī)療護(hù)理的W-O策略

借助外部機會, 改變內(nèi)部劣勢。首先，在政府的政策支持下，利用非政府組織所在的活動場所，邀請老年健康方面的專家，定期開展針對老年人需求的健康知識講座。其次，在農(nóng)村合作醫(yī)療的基礎(chǔ)上，非政府組織與醫(yī)院合作，在農(nóng)村建立分院，即把醫(yī)院搬到農(nóng)民身邊，方便老年人就近就醫(yī)。非政府組織針對農(nóng)村老年人的需求，把醫(yī)療護(hù)理轉(zhuǎn)嫁給醫(yī)院，在方便農(nóng)村老年人看病就醫(yī)的同時，也改變了自身內(nèi)部的資金與管理問題。

(三)基于精神慰藉的S-T策略

充分利用內(nèi)部優(yōu)勢, 以應(yīng)對外部威脅, 進(jìn)而把外部威脅轉(zhuǎn)化為外部機會。首先，把農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)納入到新農(nóng)村建設(shè)工作人員的績效考核指標(biāo)之一，從側(cè)面引入了政府的監(jiān)督，即把外部威脅轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部機會。其次，非政府組織利用其整合社會資源的優(yōu)勢，鼓勵社會團(tuán)體、家庭個人、志愿者等參與建立老年活動中心、開啟老年課堂、交流民間手工制作技術(shù)、開展興趣小組等活動中來，以滿足老年人的不同需求。

[1] 何曉波,張?zhí)鹛?關(guān)于非營利組織參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的可行性研究[J].西安社會科學(xué),2012，(01):31-32.

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2017-03-16

河南省教育廳人文社科研究項目“農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究”(2015-QN-283)；周口師范學(xué)院科研啟動項目“農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給中的政府責(zé)任研究”(ZKNU2014215)；周口發(fā)展研究中心重點項目“周口市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場化發(fā)展的路徑研究”(ZS201601006)。

周口師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 周口，466000

王曉亞(1983- )，女，河北保定人，周口師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，博士，研究方向：老齡問題。

F323.89

A

1008-8091(2017)02-0096-05